王逸帥　茍燕楠

內(nèi)容提要 國(guó)外優(yōu)化的參與式預(yù)算實(shí)踐已顯示出了推動(dòng)預(yù)算治理、激發(fā)代議機(jī)構(gòu)活力、提升責(zé)任、改進(jìn)服務(wù)績(jī)效的制度潛力，本文從這一實(shí)踐興起的根源出發(fā)、通過(guò)對(duì)國(guó)外優(yōu)化模式的梳理，指出我國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐不僅要重視預(yù)算過(guò)程各個(gè)階段目標(biāo)、機(jī)制和程序的設(shè)計(jì)，還應(yīng)從理念的更新、互動(dòng)平臺(tái)的搭建、參與與績(jī)效的整合及公民的培訓(xùn)等方面入手進(jìn)一步提升參與績(jī)效。

關(guān)鍵詞 參與式預(yù)算 經(jīng)典模式 制度邏輯

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F8102 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)03-0083-07お

一、引言

公共預(yù)算是貼著價(jià)格標(biāo)簽的政府工作計(jì)劃，也是實(shí)現(xiàn)公民利益的重要載體。由于公民納稅與政府支出決策分離，公共資源的濫用和低效易于發(fā)生。因此，在預(yù)算過(guò)程中引入公眾參與，可在一定程度上促進(jìn)預(yù)算決策與執(zhí)行的規(guī)范、公開(kāi)與高效。然而，預(yù)算參與是一把“雙刃劍”，運(yùn)用得當(dāng)，可以揭開(kāi)預(yù)算黑箱，改進(jìn)政府績(jī)效，強(qiáng)化民主責(zé)任；舉措失度，則可能會(huì)降低行政效率，激化公眾不滿(mǎn)。正如美國(guó)著名的公共行政學(xué)家Cupps所言，“避免公民參與或沒(méi)有經(jīng)過(guò)良好設(shè)計(jì)與規(guī)劃的公民參與過(guò)程，不僅對(duì)公共管理無(wú)所裨益，而且對(duì)管理本身形成一定的挑戰(zhàn)、對(duì)民主目標(biāo)形成嚴(yán)重的沖擊”（注：Cupps, D.S 1977. Emerging problems of citizen participation. Public Administration Review, 37, 478-487.）。

二、國(guó)外參與式預(yù)算改革的緣起

預(yù)算決策過(guò)程中公民因素的引入是提升現(xiàn)代公共預(yù)算治理績(jī)效的重要環(huán)節(jié)：

1、公共資源的濫用降低了公眾對(duì)政府的信任。1997年皮尤研究中心（Pew Research Center）在美國(guó)進(jìn)行的民意測(cè)驗(yàn)顯示，64%的公眾認(rèn)為政府是無(wú)效的和浪費(fèi)的，僅有48%的公眾認(rèn)為政府是在為人民的利益而運(yùn)作（注：Pew Research Center for the People and the Press. Deconstructing Distrust: How Americans View Government. http:// www.people-press.org/ trustrpt.htm）。對(duì)此，在預(yù)算決策中引入公眾參與，可以增加政社互動(dòng)，緩解公眾對(duì)政府的不滿(mǎn)，培育社會(huì)資本，為善治奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

2、信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了公眾參與意識(shí)的覺(jué)醒。由于缺乏必要的信息，公眾長(zhǎng)期以來(lái)被排除在大多數(shù)公共決策之外。即使政府出于合法化需要偶爾給予公眾一些預(yù)算參與機(jī)會(huì)，在政府主導(dǎo)的行政文化下，也只能是一種點(diǎn)綴而已。正如埃米特?雷德福（Emmett Redford）在《行政國(guó)家的民主》一書(shū)中所說(shuō)：“行政國(guó)家公眾的第一個(gè)特點(diǎn)在于他們對(duì)大多數(shù)國(guó)家做出的涉及他們利益的決定漠不關(guān)心。他們的參與無(wú)異于服從”（注：Emmette S. Redford, Democracy in the Administration State . New York: Oxford University Press,1969,P66）。然而，隨著信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展與廣泛運(yùn)用，公共知識(shí)傳播和擴(kuò)散的速度加快，公眾受到不斷增強(qiáng)的外部刺激影響，通過(guò)擴(kuò)大參與維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)與行為空前高漲。同時(shí)，現(xiàn)行稅制下預(yù)算收入在GDP中所占比重逐年攀升，而稅收特別是增長(zhǎng)較快的所得稅與公眾切身利益息息相關(guān)，必然轉(zhuǎn)化為更強(qiáng)的預(yù)算參與動(dòng)力。

