宋曉紅 季亞平

摘要面對突發(fā)事件,為了恢復(fù)正常的憲法和法律秩序,最大限度地減少民眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失的目的,法律必須賦予政府特定的緊急權(quán)力。但是對這種緊急權(quán)力必須要嚴(yán)格限制,以保護(hù)公民的基本權(quán)利。本文擬通過原則來規(guī)制行政緊急權(quán),從而提出我國的行政緊急權(quán)的體制建構(gòu),通過監(jiān)督和救濟(jì)制度來完善我國的行政緊急權(quán)體制。

關(guān)鍵詞緊急狀態(tài)行政緊急權(quán)力運(yùn)作原則

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 行政緊急權(quán)力的基本理論

1.1 行政緊急權(quán)力的涵義

緊急狀態(tài)起源于中世紀(jì)法國“三十年戰(zhàn)爭”時(shí)的“圍場狀態(tài)”。但當(dāng)時(shí)的學(xué)者并未對此進(jìn)行詳細(xì)的論述。雖然后來的啟蒙學(xué)者洛克曾詳述“自然狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭狀態(tài)”,但僅僅提出了“從自然狀態(tài)到社會狀態(tài)”的命題,并未細(xì)化到 “緊急狀態(tài)”這一層面,從而也就沒有進(jìn)行相關(guān)的論述。19世紀(jì)末20世紀(jì)初人類先后身歷“一戰(zhàn)”、1918年大流感、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和“二戰(zhàn)”,當(dāng)時(shí)的政府在危機(jī)關(guān)頭頻頻發(fā)布緊急措施令,采取緊急措施,行政干預(yù)愈加普遍。這一時(shí)期的憲法在客觀上順應(yīng)了行政權(quán)擴(kuò)張的趨勢,增添了緊急狀態(tài)制度,一般把緊急狀態(tài)理解為發(fā)生在全國或其局部的通過國家行政權(quán)就可以加以控制的危險(xiǎn)事態(tài)。我國的法學(xué)者莫紀(jì)宏認(rèn)為緊急狀態(tài)是一種具有危險(xiǎn)度的非法的社會秩序。緊急狀態(tài)必須是現(xiàn)實(shí)的或者是肯定要發(fā)生的;威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)之安全;阻止了國家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力之正常運(yùn)作;影響了人們之間的依法活動;必須采取特殊的對抗措施才能恢復(fù)秩序。而行政緊急權(quán)力正是作為針對緊急狀態(tài)而采取的對抗性措施權(quán)力之一。

1.2 行政緊急權(quán)力運(yùn)作的特點(diǎn)

突發(fā)事件的特點(diǎn)在于其發(fā)生、發(fā)展具有突發(fā)性、高時(shí)效性和急劇性。這就需要特定國家機(jī)關(guān)在極為有限的時(shí)間內(nèi)當(dāng)機(jī)立斷,迅速采取有效措施積極應(yīng)對,同時(shí)還要協(xié)調(diào)不同的職能部門,發(fā)揮整體功效。應(yīng)對突發(fā)事件的這種特殊需要決定了行政緊急權(quán)力的特點(diǎn)。(1)超法規(guī)性。應(yīng)急狀態(tài)的法治秩序與正常狀態(tài)的法治秩序是不同的,前者的法治秩序是為了維護(hù)國家和社會的利益,恢復(fù)正常的社會秩序,行政權(quán)力只具有目的合法性;而后者的法治秩序則要求行政權(quán)力具有目的合法和手段合法性。兩種狀態(tài)下的政府權(quán)力可以分離。在正常狀態(tài)下,行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律來行使權(quán)力,因而是具有憲法和法律依據(jù)的行為;在應(yīng)急狀態(tài)下,行政機(jī)關(guān)更多是依據(jù)自由裁量來行使權(quán)力,因而是超越憲法和法律的行為。但是,行政緊急權(quán)力的這種超越憲法和法律的屬性,并不是說可以不受國家法律規(guī)范的調(diào)整,可以任意地去侵犯公民的權(quán)利。公民的部分權(quán)利,是在任何情況下都不得克減的。損失,即法律“要給政府緊急權(quán)封頂,給公民權(quán)保下限”。(2)集中性和擴(kuò)張性。在現(xiàn)代民主憲政國家,分權(quán)機(jī)制具有廣泛的認(rèn)同。分權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)意義就在于防杜公共權(quán)力的壟斷化,它的目的不是為了避免權(quán)力之間的摩擦,而是想通過不可避免地權(quán)力摩擦,使國民從專制下解放出來。但在緊急狀態(tài)下,國家權(quán)力的行使必須以行政權(quán)為主導(dǎo),此時(shí)行政機(jī)關(guān)通過委任立法和行政司法的方式,使國家權(quán)力暫時(shí)集中于行政機(jī)關(guān),行政緊急權(quán)成了緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的集中、主導(dǎo)行使者,高度的集中性能使危機(jī)情況得到迅速有效的解決。行政緊急權(quán)又具有擴(kuò)張性。憲法對個(gè)人權(quán)利的保障的規(guī)定,既是公民自治的領(lǐng)域,也是國家權(quán)力行使的邊界。但在緊急狀態(tài)下,國家權(quán)力則隨著危機(jī)的嚴(yán)重程度而擴(kuò)張,不僅可以管制商業(yè)、工業(yè)以及國家的運(yùn)輸,而且對于人民的言論自由、和平集會、居住自由、住宅神圣不可侵犯、罷工等自由與權(quán)利都可以加以限制或禁止。因此,“在政府與自由的永久爭議上,危機(jī)意味著更多的政府而較少的自由。”

