王永權 張吉生

【摘要】軍工產(chǎn)品的研制是武器裝備現(xiàn)代化建設的前提,直接決定著軍隊的防衛(wèi)能力和作戰(zhàn)能力,關系到一個國家的國際地位和影響力甚至是國家的生死存亡。軍工科研經(jīng)費是衡量一個國家軍事科技水平的重要指標之一,在一定程度上反映了一個國家的軍事發(fā)展能力。我國對國防科技和武器裝備建設十分重視,并且隨著經(jīng)費投入的不斷增長,對科研經(jīng)費管理的審計力度也不斷加強,這要求我們必須不斷提高科研經(jīng)費的財務管理水平。因此,如何加強科研經(jīng)費的管理和核算,提高科研經(jīng)費使用效益,具有十分重要的意義。

【關鍵詞】軍工科研 國防科技 經(jīng)費管理

一、軍工科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

我國國防科研系統(tǒng)經(jīng)過幾十年的發(fā)展,目前已經(jīng)形成以航空、航天、船舶、兵器和核工業(yè)等大型軍工集團及其麾下的200余個國防科研院所(廠)為主的研制團隊,具備了較為完善的科研生產(chǎn)管理以及大型科研項目系統(tǒng)的組織、開發(fā)能力。這些科研院所(廠)不僅是國防建設的主要力量,也是國民經(jīng)濟建設中一支強大的科技隊伍。目前,我國國防科研經(jīng)費主管部門主要有財政部、總裝備部、國防科工局等國家部委。我國軍工科研經(jīng)費管理具有如下特點。

1、集中統(tǒng)一性。國防科研經(jīng)費是國家投入武器裝備研制的專項經(jīng)費,它在管理上高度集中,嚴格按照國防科研系統(tǒng)統(tǒng)籌安排,帶有強烈的計劃經(jīng)濟指令色彩。盡管國家下發(fā)了關于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設的指導意見,預示國家放開了民用資本進入軍工領域的門檻,但對于我國幾十年形成的帶有中國特色的軍工科研體系,目前尚不能依賴于市場經(jīng)濟調(diào)控手段。

2、特殊性。軍工科研的集中統(tǒng)一性決定了軍工科研經(jīng)費管理的特殊性,它必須嚴格遵守國家和軍隊的財經(jīng)方針、政策、法律法規(guī)和各項科研經(jīng)費管理制度。此外,從軍工科研項目本身來講,又分為裝備預先研究經(jīng)費、裝備型號研制經(jīng)費和裝備技術基礎經(jīng)費?？蒲薪?jīng)費分類多種多樣,對科研經(jīng)費的管理和要求各不相同,給科研經(jīng)費的管理帶來了較大的難度。

3、專款專用。軍工科研經(jīng)費是國家直接用于國防科學技術研究與武器裝備發(fā)展的專項資金,有其特定的用途和范圍,開支范圍必須嚴格按照國家規(guī)定執(zhí)行。

二、軍工科研經(jīng)費管理中存在的問題

我國軍工科研經(jīng)費基本都屬于財政性資金,具有強制性、專用性和補償性?，F(xiàn)行的軍工科研經(jīng)費管理辦法較多,基本涵蓋了科研經(jīng)費管理體系中預算立項、使用及撥款、經(jīng)費管理、監(jiān)督檢查、項目審核等幾個主要階段。綱領性文件有《國防科研試制費管理規(guī)定》,預算及計價方面有《國防科研計價管理辦法》、《軍品價格管理辦法》和《裝備科研條例》等,撥款方面有《國防科研項目“里程碑”撥款管理辦法》,財會制度方面有《軍工科研事業(yè)單位財務制度》和《軍工科研事業(yè)單位會計制度》等。

總體上講,我國軍工科研經(jīng)費的管理要比一般的科研項目嚴肅得多,在國防科研經(jīng)費供求矛盾突出的背景下,軍工科研單位依然發(fā)揮出了艱苦奮斗的精神,較好地發(fā)揮了經(jīng)費的使用效益,為我國軍工建設作出了巨大貢獻。但同時我國軍工科研經(jīng)費管理還存在著一些比較突出的問題,從近幾年的財務檢查和審計情況來看,主要體現(xiàn)在如下幾點。

1、經(jīng)費預、決算的弱化?？蒲许椖拷?jīng)費預算編制不科學,執(zhí)行存在漏洞,專項工程項目不執(zhí)行概算任務、可研報告和初步設計批復,有些項目支出沒有嚴格按預算開支,有的項目經(jīng)費支出沒有嚴格執(zhí)行標準和審批程序,隨意增加或擴大科研項目經(jīng)費的開支范圍。

2、挪用科研經(jīng)費。存在利用關聯(lián)方交易謀取不合法利益的現(xiàn)象。例如將國防科研任務轉移到無科研能力的單位或是轉入技術服務市場,在研制單位之間或研制單位內(nèi)部進行不必要的轉讓承包以獲取額外收益和酬金,造成科研經(jīng)費流失。另外還存在虛列開支、做假賬和騙取國家科研經(jīng)費等現(xiàn)象。