3、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的突出問(wèn)題需要用參與方式來(lái)解決。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變遷使地方政府治理面臨一系列挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為公共提供與公共需求錯(cuò)位，政府支持項(xiàng)目在實(shí)施中因利益相關(guān)方抵制而舉步維艱等等。對(duì)此，在預(yù)算決策與執(zhí)行過(guò)程中引入公民參與，傾聽(tīng)公眾呼聲，在政府與社會(huì)的合作中尋求廣泛的認(rèn)同與支持，無(wú)疑是變革時(shí)代政府的現(xiàn)實(shí)選擇（注：Gray, J.E& Chapin, L.W. 1998. Targeted Community Initiative: Putting Citizens First! In: C.Simrell King, C. Stivers&Collaborators (Eds), Government is Us: Public Administration in an Anti-government Era(pp.175-194). Thousand Oaks, CA:Sage）。

三、參與式預(yù)算改革的優(yōu)化模式

為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共預(yù)算產(chǎn)生的一系列合法性危機(jī)和績(jī)效危機(jī)，國(guó)外許多地方政府紛紛實(shí)施了以公民因素的引入為改革推動(dòng)力的參與式預(yù)算改革。從具有良好績(jī)效的國(guó)外參與式預(yù)算改革實(shí)踐來(lái)看：以公平、良好治理、透明、公民教育為改革目標(biāo)取向、通過(guò)對(duì)涉及到公民和公共利益的重要議題進(jìn)行溝通和商談、利用一系列工具和機(jī)制影響政府資源分配和服務(wù)提供成了改革的重要趨勢(shì)。從預(yù)算周期的各個(gè)階段出發(fā)，有針對(duì)性地梳理參與式實(shí)踐前沿國(guó)家的經(jīng)典模式對(duì)于制度化學(xué)習(xí)能力的提升至關(guān)重要。

（一）預(yù)算編制階段——巴西阿里格雷港市的參與式互動(dòng)模式

目標(biāo)：預(yù)算制定階段涉及稀缺資源在多個(gè)項(xiàng)目之間的優(yōu)化配置。這個(gè)階段預(yù)算參與的主要目標(biāo)是防止公共資源濫用、吸納公民的分配意愿并使優(yōu)先項(xiàng)目的選擇體現(xiàn)公共利益。在巴西，為促進(jìn)社會(huì)公平公正，幫助低收入階層與社區(qū)分享公共支出中的更大份額，扭轉(zhuǎn)以往公共資源分配嚴(yán)重偏向高收入人群的局面， 1988年選舉獲勝的工人黨提出了以“民主參與”和“改變支出優(yōu)先順序”為目標(biāo)的參與式預(yù)算改革。

參與機(jī)制和過(guò)程：在巴西阿里格雷港市，公眾參與主要表現(xiàn)為通過(guò)自下而上的方式整合偏好、選擇優(yōu)先項(xiàng)目，并通過(guò)全體會(huì)議選舉的代表與相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算決策施加影響。其中，偏好表達(dá)主要按照“區(qū)域性”和“主題性”邏輯進(jìn)行，鄰里會(huì)議、區(qū)域會(huì)議、市級(jí)會(huì)議是主要的組織機(jī)構(gòu)。具體而言，該市共有16個(gè)參與區(qū)和6個(gè)專(zhuān)題委員會(huì)（交通委員會(huì)、健康和社會(huì)救助委員會(huì)，文化委員會(huì)，教育委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收委員會(huì)，市政規(guī)劃委員會(huì)以及城市與社會(huì)發(fā)展委員會(huì)），在比例代表制的基礎(chǔ)上，由所有參與區(qū)與相關(guān)社會(huì)共同體選舉代表組成的市參與委員會(huì)是鄰里會(huì)議、區(qū)域會(huì)議與市政府進(jìn)行對(duì)話和溝通的重要“紐帶”，該機(jī)構(gòu)主要職能是監(jiān)督全年的參與過(guò)程，在對(duì)基層討論進(jìn)行跟蹤的同時(shí)決定運(yùn)作規(guī)則（涉及到區(qū)域和主題、資源分配的標(biāo)準(zhǔn)及代表的選舉等），由于該機(jī)構(gòu)的委員不能在其他參與層級(jí)或立法、行政部門(mén)任職，因而具有較強(qiáng)的中立性。

