李靜靜等

摘要: 失業(yè)不僅是一個重要的經(jīng)濟問題,而且是一個十分敏感的社會問題,它直接關(guān)系一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。目前我國的失業(yè)保險制度還處于發(fā)展階段,有許多的不完善。文中就我國失業(yè)保險的現(xiàn)狀進行分析,并給出相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞: 失業(yè)保險制度;問題;對策

Key words: unemployment insurance system;problems;countermeasures

中圖分類號:F840·61文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1006-4311(2009)11-0019-04

0引言

失業(yè)不僅是一個重要的經(jīng)濟問題,而且是一個十分敏感的社會問題,它直接關(guān)系一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。從20世紀初開始,西方工業(yè)國家就開始通過建立失業(yè)保障制度,減緩失業(yè)對失業(yè)者及其家庭和社會造成的巨大壓力和負面影響。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,各國政府對就業(yè)問題認識不斷加深,失業(yè)保障制度在不斷完善。

我國在建國初期實行過短暫的失業(yè)救濟制度。1950年,政務(wù)院發(fā)布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》,保障了舊中國遺留下來的失業(yè)問題。但是1956年底三大改造完成,實行計劃經(jīng)濟體制,統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動就業(yè)制度,失業(yè)救濟制度被逐步取消。20世紀80年代中期,為適應(yīng)國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換和勞動制度的重大改革,保障職工失業(yè)后的基本生活,建立失業(yè)保險制度被提到改革的重要議事日程。至1986年建立失業(yè)保險制度以來,國務(wù)院先后頒布一系列失業(yè)保險法規(guī),特別是1999年1月頒布的《失業(yè)保險條例》,明確了失業(yè)保險的主要政策,使我國建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的失業(yè)保險制度。[1]

但是,目前得失業(yè)保險制度還處于發(fā)展階段,有許多的不完善。本文就我國失業(yè)保險的現(xiàn)狀進行分析,并給出相關(guān)對策。

1存在的問題

1.1 覆蓋范圍窄

自《條例》實施后,失業(yè)保險的覆蓋范圍比過去增大,但與我國豐富的勞動力資源和就業(yè)崗位有限的實際情況比較而言,失業(yè)保險的覆蓋范圍顯得還比較窄。就我國廣大農(nóng)村的大量剩余勞動力而言,雖然現(xiàn)行的失業(yè)保險條例已把農(nóng)民合同工納入社會保險體系中,規(guī)定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業(yè)保險費的農(nóng)民合同工,可由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對其支付一次性生活補助,但對于大量進城打工的農(nóng)民工,以及由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展等因素造成的逐漸喪失土地的農(nóng)民,只靠現(xiàn)有的一次性補助制度遠遠不夠。進入 21世紀以來,進城打工的農(nóng)民工約有9 400萬人,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)的職工約12 800萬人,失地農(nóng)民約2 400萬人,將三者統(tǒng)稱為農(nóng)民工這一總數(shù)超過2億人。[2]他們的失業(yè)保險問題沒有得到切實的解決,急需進一步的研究解決。

此外,還有另一個未覆蓋進來的主要群體——每年從大中專院校畢業(yè)走向社會的短期之內(nèi)難以就業(yè)的畢業(yè)生。近年來,大學(xué)普遍擴招,民辦高?；趪业膬?yōu)惠政策,數(shù)量上在逐年的增加。大批的畢業(yè)生與人才市場的飽和狀態(tài)產(chǎn)生矛盾,他們的失業(yè)保險和失業(yè)救助問題亟待解決。

1.2 統(tǒng)籌層次低

《條例》將統(tǒng)籌層次規(guī)定為在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌,其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府確定,但要建立省級失業(yè)保險調(diào)劑金。在這樣柔性規(guī)定下,全國有相當(dāng)比例是縣級統(tǒng)籌。地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r存在的差異,使失業(yè)保險資金的運作地區(qū)之間“貧富不均”,既使短缺的資金沒有得到充分利用,又使失業(yè)保險沒有起到它應(yīng)有的保障功能。同時,這一狀況也不利中央政府對地方失業(yè)保險實施狀況的全盤把握,不利于失業(yè)保險政策的科學(xué)制定。

