王 躍

摘要近年來中國對外貿(mào)易發(fā)展迅猛,隨之而來的還有反補貼調(diào)查壓力。本文針對中國出口企業(yè)面臨的反補貼摩擦現(xiàn)狀及其成因,認為應當完善中國的反補貼立法、調(diào)整補貼政策、分散受補貼出口商品的市場投向、積極應對反補貼起訴、有效應用WTO爭端解決機制、進行規(guī)范企業(yè)的改革。

關鍵詞反補貼非市場經(jīng)濟國家貿(mào)易保護主義WTO

中圖分類號:F752.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-155-02

根據(jù)WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》(又稱《SCM協(xié)定》),補貼指一成員方政府、任何公共機構或政府通過某種籌資機制或私營機構向特定企業(yè)提供的財政資助,以直接或間接增加從其領土輸出產(chǎn)品或減少向其領土輸入某產(chǎn)品,或?qū)ζ渌蓡T方利益產(chǎn)生損害的政府性措施。在國際貿(mào)易中補貼可以提高特定受補貼商品、企業(yè)、行業(yè)在國際市場上的競爭力,同時可能對進口國民族產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或威脅。各國的反補貼措施旨在恢復國際貿(mào)易的公平、公正,但也不免成為各國行貿(mào)易保護主義之實的工具。

一、中國的反補貼法律制度

反補貼措施作為WTO允許的貿(mào)易保護手段,對中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易有重要的保護作用。隨著中國對外貿(mào)易的快速增長和國際競爭力的提高,貿(mào)易摩擦也隨之快速增長,在這種形勢下,中國雖然已經(jīng)在反補貼立法方面取得了一些進步,但由于實踐和理論研究實踐的歷史較短等原因,尚不具備完備系統(tǒng)的法律制度體系,仍然存在總體立法層級不高、規(guī)制內(nèi)容不全、權威性不高的問題,并且仍有不符合WTO規(guī)則要求之處。具體說來,目前中國反補貼立法有三個層次:一是法律層次的2004年《中華人民共和國對外貿(mào)易法》中的有關規(guī)定;二是作為反補貼法主體的但只是行政法規(guī)的《反補貼條例》;三是行政規(guī)章層次的《對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部關于中國出口產(chǎn)品在國外發(fā)生的反傾銷案件的應訴規(guī)定》。相比之下,中國有關補貼的立法卻較豐富,包括法律、法規(guī)、規(guī)章等一系列規(guī)范性法律文件。

二、 出口行業(yè)面臨的反補貼摩擦現(xiàn)狀及原因

(一)出口行業(yè)面臨的反補貼摩擦現(xiàn)狀

中國遭到的真正意義上的首起反補貼調(diào)查是2004年4月13日加拿大邊境服務署(CBSA)對原產(chǎn)于中國的燒烤架進行反傾銷和反補貼立案調(diào)查。在2004年11月CBSA在終裁時決定終止本次反補貼調(diào)查,并退還已征收的臨時關稅,該案表明反補貼對中國出口產(chǎn)品的潛在威脅已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危害。2006年6月8日,加拿大邊境服務署 (以下簡稱CBSA)發(fā)布公告對來自中國的十幾家銅制管件企業(yè)開展反傾銷反補貼調(diào)查,這是2004年以來加拿大對中國產(chǎn)品發(fā)起的第四起反補貼調(diào)查。

有專家指出在未來相當長的一段時間,中國將進入一個貿(mào)易摩擦多發(fā)期。以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達、頗具活力的浙江地區(qū)為例,2006年浙江外貿(mào)出口1008.9863億美元,比2005年增長31.37%。與此同時數(shù)據(jù)顯示2006年1-9月浙江共遭國外起訴的“兩反兩?！焙?37調(diào)查案件25起,涉及金額約4.2億美元。①種種跡象表明反補貼很可能成為繼反傾銷之后歐美針對中國企業(yè)采取的一種主要的貿(mào)易救濟措施

反補貼調(diào)查和訴訟會對中國的對外貿(mào)易造成不同程度的消極影響。首先加拿大和美國對中國發(fā)起的反補貼調(diào)查可能會對其他國家產(chǎn)生極強的消極示范效應。2005年7月27日,美國國會眾議院通過的《美國貿(mào)易權利執(zhí)行法案》關于反補貼法的修改就是很好的例證。其次,反補貼調(diào)查會使中國現(xiàn)行的經(jīng)濟政策面臨挑戰(zhàn)。與反傾銷調(diào)查相比,反補貼具有更大的危害,它涉及的產(chǎn)業(yè)更具有廣泛性,并且反補貼調(diào)查的主體是政府行為,還會對使中國政府的經(jīng)濟調(diào)控產(chǎn)生影響。