阿里格雷港市的預(yù)算編制參與一般從每年3月開(kāi)始，具體過(guò)程如下：（1）3月—4月，召開(kāi)準(zhǔn)備性的社區(qū)鄰里會(huì)議。以政府支出信息匯報(bào)和對(duì)公眾需求與偏好的咨詢(xún)?yōu)楹诵模姓块T(mén)評(píng)估上年度預(yù)算支出情況，并就參與的原則和規(guī)則進(jìn)行解釋?zhuān)还娽槍?duì)與其利益密切相關(guān)的議題如街燈的多少、公共汽車(chē)的線路、公共建筑物的修繕等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提議，或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提議活動(dòng)；（2）4月—6月，舉行涉及區(qū)域?qū)用鎲?wèn)題的會(huì)議。主要議程包括參與者按照優(yōu)先性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)主題性議題的優(yōu)先性進(jìn)行排列，全體會(huì)議選舉參加市預(yù)算委員會(huì)的代表；（3）7月－9月，各參與區(qū)公眾選舉的代表就政府來(lái)年（或者是兩年）將要實(shí)施的政策和項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商和談判。代表們根據(jù)各地區(qū)確定的優(yōu)先性項(xiàng)目、生活質(zhì)量指標(biāo)、參與區(qū)的人口數(shù)量以及某個(gè)項(xiàng)目在整體項(xiàng)目中的居民傾向程度等進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，按照得分高低確定項(xiàng)目資助，優(yōu)先性項(xiàng)目沖突的區(qū)域代表通常被邀請(qǐng)加入?yún)⒂^其他社區(qū)提議項(xiàng)目的“預(yù)算旅行”，以便在信息充分的基礎(chǔ)上，更好地評(píng)估實(shí)際需要；（4）9月份，相關(guān)各方達(dá)成一致意見(jiàn)后，優(yōu)先性項(xiàng)目預(yù)算由市預(yù)算委員會(huì)遞交市長(zhǎng)；（5）9月-12月，市預(yù)算委員會(huì)進(jìn)一步制度化相關(guān)工作。代表們監(jiān)控項(xiàng)目的實(shí)施、修改預(yù)算項(xiàng)目計(jì)劃和參與章程等（如下表）（注：Center for Urban and Development Studies. 2004. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard University/ Later-American Development Bank Report. www.iadb.org/doc/participatorybudget.pdf）。

（二）預(yù)算審議階段——印度古吉拉特（Gugarat）的參與式分析模式

目標(biāo): 通過(guò)全面審議預(yù)算草案，確保預(yù)算資金分配與效率、公平、民主等基本目標(biāo)一致。值得關(guān)注的是，預(yù)算審議可能會(huì)面臨由于信息獲取能力低下及缺乏公眾廣泛關(guān)注所造成的審議動(dòng)力不足問(wèn)題。