1.3 失業(yè)保險待遇及保障水平

失業(yè)保險待遇的給付項目與給付標(biāo)準是衡量一國或地區(qū)的失業(yè)保險水平的重要方面。根據(jù)國際勞工組織規(guī)定,失業(yè)保險金不得低于原工資的50%,失業(yè)救濟標(biāo)準和失業(yè)保險的比例約為2/3。但是由于我國將失業(yè)保險金的給付標(biāo)準確定為最低工資標(biāo)準以下,而目前各地最低工資標(biāo)準約為社會平均工資的1/3,[3]因而失業(yè)保險金標(biāo)準偏低,不能保障失業(yè)者的基本生活需要。據(jù)河南省總工會對6508名失業(yè)職工調(diào)查,有34%的人靠節(jié)衣縮食度日,20%靠親友救濟,只有3.3%人靠失業(yè)津貼艱難度日。基本的生活需要都沒有保障,更不用說失業(yè)保險的另一個功能——促進再就業(yè)。保障水平偏低使失業(yè)保險沒有充分發(fā)揮它促進社會穩(wěn)定的功能。

1.4 失業(yè)保險基金的籌資費率偏低,基金使用混亂

1999年的《條例》雖然把失業(yè)保險基金費率提高到 3%,保險基金規(guī)模有了大幅增長,但支出在迅速增加。隨著改革的不斷推進,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整,市場競爭的加劇,使我國傳統(tǒng)部門就業(yè)崗位消失較快、下崗人員和失業(yè)人員的不斷增加,失業(yè)保險金的支出勢必大幅增加,致使失業(yè)保險基金規(guī)模的增長趕不上失業(yè)保險基金支出的增長。失業(yè)保險基金的用途方面,國家沒有嚴格統(tǒng)一的規(guī)定,致使許多地區(qū)失業(yè)保險基金使用混亂,造成浪費,對失業(yè)保險基金的用途進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整是十分必要的。

1.5 失業(yè)率統(tǒng)計不實,統(tǒng)計方法單一,影響失業(yè)保險的決策和管理

失業(yè)率是失業(yè)保險的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),是制定失業(yè)保險政策的基本依據(jù)。因此,失業(yè)率統(tǒng)計是否準確與及時,直接影響失業(yè)保險的決策和管理的水平。首先,目前我國失業(yè)率統(tǒng)計的數(shù)據(jù),在可信度上較差,官方發(fā)布的失業(yè)率采用登記失業(yè)率而不是調(diào)查失業(yè)率,不能真實反映城鎮(zhèn)勞動力的失業(yè)狀況。例如:2008年12月,中科院稱中國城鎮(zhèn)失業(yè)率攀升到了9.4%,已超過7%的國際警戒線;而2009年3月人保部公布的數(shù)據(jù)是4.2%。學(xué)界和民間更有“2009年預(yù)計中國失業(yè)率是14.2%”,“實際失業(yè)率已達到33%以上”等驚心動魄的數(shù)字。[4]不少專家以自己的方式推算城鎮(zhèn)失業(yè)率數(shù)據(jù),高低相差很大,有的在10%以內(nèi),有的在15%以上,這樣,使一個客觀的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)反而難以估計了。其次,我國普遍采用的失業(yè)率統(tǒng)計只有對城鎮(zhèn)人口失業(yè)率的統(tǒng)計,廣大農(nóng)村地區(qū)被排除在外,統(tǒng)計本身存在缺陷。再者,統(tǒng)計方法較為單一,只有年度統(tǒng)計。顯然,這些都不利于對失業(yè)問題的研究,不利于失業(yè)保險政策的制定和制度的及時調(diào)整,以及對失業(yè)保險的科學(xué)管理。

