劉 路 鄧 娟

摘要隨著行政問責“風暴”襲來,行政問責逐漸走向常態(tài)化。本文在探討行政問責制的涵義之后,分析了行政問責的常態(tài)化路徑和過程,并指出我國在推行行政問責制實踐中所存在的突出問題,最后對行政問責制的法制化進行了探討并提出了相關建議。

關鍵詞行政問責制常態(tài)化法制化

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-226-02

一、行政問責制的涵義

現(xiàn)代意義上的行政問責制度,其理論依據(jù)源自現(xiàn)代民主政治的基本理念和責任政府的現(xiàn)實要求。美國學者謝菲爾茨于1985年主編的《公共行政實用辭典》提出了“行政問責”(Administrative Accountability)的概念,并將問責的范圍界定為“由法律或組織授權的高官,必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔責任。”豍在國內(nèi),關于行政問責制度則說法不一,有學者認為,“行政問責制是公眾對政府進行問責的制度, 政府問責制是對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度?！必Q也即行政問責制度的核心在于責任追究制。而有的學者則認為,“行政問責制同責任追究制是有區(qū)別的。行政責任追究制是一種過錯追究,而行政問責制不僅僅是過錯追究,還包括非過錯追究?！?/p>

筆者更傾向于后一種觀點,即行政問責包括過錯和非過錯追究,指向行政無作為、不作為、亂作為、作為不力。行政問責制度的根本目的在于更好的約束政府及其公務人員的行為,使其更好的行使政府管理職能,從而促進民主政治的發(fā)展和責任政府的建設。對過錯和非過錯均進行追究,更有利于促進公務人員解放思想,不做“庸官”,有利于推進民主政治改革和建設和諧社會。因此,可以將行政問責制定義為政府及其公務人員有義務就其職責范圍內(nèi)的工作狀況和績效接受質(zhì)疑,并因其過錯或非過錯所造成的不良后果受到追究的行政管理制度。

二、我國行政問責制的常態(tài)化

2008年注定成為“行政問責年”,“行政問責風暴”席卷南北:

6月,因曾在全國鬧得沸沸揚揚的“華南虎照片事件”,13名相關責任人受到處理。

9月8日,山西臨汾發(fā)生尾礦庫潰壩事故,被埋死傷數(shù)百人。隨后,上至山西省長,下至臨汾市和襄汾縣多名主要領導均被免職或停職檢查。

9月11日,河北省三鹿集團被曝生產(chǎn)的奶粉含三聚氰胺,結(jié)石娃娃被發(fā)現(xiàn)遍布大江南北。因三鹿奶粉事件,石家莊市委書記、市長等多名當?shù)毓賳T被免職,而國家質(zhì)檢總局局長也因此引咎辭職。

9月20日,廣東省深圳市龍崗區(qū)舞廳發(fā)生特大火災事故;同一天,黑龍江省鶴崗市富華煤礦發(fā)生井下火災事故;9月21日,河南省登封市新豐二礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故;10月,山西省呂梁市等地在安全生產(chǎn)檢查中,被發(fā)現(xiàn)存在私挖濫采嚴重、安全隱患突出等問題……數(shù)名官員在這一系列的事故、事件中被免職或撤職。

我國常態(tài)化的行政問責啟動于2003年“非典時期”,是新中國歷史上首次在突發(fā)災害事件中,短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責任。此后,在重慶開縣井噴事故、北京密云燈會踩踏事故、吉林市中百商廈特大火災事故、廣東大興煤礦透水事故、山西洪洞礦難等一系列事故中,大批官員相繼被免職、撤職。

由此可見,自2003年行政問責拉開常態(tài)化序幕之后,經(jīng)過幾年的發(fā)展,2008年迎來了新一輪官員“問責風暴”的高潮,說明我國的問責制正朝著常態(tài)化發(fā)展。當前,一些地方之所以發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故和食品安全事故,是因為一些干部缺乏憂患意識、責任意識,工作不扎實,有的甚至對群眾呼聲和疾苦置若罔聞,對關系群眾生命安全的重大問題麻木不仁。問責制度的常態(tài)化,要求經(jīng)常問責這樣的官員,就是要督促官員始終把民眾的安危冷暖記在心上,以民為本。問責制常態(tài)化的意義還在于,經(jīng)常問責官員,促使其轉(zhuǎn)變作風,帶來社會風氣的普遍好轉(zhuǎn),以責任喚醒官員群體的道德自覺和自律,并將這種自覺和自律體現(xiàn)到對制度和規(guī)則的普遍尊重和遵從。