機(jī)制和過(guò)程：立法機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)、有效、全面地獲得行政預(yù)算信息是科學(xué)決策的一大障礙。印度古吉拉特社會(huì)人類(lèi)行為發(fā)展創(chuàng)始組織（DISHA）從一開(kāi)始就意識(shí)到信息對(duì)于科學(xué)決策、有效監(jiān)督預(yù)算的重大意義。因此，其促進(jìn)預(yù)算審議的第一步就是收集被認(rèn)為與公眾無(wú)關(guān)的年度預(yù)算文件，最初的預(yù)算文件大都來(lái)自立法部門(mén)（MLA），之后通過(guò)媒體對(duì)行政部門(mén)施加壓力，通過(guò)了相關(guān)的信息公開(kāi)法案，才從根本上擴(kuò)大了信息的獲取面。在對(duì)信息的分析過(guò)程中，DISHA的研究者按照審計(jì)指南進(jìn)行預(yù)算編碼工作，并依照有關(guān)會(huì)計(jì)制度對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行初步分析，同時(shí)把獲得的預(yù)算數(shù)據(jù)逐項(xiàng)輸入計(jì)算機(jī)重新排列。分析關(guān)注的焦點(diǎn)是：“提議的分配是什么？”，“如果支出的話，對(duì)窮人意味著什么？”等基本問(wèn)題。其中，“預(yù)算涉及特定的扶貧政策嗎？”，“預(yù)算與支出承諾相匹配嗎？”，“預(yù)算與改善該地區(qū)包括貧困、婦女和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)嗎？”等問(wèn)題進(jìn)一步融入到對(duì)相關(guān)問(wèn)題的調(diào)查中去（注：The World Bank, 2001.Case Study 3: Gujarat, India. Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management Washington D.C.）。就信息分析結(jié)果的運(yùn)用而言，一方面，DISHA的分析團(tuán)隊(duì)在立法部門(mén)審議行政預(yù)算草案前為它們提供有關(guān)部門(mén)詳盡的預(yù)算輔助信息，并對(duì)立法部門(mén)人員提供相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)；另一方面，圍繞相關(guān)信息發(fā)起公共討論，把教育、安全、能源、財(cái)政或某項(xiàng)目的資料分發(fā)給內(nèi)閣成員、關(guān)鍵的公務(wù)員、媒體、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)公共財(cái)政感興趣的公民團(tuán)體，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)算分配增加或減少的百分比、比實(shí)際支出承諾中多支數(shù)額、對(duì)上年預(yù)算的修訂數(shù)、財(cái)政違規(guī)和數(shù)字錯(cuò)誤、新增支出等進(jìn)行公布和提議。另外，還對(duì)村莊選舉的代表進(jìn)行預(yù)算培訓(xùn)，例如，2000年以預(yù)算工作室的方式對(duì)來(lái)自140個(gè)不同村莊的300多名代表進(jìn)行培訓(xùn)，教他們?nèi)绾卫斫忸A(yù)算、識(shí)別他們村莊的預(yù)算分配、認(rèn)識(shí)和討論地方投資需求、策劃游說(shuō)和保護(hù)性努力等（注：The World Bank. 2007. Participatory Budgeting . Edited by Aawar Shan. Washington D.C. P74）。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段——烏干達(dá)的參與式跟蹤模式

目標(biāo)：在財(cái)政機(jī)制不健全的國(guó)家里，通過(guò)預(yù)算編制與審查優(yōu)化資源配置固然重要，建立有效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，確保預(yù)算落實(shí)到位同樣必不可少。在信息流管理缺乏強(qiáng)有力的制度基礎(chǔ)的前提下，烏干達(dá)的教育服務(wù)公共支出跟蹤機(jī)制是一個(gè)通過(guò)結(jié)果追溯過(guò)程、確保預(yù)算執(zhí)行責(zé)任的成功實(shí)踐。

機(jī)制和過(guò)程：1996年，烏干達(dá)與世界銀行的公共支出跟蹤調(diào)查（PETS）項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，1991-1995年間中央政府下?lián)艿降胤綄W(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)中有3/4左右沒(méi)有落實(shí)到位，烏干達(dá)政府、經(jīng)濟(jì)政策研究中心（一家地方上的研究中心）和MSE咨詢(xún)（一家獨(dú)立的咨詢(xún)公司）對(duì)此進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)查。首先從烏干達(dá)39個(gè)地區(qū)中抽取了19個(gè)地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，然后按區(qū)域內(nèi)學(xué)校數(shù)量的1/10隨機(jī)選擇了250所政府學(xué)校，為了找出1991-1995年國(guó)庫(kù)撥出的資金中有多少錢(qián)真正落實(shí)到學(xué)校，他們還設(shè)計(jì)了撥款記錄卡進(jìn)行跟蹤（如下圖）（注：E Ablo, R Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public spending on education and health in Uganda . World.）；