(二)出口行業(yè)面臨的反補貼摩擦成因

1.中國完全市場經(jīng)濟地位的承認。加入WTO之前,一些發(fā)達國家把中國視為非市場經(jīng)濟國家,認為中國的原材料和勞動力以及制成品價格并非由市場因素決定,反補貼法不適用于中國。但這兩年,承認中國市場經(jīng)濟地位的國家越來越多,2004年為36個國家,2005年為41個,未來幾年也會進一步增多。據(jù)中國商務部公平貿(mào)易局統(tǒng)計,自2006年11月20日至2008年8月,美國對中國銅版紙進行反補貼調(diào)查以來,美國已對中國發(fā)起11起反傾銷反補貼合并調(diào)查。

2.個別國家對反補貼法規(guī)的修改。根據(jù)《中華人民共和國加入?yún)f(xié)議書》規(guī)定,中國在加入WTO的15年內(nèi)可以被視為非市場經(jīng)濟國家,隨著時間的推移中國應對反補貼的壓力將越來越大。自從加拿大在2004年通過修改國內(nèi)法使反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家。美國和歐盟也分別開始研討對“非市場經(jīng)濟”國家發(fā)起反補貼調(diào)查的可行性。

3.與發(fā)達國家貿(mào)易順差所造成的壓力。中國對外貿(mào)易的快速增長,中國產(chǎn)品享有巨大的勞動力和原材料比較優(yōu)勢,在國際競爭中往往處于明顯的有利地位。一些存在巨額貿(mào)易逆差的國家,就可能會對中國發(fā)起反補貼調(diào)查。同時有些發(fā)達國家如美國、歐盟和加拿大,大多擁有發(fā)起反補貼訴訟的法律依據(jù)和實踐經(jīng)驗,反補貼措施很容易成為它們的貿(mào)易保護手段。

4.中國地方政府的優(yōu)惠補貼政策與WTO規(guī)定的沖突。中國目前的貿(mào)易補貼主要包括出口補貼、進口替代補貼、對外資企業(yè)和國有企業(yè)的補貼及西部開發(fā)優(yōu)惠政策等形式。按照《SCM協(xié)定》的規(guī)定,以上補貼一般是被WTO限制或禁止的。

5.中國開始關注反補貼較晚。在中國無論是商界還是學術界對反補貼上缺乏足夠的認識和防范,有關反補貼的法律制度上也不完善,這無疑使得出口企業(yè)在面對發(fā)達國家的反補貼調(diào)查時顯得驚慌失措,疲于應付。整個社會對補貼與反補貼等還不具備充分的認識和應用,自然不能從容的面對他國提起的反補貼調(diào)查和訴訟。與貿(mào)易伙伴國尤其是發(fā)達國家相比,中國對他國補貼與反補貼政策的了解程度遠不如這些國家對中國的了解。

三、應對反補貼貿(mào)易摩擦的對策

(一)完善中國的反補貼立法,調(diào)整中國的補貼政策,對各項補貼分別對待

首先,立法機關采用多層次立法方法,完善中國反補貼立法體系。由于世貿(mào)組織協(xié)定在中國不具有國內(nèi)法的效力,不能直接適用,因此中國必須通過制訂和完善國內(nèi)法規(guī)加以轉(zhuǎn)化,使反補貼國內(nèi)立法與世貿(mào)組織協(xié)定和中國政府的承諾相銜接,建立和完善中國的反補貼立法體系:1.中國要進一步強化目前的行政法規(guī)和政府規(guī)章,提高其位階,使其升格為法律,并制定配套的法規(guī)規(guī)章。2.在反補貼立法與實踐中應貫徹與WTO協(xié)議相一致的原則,在這個過程中政府要遵循“適當保護原則”、“綜合效益最優(yōu)化原則”、“透明度原則”。②

其次,要逐步取消不符合WTO規(guī)則的禁止性補貼措施。要徹底取消禁止性補貼,一是政策制定者要樹立科學的競爭理念,引導企業(yè)通過提高產(chǎn)品科技含量和服務水平增強其國際競爭力。二是主動接受WTO成員的監(jiān)督,對通過專項審查發(fā)現(xiàn)的可疑補貼,認真進行研究,主動取消經(jīng)確認的禁止性補貼。根據(jù)中國入世議定書第10條第3款的規(guī)定,中國應自加入WTO時起取消屬于《SCM協(xié)定》第3條范圍內(nèi)的所有補貼,具體包括:取消“視出口實績?yōu)槲┮粭l件或多種其他條件之一而給予的補貼”。③

再次,規(guī)范各類國內(nèi)補貼;將部分專向性補貼轉(zhuǎn)變?yōu)榉菍Ｏ蛐匝a貼。④充分利用發(fā)展中國家享有的差別待遇,采取合理合法的補貼策略。補貼是政府實現(xiàn)國內(nèi)政策目標的重要手段。除了禁止性補貼外,WTO規(guī)則并不限制成員國使用補貼,以非專向性補貼為例,那些對貿(mào)易沒有扭曲效應的非專向性補貼本身不屬于《SCM協(xié)定》的管轄范圍。因此,出口企業(yè)應盡可能地避免采取“紅色補貼”措施,使用更富靈活性的“黃色補貼”和“綠色補貼”。⑤除此之外,中國應將確定補貼的專向性標準作彈性化處理,充分發(fā)揮非專向性補貼的作用。⑥

