徐俏斌

摘要村民選舉資格的認(rèn)定問題,是村委會(huì)選舉工作中首先要解決的問題。只有村民選舉資格得以認(rèn)定,選民登記工作才能順利進(jìn)行,村委會(huì)選舉工作才能如期完成。那么選民資格的界定應(yīng)當(dāng)具有哪些法定的條件和標(biāo)準(zhǔn)呢?這是村委會(huì)選舉必須解決的問題。

關(guān)鍵詞村民選民資格村委會(huì)選舉

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-284-02

一、現(xiàn)行村民選舉資格制度的缺陷

選民資格的認(rèn)定,就是村委會(huì)選舉中選舉權(quán)權(quán)利主體的認(rèn)定問題。《憲法》第34條規(guī)定,中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。依照《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定,年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這說明村民的選舉資格具有普遍性和廣泛性。我們認(rèn)為,在村委會(huì)選舉中具有選民資格必須具備以下條件:一是必須年滿18周歲。二是依照法律未被剝奪政治權(quán)利的村民。三是精神正常,能認(rèn)識(shí)自己的行為和有能力對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)的人。四是屬地條件,必須是本村村民。

對(duì)于前三個(gè)條件,學(xué)術(shù)上爭議不大。但對(duì)于何謂本村村民,由于法律并未就此作出具體規(guī)定,而各地方對(duì)其理解又各有差異,致使各地方規(guī)定不一,操作相異。有些學(xué)者認(rèn)為,村民是指居住在本村、戶籍也在本村并與本村發(fā)生土地所有關(guān)系的自然人。判斷一是否是本村村民,主要看兩個(gè)條件:一個(gè)是居住條件,一個(gè)是土地所有關(guān)系。居住關(guān)系是構(gòu)成本村村民資格的重要因素,但不是決定性因素,起決定作用的是土地所有關(guān)系。豍另一些學(xué)者認(rèn)為:隨著農(nóng)村人口流動(dòng)加快,認(rèn)定村民資格不能苛刻地要求其有本村戶籍和與土地相關(guān)系,而是應(yīng)該按實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大村民的范圍。

結(jié)合相關(guān)法學(xué)理論和實(shí)踐來看,筆者認(rèn)為,在村委會(huì)的選舉實(shí)踐中,以下問題比較突出:

(一)“空掛戶”的選民資格認(rèn)定問題

在一些農(nóng)村地方,“空掛戶”現(xiàn)象比較普遍,這些人員的長期居住地與戶口所在地是相分離的。有的原非本村村民,因種種原因落戶在本村;有的戶口雖然在本村,但長期外出打工或?qū)W習(xí);還有些結(jié)婚、改嫁等特殊情況戶口仍在本村,但人在外村或外地居住的,形成空掛戶。在村委會(huì)選舉工作中,這些“空掛戶”有無選舉資格,在理論和實(shí)踐中均存在很大爭議。

(二)外來遷入的居民的選民資格問題

由于部分行政區(qū)劃的調(diào)整和工業(yè)區(qū)不斷地向農(nóng)村延伸,導(dǎo)致部分居民被遷入了村民委員會(huì)的轄區(qū)內(nèi),這些外來的居民應(yīng)屬于本村村民但沒有本地戶籍,因此在村民委員會(huì)選舉中,亦存在這些人員的選舉資格的認(rèn)定問題。

這些問題在現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》中都沒有明確的規(guī)定,各省級(jí)地方法規(guī)有些沒規(guī)定,有規(guī)定亦存在較大差異。歸納起來,這些問題其實(shí)就是村委會(huì)選舉中選民資格的標(biāo)準(zhǔn)問題,因此有必要對(duì)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。

二、村委會(huì)選舉中選民資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于目前對(duì)村民選舉資格沒有法律明文規(guī)定,也沒有一個(gè)權(quán)威性的法律性解釋,在實(shí)踐中對(duì)村民資格如何確定就成為村委會(huì)選舉中的一個(gè)爭議性很大的問題。因此,必須確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定村民的選舉資格,避免侵犯公民的

選舉權(quán)利。

(一)以是否具備本村戶籍為唯一標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的制度中,大多數(shù)地方都以戶籍為必要條件,規(guī)定只有長期居住在本村、擁有本村戶籍的村民,才能在村民委員會(huì)選舉中享有選舉權(quán)利。如《江西省實(shí)施<村委會(huì)組織法>辦法》就規(guī)定:“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民,一般在戶籍所在地進(jìn)行選民登記?，F(xiàn)居住地與戶口所在地不一致,連續(xù)居住本村1年以上并履行村民義務(wù),本人要求在居住地參加選舉的,可以進(jìn)行選民登記,但不得在戶籍所在地重復(fù)登記。”這樣,農(nóng)村戶籍便成了是否具有選民資格的一個(gè)必不可少的條件。沒有本村戶籍的,就沒有選舉該村村民委員會(huì)的權(quán)利。假若賦予外來人口以選舉權(quán),那么,緊接著的問題是,他們能不能參加村里的資金和村里的收益分配?如果不能參與村里的收益分配,其村民選舉權(quán)實(shí)際上是無意義的。