烏干達(dá)平均每個(gè)學(xué)生人頭費(fèi)撥款，1991年價(jià)格

每個(gè)學(xué)生的美元值 XXXX

計(jì)劃撥款金額 XXXX

學(xué)校收到的（平均數(shù)） XXXX

最小額 XX

在調(diào)查過(guò)程中，主要行動(dòng)者致力于改進(jìn)信息流，使轉(zhuǎn)移支付更加透明，并將調(diào)查結(jié)果中顯示的政府轉(zhuǎn)移支付給地方的款項(xiàng)通報(bào)給當(dāng)?shù)孛襟w,同時(shí)，要求接受撥款的學(xué)校和區(qū)域把它們所接受的實(shí)際撥款向公眾公開(kāi),這樣學(xué)生父母和教師就可以根據(jù)兩者所提供的數(shù)據(jù)信息監(jiān)督撥款流向。

（四）預(yù)算的評(píng)估階段——印度班加羅爾的“公民報(bào)告卡”模式

目標(biāo)：公眾滿(mǎn)意程度是衡量公共預(yù)算績(jī)效水平的重要依據(jù)。1994年印度中南部城市班加羅爾市(Bangalore)實(shí)施了公民報(bào)告卡制度改革，旨在通過(guò)收集公眾關(guān)于城市服務(wù)提供者績(jī)效的意見(jiàn)，促進(jìn)城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供效率的全面提升。而班加羅爾市非營(yíng)利組織社會(huì)機(jī)構(gòu)公共事務(wù)中心則致力于推動(dòng)公民組織與政府之間的良性互動(dòng)，改進(jìn)政府治理水平。

機(jī)制和過(guò)程：為確保調(diào)查的公平性和代表的廣泛性,報(bào)告卡采取多階段分層抽樣法。調(diào)查員首先取得班加羅爾市14個(gè)選區(qū)所有地方選舉投票站的名單，并從中隨機(jī)抽取90個(gè)投票站作為調(diào)查的“首選對(duì)象”，然后再對(duì)每個(gè)投票站中5-10名市民所接觸的公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的調(diào)查員所提問(wèn)題主要針對(duì)有關(guān)公共服務(wù)提供部門(mén)的總體績(jī)效情況，例如：1、工作人員的行為；2、為了辦一件事情要到服務(wù)商那里去幾次；3、問(wèn)題得以解決的次數(shù)等。調(diào)查對(duì)象被要求在每個(gè)問(wèn)題的1到7個(gè)（從最不滿(mǎn)意到最滿(mǎn)意）選項(xiàng)中選擇一個(gè)答案。問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果用計(jì)算機(jī)進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)的平均結(jié)果，可以得到調(diào)查對(duì)象對(duì)公共服務(wù)的總體評(píng)價(jià)（注：世界銀行專(zhuān)家組著：《公共部門(mén)的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第156頁(yè)。）。在調(diào)查結(jié)果的使用中媒體扮演了重要角色，“在使班加羅爾的公眾意識(shí)到并且關(guān)注他們需要的服務(wù)方面，媒體已經(jīng)成為一個(gè)積極的倡導(dǎo)者。最大的變化是居民團(tuán)體和市民組織在改進(jìn)服務(wù)提供方面廣泛的參與”（注：Public Affairs Centre. 2003. The Third Citizen Report Card on Public Services in Bangalore . Bangalore, India）。在調(diào)查結(jié)果得到媒體的廣泛報(bào)道并為市民知曉后，公共事務(wù)中心會(huì)安排各種旨在增進(jìn)溝通交流的會(huì)議。首先是政府官員之間的對(duì)話,他們交流公共服務(wù)提供中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以更好地回應(yīng)公眾批評(píng)；其次是政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與公眾之間的對(duì)話。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)向公眾解答他們將如何改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量，提升工作效率，提高公共服務(wù)水平等方面的問(wèn)題。