2相關(guān)對策

2.1 適時提高統(tǒng)籌層次,加大省級調(diào)劑力度,建立失業(yè)保險中央調(diào)劑金

我國失業(yè)保險基金在當(dāng)前形勢下,一個嚴峻的現(xiàn)實問題是統(tǒng)籌層次偏低。目前,相當(dāng)一部分地區(qū)處于縣級統(tǒng)籌狀態(tài),導(dǎo)致市級單位范圍內(nèi)都極有可能出現(xiàn)資金分配不均衡現(xiàn)象,因此必須適時提高統(tǒng)籌層次。以我國目前的經(jīng)濟及社會發(fā)展水平和失業(yè)保險的現(xiàn)狀,失業(yè)保險首先應(yīng)統(tǒng)籌到市級水平,然后逐步向省級統(tǒng)籌邁步。鑒于我國勞動力的地區(qū)流動,省級統(tǒng)籌的狀態(tài)較為合理,既有利于失業(yè)人員的統(tǒng)一管理,同時作為一個政策性約束,也有利于防止本省勞動力的外流。

考慮到東中西部地區(qū)發(fā)展的不均衡,中西部地區(qū)失業(yè)負擔(dān)重、基金不足的問題十分突出,有必要建立失業(yè)保險中央調(diào)劑金,在全國范圍內(nèi)實行失業(yè)保險基金地區(qū)間的調(diào)劑,保證這些地區(qū)基金的支付能力。中央調(diào)劑金的資金的來源一部分從各省市失業(yè)保險基金籌集,但主要的應(yīng)當(dāng)是通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)和增加中央財政預(yù)算補貼等措施來籌集。

2.2 提高失業(yè)保險的給付水平

目前,我國的失業(yè)保險給付水平偏低,失業(yè)保險和失業(yè)救濟沒有嚴格的界限,在實際操作中,失業(yè)保險不能或不足以發(fā)揮其保障失業(yè)者基本生活的功能,更不用說其促進再就業(yè)的第二重功能了。我國將失業(yè)保險金給付標(biāo)準定為最低工資標(biāo)準以下,而各地最低標(biāo)準約為社會平均工資的1/3,因而失業(yè)保險金給付標(biāo)準普遍偏低。失業(yè)保險待遇標(biāo)準的確定要以我國現(xiàn)階段的具體國情為依據(jù),同時吸取發(fā)達國家在失業(yè)保險方面的經(jīng)驗教訓(xùn),制定一個合適的標(biāo)準線。但是,需要強調(diào)的是將失業(yè)保險和失業(yè)救濟比較明顯的區(qū)分開來,其保障功能不同決定其保障待遇不同。失業(yè)保險的給付應(yīng)與具體失業(yè)者的實際情況而定,能夠保障其基本生活需要,同時為其再就業(yè)提供必要的服務(wù)。失業(yè)人員具體生活情況的核定可由失業(yè)人員原單位和所在地的居委會協(xié)助證明。

但是,失業(yè)保險的給付標(biāo)準不應(yīng)過高,要避免發(fā)達國家“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象的發(fā)生。同時也應(yīng)看到發(fā)達國家在失業(yè)保險立法上的合理做法,例如:德國失業(yè)保險規(guī)定,在失業(yè)保險金領(lǐng)取期間,每周可以從事最多15個小時的附加工作,如果每月的附加收入超過310馬克(1998年),就要將失業(yè)保險金減發(fā)至一定數(shù)額。采取這樣的措施既激發(fā)了失業(yè)人員再就業(yè)的積極性,也相應(yīng)的減少了隱性就業(yè),同時,使失業(yè)保險金真正用在困難的失業(yè)人員身上。