2 行政緊急權(quán)運(yùn)作原則

行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作,強(qiáng)調(diào)能動性,要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過程中,有所創(chuàng)造和發(fā)揮,及時(shí)適應(yīng)各個(gè)時(shí)期的社會變遷,而不是機(jī)械地適用法律。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后,需要從法律原則的角度對行政緊急權(quán)力進(jìn)行法律控制,通過原則來指引和約束行政緊急權(quán)力的行使,從最大程度上維護(hù)社會的利益,最大限度地保障人權(quán)。美國學(xué)者貝勒斯曾經(jīng)說過:“原則有制定良好與不好之特征,它們是可以相互衡量權(quán)衡出來的。”也就是說,原則的解釋具有隨意性,行政緊急權(quán)力運(yùn)作的原則必然伴隨著立法者的主觀偏見,而這種偏見必須是社會對行政緊急權(quán)力的要求。

2.1 人權(quán)保障原則

美國的一位觀察家曾說過:“在許多國家的緊急狀態(tài)實(shí)踐中,國家緊急權(quán)力的行使已經(jīng)超出了維護(hù)國家生存的必要界限,時(shí)常被用來作為減損人權(quán)和通過嚴(yán)苛的手段和武力以少數(shù)人的觀點(diǎn)來取代一致同意的政治解決辦法的借口,構(gòu)成了對人權(quán)的極大威脅?！币虼?行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)必須樹立和加強(qiáng)人權(quán)保障的觀念。行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)及其工作人員司法必須維護(hù)公共利益和社會秩序,但是,不能以侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益為代價(jià),因?yàn)榍址杆麄兊暮戏?quán)益就是危害公共利益和社會秩序。目前,相當(dāng)一些國家機(jī)關(guān)及其工作人員人權(quán)保障觀念薄弱,原因之一是將人權(quán)保障和維護(hù)公共利益對立起來,不知曉所有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益集合起來就是公共利益或公共利益的一種表現(xiàn)形式。

2.2 行政法治原則

法治的基本理念是強(qiáng)調(diào)平等,反對特權(quán),注重公民權(quán)利的保障,反對政府濫用權(quán)利。該原則首先要求行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使必須有法律依據(jù),依法定權(quán)限、法定實(shí)體規(guī)則和法律程序規(guī)則行使,這是對人權(quán)的正面保障;其次要求控制濫用自由裁量權(quán),這是對人權(quán)的反面保障;第三則是要求政府對違法侵權(quán)行為承擔(dān)法律責(zé)任,這是對人權(quán)的事后保障。因此為了保障公民基本權(quán)利,行政緊急權(quán)的行使應(yīng)嚴(yán)格遵循法治精神。

2.3 行政應(yīng)急性原則

行政應(yīng)急性原則,是指行政機(jī)關(guān)為保障重大公共利益和公民根本利益,維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會秩序,保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展,在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實(shí)施行政應(yīng)急措施。其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為,也可包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至中斷部分法律規(guī)范實(shí)施的行為;既可以對公民的某些憲法權(quán)利加以限制或剝奪,也可以遵循較平常更為簡易的緊急程序,當(dāng)然都需要有相應(yīng)的法定授權(quán)和法律救濟(jì)機(jī)制作為保障。行政應(yīng)急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國家機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,將重心向國家機(jī)關(guān)傾斜,歸根結(jié)底,行政應(yīng)急性原則是在堅(jiān)持法治原則的基礎(chǔ)上兼顧并側(cè)重行政應(yīng)急效率的實(shí)現(xiàn),是法治原則指導(dǎo)下的規(guī)范應(yīng)急,而并非突破法治原則的片面應(yīng)急。

2.4 比例原則

通說認(rèn)為比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則。(1)適當(dāng)性原則,又稱為妥當(dāng)性原則、妥適性原則、適合性原則,是指所采行的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達(dá)成并且是正確的手段。(2)必要性原則,又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。(3)狹義比例原則,又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則,即行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱。具體講,要求行政主體執(zhí)行職務(wù)時(shí),面對多數(shù)可能選擇之處置,應(yīng)就方法與目的的關(guān)系權(quán)衡更有利者而為之。比例原則的運(yùn)用有如下內(nèi)容:(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能采取各種預(yù)防性措施和對策,杜絕或減少突發(fā)事件發(fā)生的原因。突發(fā)事件產(chǎn)生后,應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件的危險(xiǎn)降低到最低限度。(2)行政機(jī)關(guān)所采取的緊急措施應(yīng)當(dāng)盡量避免侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,不可避免時(shí),應(yīng)當(dāng)采取損害最小的措施。(3)行政緊急措施只能在突發(fā)事件的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施。