(二)以是否履行義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)

這種觀點(diǎn)認(rèn)為,有關(guān)選民資格的確認(rèn)問題,如果以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),會(huì)遇到以下兩個(gè)方面的挑戰(zhàn):一是“空掛戶”的選民資格認(rèn)定問題;二是外來遷入的居民的選民資格問題。

確定一個(gè)人是不是選民,是為了確定其是否有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。由此,權(quán)利是確定選民資格的目的,是否享有權(quán)利和履行義務(wù)則是確定選民資格的最終歸宿。豏因此,確定選民資格的問題就變成了確定選民是否享有權(quán)利和履行義務(wù)的問題。如果沒有履行義務(wù),就不應(yīng)該享有選舉的權(quán)利。如天津市人大制定的《村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定:除了戶籍在本村的村民外,居住或工作在本區(qū)域內(nèi),并且盡了村民義務(wù)的,也可以取得該村的選民資格。

筆者認(rèn)為,以戶籍作為判斷村委會(huì)選舉中選民資格過于苛刻,不符合我國目前的實(shí)際狀況。第一,選舉權(quán)確實(shí)是與一定的身份相聯(lián)系的政治上的身份權(quán),但同一主體在不同時(shí)期和階段其身份也不同,因此確定選舉權(quán)的關(guān)鍵在于確定身份的標(biāo)準(zhǔn)以及主體處于什么樣的法律關(guān)系中。外來人員在農(nóng)村生活,與村集體緊密相連,那么就應(yīng)該認(rèn)定他們的“村民”身份。第二,以戶籍作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)這種觀點(diǎn),實(shí)際上是剝奪外來人員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。目前九億農(nóng)民中有兩億在外工作,不給予這些人在村委會(huì)選舉的選民資格,實(shí)際上是剝奪了其選舉權(quán)與被選舉權(quán),這違背了選舉權(quán)的普遍性原則。第三,村民自治有地域自治的含義,外來人員在農(nóng)村生活和工作,已與該村緊密相關(guān),甚至不少還履行了村民義務(wù),為該村做出了貢獻(xiàn),這就應(yīng)該給予他們參與村里的自治事務(wù)的權(quán)利。

隨著流動(dòng)人口的不斷增多,傳統(tǒng)戶籍制度已明顯適應(yīng)不了時(shí)代的需要。因而,戶籍制度必須進(jìn)行改革。實(shí)踐中許多地方之所以規(guī)定在戶籍所在地行使選舉權(quán),一個(gè)很重要的考慮是為了保證絕大多數(shù)人能夠便利地行使民主權(quán)利,避免不必要的費(fèi)用支出。但是我們應(yīng)該看到,隨著人口流動(dòng)的加快,戶籍所在地與經(jīng)常居住地相異的人口越來越多。如果一味強(qiáng)調(diào)在戶籍所在地行使選舉權(quán),那么他們要行使選舉權(quán)的話就必須要回到戶口所在地,行使權(quán)利的成本必然陡增,這無疑會(huì)浪費(fèi)大量的時(shí)間和金錢。如果選舉權(quán)行使的門檻過高的話,一部分人非出于本意放棄行使權(quán)利的情況則在所難免。但是,如果不行使權(quán)利,民主的理念從何而來?制度的保障性又體現(xiàn)在哪里?豐這都值得我們深思。

而以是否履行義務(wù)作為判斷是否具備選民資格的標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為也是不盡合理的。根據(jù)該觀點(diǎn),確定選民資格就是確定選民是否履行義務(wù)。履行了本村義務(wù)就享有選舉權(quán)利,反之沒有履行本村義務(wù)就沒有選舉權(quán)利。這與目前法律規(guī)定相違背。另外,選舉權(quán)是一項(xiàng)政治權(quán)利,是憲法賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利,只要法院沒有判決剝奪其政治權(quán)利,不管他是否為社會(huì)作出貢獻(xiàn),都應(yīng)該享有該權(quán)利。

權(quán)利與義務(wù)相一致是重要的法理原則,這亦應(yīng)在選舉中得到普遍遵循。選舉權(quán)利的行使必須以履行相應(yīng)義務(wù)為前提。筆者認(rèn)為,此處的義務(wù)應(yīng)特指村民在行使選舉權(quán)的過程中應(yīng)遵循的義務(wù),例如在選舉的過程中,不得以暴力、威脅、欺騙等手段破壞選舉。只要具備法定的資格條件,且沒有符合限制行使選舉權(quán)的情形,即使未履行或未完全履行所謂的村民義務(wù),其選舉權(quán)也不應(yīng)被剝奪或限制。