四、參與式預(yù)算改革的制度邏輯及啟示

（一）公民參與預(yù)算過(guò)程的制度邏輯

圍繞著公平、良好治理、透明、公民信息能力等基本目標(biāo)，預(yù)算參與各個(gè)環(huán)節(jié)中的經(jīng)典模式背后折射出制度化的現(xiàn)代預(yù)算參與邏輯（見(jiàn)下圖），具體而言：

從單一管理向復(fù)合治理的制度轉(zhuǎn)換：長(zhǎng)期以來(lái)，政府是公共預(yù)算資源分配決策的重要主體，但隨著公共管理事務(wù)和公共服務(wù)需求的日益增多，政府單靠自身的管理力量很難反映日益多元化的公眾服務(wù)需求，這在一定程度上為NGO、媒體等紐帶性組織的介入提供了制度空間。印度古吉拉特社會(huì)人類(lèi)行為發(fā)展創(chuàng)始組織（DISHA）是推動(dòng)政府治理變革、從政府主導(dǎo)模式走向協(xié)同治理的典范。一則該組織協(xié)助立法機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算審查并把建立在科學(xué)分析基礎(chǔ)上的信息通過(guò)媒體服務(wù)于公眾不僅有利于規(guī)范預(yù)算資源的公共化配置，而且

有利于政府預(yù)算透明度的提升，這在一定程度上教育了公眾又激發(fā)了公眾的參與熱情，拓展了立法部門(mén)、行政部門(mén)、市民社會(huì)、公眾之間良性互動(dòng)的空間，同時(shí)也為有效提供與運(yùn)用預(yù)算參與信息樹(shù)立了標(biāo)桿；二則高度關(guān)注弱勢(shì)群體，通過(guò)充分揭示基本保障的缺失來(lái)推動(dòng)公共資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)的公平公正，同時(shí)也通過(guò)面向?qū)嵺`的預(yù)算培訓(xùn)，提升了弱勢(shì)群體的參與預(yù)算治理的能力。

從傳統(tǒng)管理型參與方式到現(xiàn)代治理型參與工具的制度演化：傳統(tǒng)政府集權(quán)式的預(yù)算決策到復(fù)合治理取向的現(xiàn)代公共預(yù)算轉(zhuǎn)型不可避免會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從模糊到清晰的標(biāo)準(zhǔn)化衡量過(guò)程，而在這一過(guò)程中，工具的┭≡窈酮更新對(duì)于能否在公共預(yù)算決策中更公平更負(fù)責(zé)地反映納稅者的分配偏好顯得尤為重要。 在預(yù)算過(guò)程的各個(gè)階段，比較成功的預(yù)算參與實(shí)踐無(wú)不把傳統(tǒng)的民意測(cè)驗(yàn)、公民調(diào)查等工具與新興的公民報(bào)告卡、績(jī)效導(dǎo)向的指標(biāo)賦值等工具融合在一起來(lái)追求公平、透明和良好治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如1997年巴西 16個(gè)區(qū)對(duì)各自地區(qū)的道路建設(shè)表達(dá)了不同的需求，為了使這些需求轉(zhuǎn)化為以民主公正為導(dǎo)向的、各個(gè)區(qū)在街道道路建設(shè)中可獲得財(cái)政投資額度的量化依據(jù)，該市在專(zhuān)家商議打分和公民同意基礎(chǔ)上選擇了“市民對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的需求程度”、“各區(qū)的人口數(shù)量”、“區(qū)民對(duì)某個(gè)項(xiàng)目在所有項(xiàng)目中的傾向程度”三個(gè)指標(biāo)，其權(quán)重?cái)?shù)分別為3、2、3，參與該項(xiàng)資金申請(qǐng)的Extremo Sul和 Centro 兩個(gè)區(qū)項(xiàng)目需求程度分別為級(jí)別4和1，各區(qū)的人口數(shù)量指標(biāo)表現(xiàn)分別為級(jí)別1、4，區(qū)民傾向程度分別為4、0，因此Extremo Sul區(qū)在道路修建項(xiàng)目中的得分為26分（3×4+2×1+3×4），Centro區(qū)在道路修建項(xiàng)目中的得分為11分（3×1+2×4+3×0）。因?yàn)?6個(gè)區(qū)在道路修建項(xiàng)目中的總得分為262分，因此，在市政預(yù)算關(guān)于道路修建項(xiàng)目總的資金中，Extremo Sul區(qū)分到了9.9%的資金，即修建1985米道路的資金，Centro區(qū)分到了4.2%的資金，即修建840米道路的資金②世界銀行專(zhuān)家組著：《公共部門(mén)的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007, 第158頁(yè)。）。