三、我國行政問責制存在的問題

我國自推行行政問責制度以來,展開了積極的探索,并取得了一定的成效,積累了寶貴經(jīng)驗。各地也先后出臺了一系列地方問責制度,如:《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》(2004)、《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》(2005)、《成都市行政首長問責暫行辦法》(2006)和《云南省關于省政府部門及州市行政負責人問責辦法》(2008)等。據(jù)統(tǒng)計,截至目前,全國出臺并全面啟動行政問責制相關辦法的省、區(qū)、市已達10多個。

但是,行政問責制在我國畢竟只推行了幾年,盡管已朝著常態(tài)化的道路發(fā)展,但還是仍處于探索階段,而且受到大的體制環(huán)境的制約,行政問責制不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處。目前我國行政問責制存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)對行政問責制的認識不清

現(xiàn)階段,人們對行政問責制的認識仍不甚明了,這包括:第一,認為行政問責就是挑一把手的錯。受傳統(tǒng)的權力本位和人治思想的影響,部分官員仍沒有對責任本位和依法行政理念有足夠的認識,而誤認為行政問責就是挑一把手的毛病。第二,認為行政問責制度就是引咎辭職。其實,引咎辭職僅僅是問責制度的一個方面,問責制度的內(nèi)容不止于此。第三,認為行政問責就是上級對下級過錯的處罰。正如筆者前述定義所言,行政問責既包括過錯追究,又包括非過錯追究。同時,行政問責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承擔相應的責任,其重點在于預防政府官員失職失責行為的發(fā)生。

(二)行政問責主體缺位

行政問責可分為同體問責和異體問責。目前,我國還是局限于行政機關內(nèi)部的同體問責,即上級對下級的問責、專門行政機關對行政人員的問責,缺乏異體問責主體及時、有效的介入。異體問責主體缺位主要表現(xiàn)為:一是人大問責缺位。人大往往是政府進行問責后才介入,屬于事后問責,二是公眾問責缺位。異體問責需要公民的積極參與,而我國法律中尚未建立完備的公民問責的途徑,對公民的知情權和話語權尊重得不夠,在一定程度上限制了公民對政府權力的問責。同時,輿論監(jiān)督和社會團體監(jiān)督等也因得不到必要的保障而顯得乏力。

(三)行政問責對象不明

在我國,由于黨政關系的復雜性和公務員崗位設置及其職責規(guī)定不明、權限模糊,致使行政問責在操作層面存在不少難點,在責任落實和責任追究過程中問責對象難以明確。由于缺乏明確的責任人,一旦出現(xiàn)問題,相關部門就相互推諉;或者在問責中,問責客體具體應當承擔什么責任,模糊不清。具體表現(xiàn)在:一是直接責任人和間接責任人劃分不清。二是個人責任和集體責任劃分不清。

(四)行政問責法律規(guī)范缺失

目前,中國還沒有一部完善的、專門的行政問責法律,由此導致了現(xiàn)行行政問責制缺乏明確而規(guī)范的問責程序和標準,缺乏可操作性,實際執(zhí)行起來難度較大;而現(xiàn)行的有關行政問責的政策和法規(guī)對問責事由的規(guī)定也不夠具體明確,彈性太大,難以認定,缺乏科學性;問責的責任形式的主要局限于行政責任,而對道德責任、法律責任和政治責任則很少涉及或根本不涉及,并且有以行政責任來規(guī)避法律責任之嫌。

四、我國行政問責制的法制化探析

行政問責制度是實施責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑,與我國依法治國的基本國策是一致的。只有朝著法制化的道路不斷前進,行政問責制才能保持旺盛的生命力,而避免走向形式化。健全和完善行政問責制,推動行政問責制的法制化發(fā)展,可以從以下幾個方面加以考慮:

(一)明確問責主體

根據(jù)世界各國問責制的實踐和我國的實際情況,問責制既需要同體問責,也需要異體問責,但關鍵在于異體問責。我國憲法第二條明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”政府的權力來自于人民,所以人民理應成為行政問責的主體之一。在我國,政府的異體問責主體包括人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。人民代表大會是人民行使國家權力的機關,因此,進一步加強人民代表大會依照憲法和法律對各級政府的各項監(jiān)督職權、加大人民代表大會的問責力度是十分必要的。立法應保障公眾參與行政問責的權力,提高公民參與行政問責的積極性,以使行政問責更得民心、順民意。司法機關也是必不可少的問責主體之一,以使問責制以多種責任形式為最終目標,有利于完善責任體系。應當注意的是,在具體到每一個問責對象的問責制上,又必須具體分析:即黨組織問其黨員干部的責;政府問其有權處分的官員的責;人大問其任免的官員的責等。因此,行政問責立法必須完善這些問責主體的權力,以確保問責到位、合法、有效。

(二)厘清問責對象

問責對象即向誰追究責任的問題。問責就需要嚴格劃定責任對象范圍。也就是哪些人需要承擔公共權力不當使用或者未盡職責的責任。而責任對象范圍的基礎是崗位職責范圍,首先是對當前政府工作崗位進行科學的明細分析,形成詳細的崗位說明書,以明確各個崗位的職責范圍,為劃定責任對象范圍提供參考依據(jù)。對問責對象的劃定,需要按照權責對等的原則來進行,授權的范圍有多大,就應當在多大的范圍內(nèi)問責。否則,若問責與現(xiàn)實的職責格局不符合,則難以起到問責的真正作用。總的來說,在政府內(nèi)部要理順政府縱向和橫向部門的關系,明確、合理的界定它們之間的職能權限。同時,在部門內(nèi)部,各崗位之間、上下級之間的權責也應規(guī)范化、明確化。只有這樣,厘清問責對象才有明確的依據(jù)。

(三)明確問責事由

行政問責的事由也是需要進一步界定的問題。實踐中,主要是對突發(fā)公共事件、重特大安全事故等進行問責。但同時,也出現(xiàn)了諸如對“華南虎照片事件”、開會打盹等政府官員的問責。因此,有必要確定根據(jù)行政問責事件的嚴重程度而采取不同的問責措施,以提高問責的規(guī)范性和制度化的程度。具體而言,在規(guī)定問責的情形時,要按照權責對等的原則,采用定性和定量、原則和具體相結(jié)合的辦法,盡可能做到既涵蓋全面,使之有普遍的適用性,又體現(xiàn)一定的量化依據(jù),使之有較強的可操作性。總之,只要執(zhí)政行為或決策行為涉及到公眾利益,問責主體就有質(zhì)詢權,就屬于問責范圍之內(nèi),從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都要被追究責任。在上述定性的前提下,要盡可能量化,從而使追究責任時具有針對性、適用性,而不是一刀切。

(四)完善問責程序

行政問責程序直接關系到問責的可操作性,將直接影響行政問責的效果。程序是任何一項健全的法律制度所必備的要素。正是程序決定了嚴格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。因此,行政問責立法要規(guī)范問責程序,以保證各問責主體的權利和權力。只有程序落實了,問責制的意義才能真正體現(xiàn)出來。近年來,一些公共事件的責任人,由于有關部門的不盡責,風頭過后最終沒有受到應有的懲罰和追究,依然逍遙于“問責”之外。這種現(xiàn)象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感,也挑戰(zhàn)了問責制的嚴肅性。問責程序主要涉及:設立專門的問責受理機關,受理和統(tǒng)一管理投訴、檢舉和控告;規(guī)定受理期限、處理期限、復議期限;規(guī)定行政問責的回避制度、申辯制度;規(guī)定行政問責的啟動程序等等。今后,我國行政問責立法的一個重點就在于制定出操作性強,保障得力,權責分明的行政問責程序性法律規(guī)范。