(二)關注目標市場國產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀,分散受補貼出口商品的市場投向

首先,應采取的措施是在把某種受補貼的產(chǎn)品推向海外市場之前,企業(yè)應當盡可能準確的了解該市場內(nèi)與我國出口產(chǎn)品相競爭產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀。其次,政府也應當橫向分析與出口企業(yè)發(fā)生貿(mào)易往來的各個國家的補貼及反補貼政策和法律制度,指導和幫助企業(yè)分散反補貼風險。政府還應當積極引導企業(yè)建立關注他國反補貼政策和法律制度的意識,幫助企業(yè)逐步建立反補貼預警機制。

在這個過程中國政府也面臨著一個困境:一方面,我們正在努力建立透明政府,世界貿(mào)易組織規(guī)則也要求貿(mào)易政策的透明,另一方面如果將我們的補貼政策、補貼規(guī)章等完全公布,無異于授人以把柄,畢竟中國作為一個尚在“過渡期”的發(fā)展中國家的補貼制度難免存在“不盡人意”之處。這中間就存在一個程度和技巧的問題。

(三)積極應對反補貼起訴,有效應用WTO爭端解決機制

中國的企業(yè)在面臨他國的反補貼調(diào)查和訴訟時普遍存在懼訴心理。在2006年6月加拿大提起的反補貼調(diào)查中,只有浙江兩家規(guī)模不大的企業(yè)諸暨浩海和樂清天力起而應訴并最終取得勝利。相比之下,未應訴企業(yè)不得不承受242%的最高稅率。因此中國出口企業(yè)應當克服懼訴心理,在反補貼調(diào)查訴訟中據(jù)理力爭。積極應訴是一次積累經(jīng)驗的過程,與國際接軌的過程和規(guī)范自我的過程。

應當接受歷練的不僅是出口企業(yè),也包括政府。政府應積極配合對方的反補貼調(diào)查,并盡可能要求對方提供充分詳細的起訴意見、理由及證據(jù),以便我方能提出針對性的申辯。由于反補貼應訴會涉及多個政府部門和生產(chǎn)企業(yè),因此應建立反補貼應訴協(xié)調(diào)中心,使各單位部門緊密合作相互配合,以便從全局出發(fā)更好的接受調(diào)查,應對指控。其次中國要盡可能積極利用 WTO的爭端解決機制解決貿(mào)易摩擦,將外國反補貼指控置于多邊監(jiān)督與控制之下。

(四)中國應進行規(guī)范企業(yè)的改革

面對反補貼摩擦,中國進行企業(yè)改革不是未雨綢繆,而是迫在眉睫。企業(yè)相關制度理念不規(guī)范給參加反補貼調(diào)查和訴訟所帶來的還在增加的巨大壓力。2006年加拿大CBSA發(fā)來的傾銷問卷和補貼問卷長達數(shù)百題,內(nèi)容涉及公司組織結構、資產(chǎn)構成、財務報表、銷售網(wǎng)絡、生產(chǎn)成本、管理成本、人員工資福利、企業(yè)納稅等,條目極細、無所不包。由于政策概念模糊,再加上企業(yè)本身存在一些財務和管理不規(guī)范、財務人員和管理人員相關知識匱乏等原因,造成在填寫時困難重重,因此應當盡快進行規(guī)范企業(yè)的改革。

首先,企業(yè)應建立健全財務制度。企業(yè)應該建立嚴格的財務制度,加強財務管理,使之符合復雜的國際標準,以便在反補貼應訴時準確有效的提供各類數(shù)據(jù),進行自我辯護。企業(yè)應注重會計知識的運用,檢查目前企業(yè)產(chǎn)品或服務的售價和定價的方法、依據(jù)、程序,以及據(jù)此安排的采購、生產(chǎn)和銷售,結合國際市場的會計信息對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動適時作出調(diào)整。

其次,加強國際營銷策略的學習和積極應用。國際市場競爭日愈激烈,針對中國的產(chǎn)品各種非關稅壁壘也越來越多,我國產(chǎn)品出口企業(yè)須盡快轉(zhuǎn)換現(xiàn)有的競爭模式,通過優(yōu)化出口產(chǎn)品結構,學會運用商標、包裝、廣告等非價格競爭手段,提高出口產(chǎn)品的檔次、附加值和技術含量。企業(yè)不能完全寄希望于政府,應注重開拓國際新市場,加快實施市場的多元化戰(zhàn)略,以分散市場風險。政府作為政策制定者應當積極引導企業(yè)轉(zhuǎn)變競爭模式,以宏觀調(diào)控幫助優(yōu)化出口產(chǎn)品結構。⑦

再次,針對反補貼調(diào)查訴訟,要加強企業(yè)財務人員和管理人員對WTO法規(guī)尤其是對補貼和反補貼制度的學習培訓;要規(guī)范起企業(yè)本身的治理結構尤其是決策機構;在對外銷售中企業(yè)一定要注意保管應訴相關大量數(shù)據(jù)和單證,特別是相關合同、訂單等重要單據(jù),避免面對反補貼摩擦時疲于應付。