從縱向信息汲取到橫向信息共享的制度推進(jìn)：巴西模式建構(gòu)了一個(gè)自下而上、較為系統(tǒng)的預(yù)算參與決策體系。即從民意至上、公平公正、責(zé)任與服務(wù)等施政理念出發(fā)，通過(guò)準(zhǔn)備性會(huì)議、區(qū)域主題性會(huì)議、代表論壇、市級(jí)會(huì)議、市參與預(yù)算委員會(huì)等多層面的信息汲取，經(jīng)歷了信息咨詢(xún)、談判、達(dá)成一致等一系列流程，在預(yù)算決策過(guò)程中整合多方面偏好與信息；印度DISHA、烏干達(dá)、班加羅爾的實(shí)踐除了強(qiáng)調(diào)階梯式的信息汲取外，而且也顯示了以信息共享為核心、以績(jī)效信息為關(guān)注點(diǎn)的橫向制度設(shè)計(jì)：如班加羅爾在公民預(yù)算參與過(guò)程中非常注重在公共部門(mén)之間、公共部門(mén)與公眾之間建立制度化的信息溝通與交流機(jī)制，以求凝聚共識(shí)，從根本上提升政府預(yù)算的回應(yīng)性與有效性。在1993年報(bào)告卡所涉及的8個(gè)部門(mén)中，有4個(gè)部門(mén)對(duì)公眾的不滿(mǎn)給予了回應(yīng)。令公眾最不滿(mǎn)意的單位——班加羅爾市發(fā)展局對(duì)其服務(wù)體系進(jìn)行了反省與再造，對(duì)其高級(jí)職員進(jìn)行了旨在改進(jìn)服務(wù)的培訓(xùn)，并與市政公司、非政府組織之間建立了聯(lián)合論壇，力求通過(guò)協(xié)商，更為有效地解決緊迫問(wèn)題②。

（二）對(duì)我國(guó)構(gòu)建有效參與式預(yù)算的路徑啟示

上述四種經(jīng)典模式顯示：有效的預(yù)算參與具有提升政府治理水平、激發(fā)代議機(jī)構(gòu)活力、強(qiáng)化公共責(zé)任、改進(jìn)信息服務(wù)績(jī)效的作用，這對(duì)我國(guó)參與式預(yù)算改革具有重要的借鑒意義：

第一，樹(shù)立參與理念。彼得?杜拉克認(rèn)為：“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)、軟件、速度的革命,而是一場(chǎng)觀念上的革命”（注：抑揚(yáng)：《杜拉克談企管觀念的革命》,《中外管理》1999年第2期。）。在參與式預(yù)算的改革實(shí)踐中,如果行政官員固守反對(duì)參與或形式參與的理念, 預(yù)算參與的過(guò)程就會(huì)偏離民主、公平和服務(wù)等基本目標(biāo),導(dǎo)致參與的混亂與失敗?！霸诎l(fā)展中國(guó)家一個(gè)最常見(jiàn)的觀點(diǎn)是把預(yù)算過(guò)程中的參與看作是政治上的強(qiáng)制行為或僅僅具有政治意義卻對(duì)實(shí)踐無(wú)濟(jì)于事。面對(duì)日益增強(qiáng)的預(yù)算透明度和社區(qū)預(yù)算咨詢(xún)，政府使用參與術(shù)語(yǔ)和作出非常有限的姿態(tài)只是為了平民憤和緩解公民社會(huì)的壓力，不可能對(duì)參與過(guò)程作出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)”（注：J.Heimans.2002. Strengthening Participatory in Public Expenditure Management: Policy Recommendations for Key stakeholders . Policy Brief.）。