3 我國當(dāng)代行政緊急權(quán)力體制之建構(gòu)

3.1 體制設(shè)計(jì)

我國傳統(tǒng)的行政緊急權(quán)力體制有諸多不足,我國偏重于臨時(shí)型的指揮部,忽視了常設(shè)型應(yīng)急機(jī)關(guān)的重要性。由于臨時(shí)機(jī)關(guān)是針對特定突發(fā)事件而成立的,往往會在突發(fā)事件后,把材料都裝進(jìn)了檔案,無法為以后的機(jī)構(gòu)提供借鑒,不利于經(jīng)驗(yàn)的積累,所以我們必須重新設(shè)計(jì)行政緊急權(quán)力體制。(1)應(yīng)急性行政機(jī)關(guān)。其中最重要的是建立危機(jī)決策中樞機(jī)構(gòu)。決策中樞機(jī)構(gòu)能不能在短時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng),反應(yīng)的方式以及領(lǐng)導(dǎo)、指揮管理工作的過程是衡量一個(gè)國家危機(jī)管理水平的主要因素。我國應(yīng)借鑒別國的經(jīng)驗(yàn),如美國危機(jī)管理的決策中樞由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國家安全委員會委員、國務(wù)卿、國防部長等組成。(2)應(yīng)急措施。行政機(jī)關(guān)實(shí)施應(yīng)急措施時(shí),必須及時(shí)和適當(dāng)?shù)奶峁?禁止拖延和不作為,應(yīng)當(dāng)盡一切可能挽救生命。(3)應(yīng)急處置機(jī)制。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后,危機(jī)決策中樞機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)決定并宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),并采取措施。事發(fā)地的應(yīng)急行政機(jī)關(guān)除了向上級機(jī)關(guān)報(bào)告事件信息的同時(shí),要根據(jù)職責(zé)啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案,及時(shí)、有效地先行處理。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督

為了保證行政緊急權(quán)力在合理的范圍內(nèi)得到有限而高效的運(yùn)用,為了保證執(zhí)法公正、公開,防止行政自由裁量權(quán)被濫用,“決不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票,讓政府在緊急狀態(tài)下,自己去任意確定行使何種權(quán)力?！币虼?相應(yīng)的監(jiān)督措施也應(yīng)得到加強(qiáng)。(1)人大監(jiān)督。因?yàn)榫o急狀態(tài)的性質(zhì)決定了國家緊急權(quán)主要由行政機(jī)關(guān)行使,在緊急狀態(tài)宣布的決定、具體措施的采取、公民權(quán)利的克減等問題上行政機(jī)關(guān)擁有更具有優(yōu)越性、權(quán)威性的緊急處置權(quán)力。所以,各級人大要充分運(yùn)用自己的監(jiān)督權(quán)力對政府各行政單位的行政緊急權(quán)力行使工作展開監(jiān)督,對于政府各部門的各項(xiàng)應(yīng)急措施,各級人大需要進(jìn)行認(rèn)真的審查。(2)行政監(jiān)察與行政司法監(jiān)督。行政監(jiān)察作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中的監(jiān)督形式之一,在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督中起著重要的作用。行政監(jiān)察部門在緊急狀態(tài)時(shí)期應(yīng)充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢,代表人民追究公務(wù)人員的行政責(zé)任,監(jiān)督政府公務(wù)人員行使行政緊急權(quán)力。(3)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。在緊急狀態(tài)中,由于行政緊急權(quán)力行使產(chǎn)生的爭議,相對人可以直接向人民法院提起訴訟。如果緊急狀態(tài)期間,司法機(jī)關(guān)不能夠通過行使違憲審查而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)力的行使,就無法實(shí)現(xiàn)恢復(fù)社會正常秩序和有效保障公民的權(quán)益的目的。緊急狀態(tài)下的司法審查雖然是必不可少的,但應(yīng)服務(wù)于維護(hù)國家生存的目的。如果行政主體行使行政緊急權(quán)的過程中存在違反憲法、“緊急狀態(tài)法”或其他法律法規(guī)等情況并損害了公民的合法權(quán)益時(shí),公民就有權(quán)提起相關(guān)的訴訟,由法院對行政主體的行為進(jìn)行違憲審查,以糾正錯誤和彌補(bǔ)損失,維護(hù)憲法尊嚴(yán)和社會正義。目前我國對行政緊急權(quán)的司法監(jiān)督力度還很弱,因此我們應(yīng)當(dāng)通過《國家緊急狀態(tài)法》賦予行政相對人在緊急狀態(tài)下的訴權(quán)。這樣一方面是為宣示即使在緊急狀態(tài)下,國家的憲政結(jié)構(gòu)也維持著某種分權(quán)形式,另一方面是為受到行政緊急權(quán)侵害的公民提供更為有效的救濟(jì)途徑。