2.3 參照工傷保險,建立差別費率和浮動費率相結(jié)合的費率調(diào)整機制

工傷保險中根據(jù)不同行業(yè)和不同時期來確定收繳比例的差別費率和浮動比例相結(jié)合的做法同樣適用于失業(yè)保險。差別費率的實施可以平衡由于不同行業(yè)、企業(yè)所面臨的工作環(huán)境,可能發(fā)生事故和職業(yè)病的危險程度而造成的失業(yè)率的行業(yè)差別。浮動費率與企業(yè)內(nèi)一段時期的具體情況相掛鉤,例如,在金融危機這樣特殊的大形勢下,如果在失業(yè)保險方面實行浮動費率征繳就可以促使企業(yè)減少裁員,以縮短工時或挖掘內(nèi)部潛力等方式企業(yè)內(nèi)部消化富余人員。

2.4 建立農(nóng)民工失業(yè)保險制度或失業(yè)救濟制度

農(nóng)民工的保障問題越來越引起社會的重視,但是,農(nóng)民工在失業(yè)保障方面尚沒有具體的法律及制度保障。一些學(xué)者主張為農(nóng)民工建立單獨的失業(yè)保障制度,而筆者認為不妥,把農(nóng)民工單獨列出,只能解決一定時期內(nèi)的相關(guān)狀況,但長遠看,失業(yè)保障勢必形成全社會范圍的統(tǒng)籌。

政府應(yīng)該從農(nóng)民工群體的實際情況出發(fā),遵循城鄉(xiāng)有別,地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展有別等原則,建立適合農(nóng)民工的失業(yè)保險和失業(yè)救助制度。在失業(yè)保險待遇的核定中可以把農(nóng)民工劃分為兩個部分,一部分是在城市已經(jīng)工作相對穩(wěn)定,有長期固定住所,長期在城市居住,這部分農(nóng)民工的失業(yè)保險應(yīng)劃入城市失業(yè)人員統(tǒng)籌;另一部分是農(nóng)閑時在城市短暫工作,農(nóng)忙時就回農(nóng)村,在城市無長期固定住所,這部分農(nóng)民工的失業(yè)保障主要以失業(yè)救助為主。這樣的劃分有助于切實保障農(nóng)民工群體的利益,也有利于整個失業(yè)保險體系的逐步統(tǒng)籌。

2.5 完善失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系

我國目前廣泛采用的失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率,這一統(tǒng)計指標(biāo)由于其自身的缺陷不能真實反映出失業(yè)狀況,統(tǒng)計指標(biāo)應(yīng)該改為采用調(diào)查失業(yè)率。南京理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院院長恢光平對記者說:“登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率相比,調(diào)查失業(yè)率更接近實際的失業(yè)狀況,因此,應(yīng)加快全口徑的調(diào)查失業(yè)率取代局部性的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的步伐,否則,現(xiàn)在的失業(yè)數(shù)據(jù)很難成為領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟決策的依據(jù)?！?/p>

反映失業(yè)這樣一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟現(xiàn)象,只用一個指標(biāo)無疑是過于單薄,所以,必須逐步建立起一個完善的失業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系。首先,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計不同口徑的失業(yè)率。其次,我國現(xiàn)在的失業(yè)率統(tǒng)計只有年度數(shù),季度數(shù)和月度數(shù)都很不規(guī)范。統(tǒng)計間隔過大,不利于失業(yè)問題的深層反映以及對失業(yè)的預(yù)測。因而,應(yīng)建立健全季度和月度的失業(yè)統(tǒng)計制度。

2.6 加強對失業(yè)保險基金的管理

首先,應(yīng)規(guī)范失業(yè)保險經(jīng)辦的業(yè)務(wù)流程,嚴格申領(lǐng)經(jīng)辦條件,從源頭上阻斷某些失業(yè)人員對失業(yè)保險過度依賴,除非有穩(wěn)定收入,否則一直等待,對臨時或公益性崗位不感興趣的現(xiàn)象。其次,要做到應(yīng)發(fā)盡發(fā),又要防止不合理支出或超支。再次,在確保失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強對失業(yè)人員再就業(yè)的服務(wù),適當(dāng)加大失業(yè)保險基金在再就業(yè)服務(wù)上的支出。