第二, 拓展政府與公民之間互動(dòng)治理的平臺(tái)和工具。預(yù)算參與只有得到政府的積極支持與回應(yīng)才能充分發(fā)揮作用。正如John Gaventa所言: “21世紀(jì)關(guān)鍵性挑戰(zhàn)是普通公眾與那些對(duì)他們生活產(chǎn)生重大影響的組織（尤其是政府組織）之間新關(guān)系的構(gòu)建,而重建這些關(guān)系意味著雙方平衡地進(jìn)行工作，即要超越僅僅關(guān)注市民社會(huì)或僅僅關(guān)注政府的方法，轉(zhuǎn)向關(guān)注他們之間的互動(dòng)（注：Gaventa,J.2001. Participatory local governance: six propositions for development. Cited in Mitlin, D.2004. Reshaping local democracy. Editorial. Environment and Urbanization Vo16, No 1, April, Page 3, 2）”。我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)注重預(yù)算參與中公眾、公眾組織、NGO、社區(qū)委員會(huì)、立法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)等多元主體合力的發(fā)揮:一方面，公眾的參與需要行政部門(mén)的理解與支持，另一方面，公眾及公共組織與立法預(yù)算審查的配合有利于使行政預(yù)算更好地服務(wù)于公共利益。與此同時(shí)， NGO、社區(qū)委員會(huì)、公眾代表組成的市預(yù)算委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在一定程度上發(fā)揮了連接個(gè)體公眾與政府的橋梁與紐帶作用。參與式預(yù)算主要參與者的選擇應(yīng)注重對(duì)激勵(lì)因素和利益因素的考慮，細(xì)分焦點(diǎn)公眾，并為現(xiàn)有NGO或體制內(nèi)基層組織在預(yù)算過(guò)程中作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，在節(jié)省治理成本的同時(shí)關(guān)注社會(huì)資本的培育。同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注賦值標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)、公民調(diào)查、公民報(bào)告卡、公民峰會(huì)、焦點(diǎn)團(tuán)體等機(jī)制的綜合運(yùn)用。

第三，實(shí)現(xiàn)預(yù)算參與與預(yù)算績(jī)效信息的有機(jī)整合。預(yù)算既要實(shí)現(xiàn)資源的戰(zhàn)略性配置，又要提升有限資金的使用效率。因此，必須高度關(guān)注預(yù)算參與與績(jī)效預(yù)算的整合。一方面，要通過(guò)參與使預(yù)算決策建立在充分的信息與廣泛的認(rèn)同基礎(chǔ)之上，使決策權(quán)源于人民，發(fā)揮公眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和創(chuàng)造性；另一方面，順應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算改革潮流，結(jié)果導(dǎo)向，將公共支出是非曲直的評(píng)價(jià)權(quán)賦予人民，使公共資源盡最大可能地服務(wù)公眾。

第四,加強(qiáng)公民教育與培訓(xùn)。參與到預(yù)算決策中的公民往往缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，即使得到行政部門(mén)的授權(quán)與認(rèn)可,也很難對(duì)決策形成實(shí)質(zhì)性影響。因此,參與式預(yù)算運(yùn)作良好的國(guó)家往往會(huì)開(kāi)展多渠道的公民教育與培訓(xùn)。一是通過(guò)非營(yíng)利組織或媒體廣泛的宣傳與介入，增加公民對(duì)基本預(yù)算信息的了解；二是利用預(yù)算工作室，加強(qiáng)對(duì)公眾解讀預(yù)算和監(jiān)督政府方面能力的培訓(xùn)；三是組織預(yù)算參觀活動(dòng)，促進(jìn)廣大公眾提高公共意識(shí)，超越局部利益；四是充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與信息化手段，最大限度地拓展參與方式，實(shí)施預(yù)算教育途徑。オ

作者單位：王逸帥，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院

茍燕楠，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院

責(zé)任編輯：曹 英