選舉權(quán)是憲法規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,是公民最基本的民主權(quán)利。憲法賦予公民選舉的權(quán)利,目的就是為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,就是為了依照人們的自己意愿選舉出足夠優(yōu)秀的人才來管理事務(wù)。因此,筆者認(rèn)為,是否履行村民義務(wù)并不能成為選舉權(quán)能否得以行使的必須條件。外來人口與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)公共生活有一定的利害關(guān)系,給予他們選舉的權(quán)利并沒有與選舉權(quán)的設(shè)立目的和意旨相沖突。

三、關(guān)于村民選舉資格制度的幾點(diǎn)思考

村民自治制度作為中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代民主社會(huì)轉(zhuǎn)變的制度形式,在發(fā)展過程中也存在一些不可忽視的問題,其中最大問題是如何確定村委會(huì)選舉中選民資格。針對(duì)目前實(shí)踐中村委會(huì)選舉產(chǎn)生的選民資格認(rèn)定問題,筆者認(rèn)為應(yīng)該依照選舉的普遍性原則,讓符合條件的每一個(gè)公民都能實(shí)際參與到選舉中,因此,有必要堅(jiān)持以下原則。

(一)戶籍所在地原則

戶籍所在地原則,即戶籍在本村的有選舉權(quán)和被選舉權(quán)且年滿18周歲的村民,具有選民資格。這是法律明文規(guī)定的。以戶籍作為認(rèn)定村民委員會(huì)選民資格的標(biāo)準(zhǔn),主要是由我國農(nóng)村土地集體所有制所決定的。在土地制度下,土地歸農(nóng)村集體所有,擁有村民戶籍的村民與土地密切相關(guān),理所當(dāng)然享有選舉的權(quán)利。因此,在通常情況下只有擁有本村戶籍且有選舉權(quán)的村民,才能具備參與村委會(huì)選舉的選民資格。且我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度具有很大的封閉性,外來人口根本不可能擁有土地,這就從根本上排除了他們?nèi)〉迷摯宓膽艏目赡苄?。因?筆者認(rèn)為,首先必須以戶籍作為確定村民資格的標(biāo)準(zhǔn),具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民在戶籍所在地享有選舉和被選舉的權(quán)利。以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)表明:只要村民具備該村的戶籍,無論他有沒有履行本村村民義務(wù),在村委會(huì)選舉中也同樣具備選民資格。

(二)履行本村村民義務(wù)原則

這個(gè)原則是針對(duì)非本村戶籍的外來人口來說的,戶籍實(shí)際上只是確定村民資格,而村民資格既不是選民資格的充分條件,也不是選民資格的必要條件,也就是說選民不一定單指村民,因此僅僅以戶籍作為判斷選民資格是有缺陷的,不適應(yīng)當(dāng)前情形。外來人員只要在農(nóng)村居住了一定年限,履行了該村村民義務(wù),同樣應(yīng)當(dāng)具備村委會(huì)選舉的選民資格。以是否履行村民義務(wù)作為確認(rèn)其成為村委會(huì)選舉權(quán)利主體資格的要件之一,符合權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等原則。任何法律關(guān)系都是權(quán)利和義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一體,沒有無義務(wù)的權(quán)利,也沒有無權(quán)利的義務(wù),履行義務(wù)就該享有權(quán)利,因此,外來人口只要履行了本村村民自治條件下的村民法定義務(wù),就應(yīng)當(dāng)同樣享有本村村民委員會(huì)選舉

的選舉權(quán)。

(三)村民自決原則

如果以上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還不能解決村委會(huì)選舉中出現(xiàn)的選民資格爭議,那就要堅(jiān)持村民自決原則了。在堅(jiān)持依法辦事的前提下,實(shí)現(xiàn)本村事務(wù)由本村村民集體討論決定,這也是村民自治的核心內(nèi)容。是否給予外遷人員村民待遇,關(guān)系到原村民的切身經(jīng)濟(jì)利益。而且也影響了原村民公共服務(wù)的質(zhì)量和公用設(shè)施的使用,如果給予外遷人員選民資格,那就意味著外遷人員享受村民待遇,有權(quán)參與集體資產(chǎn)的分配。因此,對(duì)此類村而言,選民資格不僅僅是一項(xiàng)政治權(quán)利,更是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。豑將是否給予村民資格的爭議交給村民自己去處理,根據(jù)多數(shù)原則自主決定,充分發(fā)揮村民自治的功能。因此,筆者認(rèn)為,村民自決是比較合理的方式。它是從法定程序上表達(dá)全體村民的統(tǒng)一意志是否接納外來村民為本村自治團(tuán)體的一員,從而確認(rèn)是否將該外來人員納入“本村村民”這一法律關(guān)系主體當(dāng)中。