3、未嚴格遵守國家經(jīng)費開支范圍,經(jīng)費超支嚴重。如研制成本直接列支獎金、補貼和實物;研制單位濫發(fā)人員費用;研制單位超范圍提取固定資產(chǎn)使用費和修理費;研制單位多分攤管理費;未完項目多結轉收益;技改費列入科研費;擅自購置通用設備儀器等等。

4、經(jīng)費到位率不高。從合同經(jīng)費中提取管理費,或不按規(guī)定的渠道撥(付)經(jīng)費獲取管理費。還有軍工集團公司違規(guī)提取調(diào)控費等等。

三、原因分析

1、相關政策法規(guī)和管理制度滯后,沒有順應知識經(jīng)濟時代的要求。如對于經(jīng)費的使用限制中,人員經(jīng)費比例很低,而對于設備的購買,尤其是從國外進口高端設備,只要項目申報單位立案申請,一般都能獲得審批,幾乎沒有限制,從而造成國內(nèi)重復購買了大量利用率極低的昂貴設備,而且設備不能共享,造成科研經(jīng)費的嚴重浪費。同樣,人員費用比例偏低意味著我們的科研項目無法請來優(yōu)秀的學者,進而沒有優(yōu)秀的科研成果。

2、科研經(jīng)費管理體制不合理。由于國防科研經(jīng)費來源以財政撥款為主,政府部門和軍隊是投資主體,具有單一性和壟斷性,導致科研投資體制存在一定的尋租空間。科研經(jīng)費供求矛盾突出,尚屬稀缺資源,加上很多研制單位法制意識不強,為爭取更多的資源而實施商業(yè)賄賂,一些科研項目審批人員趁機獲得尋租空間。目前國防科研投資雖然實行合同制管理,但由于雙方地位的不對等,導致合同管理仍然以行政手段為主,法律手段為輔,合同沒有足夠的制約力量,這也容易造成科研經(jīng)費資源配置的不合理和低效率。

3、思想認識上存在誤區(qū),經(jīng)濟管理責任和風險意識不足。重科研申報立項,重驗收,輕過程實施,忽略經(jīng)費管理的現(xiàn)象普遍存在?？蒲许椖苛㈨椵^嚴,而立項之后卻疏于管理,缺乏對項目的跟蹤管理和約束機制。同時科研單位普遍存在科研管理部門和財務部門管理不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。科研管理部門注重爭取項目,申報時沒有結合單位實際,導致要來的錢與實際脫節(jié),有的“不好花”,有的“不夠花”。而財務部門雖然了解政策法規(guī),注重經(jīng)費收支核算,卻不熟悉科研項目具體內(nèi)容,對科研經(jīng)費的籌集和使用缺乏實質(zhì)性的了解,造成科研經(jīng)費的無序性和隨意性。

4、項目承制單位基礎管理薄弱,經(jīng)費管理混亂。對于科研經(jīng)費沒有形成有效的使用和監(jiān)督機制,資金使用的透明度不高,隨意開支了一些消費性和行政性資金,降低了科研經(jīng)費的使用效率。

5、監(jiān)管機制與績效評價機制不健全。從投資主體來看,軍工科研經(jīng)費管理配套有嚴格的制衡機制和約束考核制度,但實際執(zhí)行力不夠,基本上是事后監(jiān)督檢查。從項目承制單位來看,監(jiān)管機制就弱化得多,基本上以應付檢查、完成任務為主,缺乏基本的審計監(jiān)督。對于歷次審計檢查披露的問題,重視不夠,整改不到位,影響監(jiān)督效果和權威?？蒲许椖抗芾砜冃гu價模式和管理機制尚未建立完善,對科研項目的各類考核也是往往看重形象進度和科研成果,忽略經(jīng)濟效果,對經(jīng)費使用中的違規(guī)現(xiàn)象熟視無睹,使得科研院所違規(guī)使用科研經(jīng)費的現(xiàn)象日漸增多,影響了科技投入與產(chǎn)出比。

四、如何加強軍工科研項目經(jīng)費管理

1、加強科研經(jīng)費管理制度建設。為加強國防科研試制費管理,提高經(jīng)費使用效益,國家出臺了包括《國防科研試制費管理規(guī)定》在內(nèi)的一系列法律法規(guī),指導和規(guī)范了國防科研經(jīng)費的管理,各有關單位應該積極宣貫學習。同時各單位要建立健全科研費管理的相關規(guī)章制度,強化依法理財、科學理財,按項目管理進行會計核算,保證科研經(jīng)費用到實處。

2、以預算管理為綱,科學管理科研經(jīng)費。將預算管理貫穿于科研經(jīng)費管理全過程,形成閉環(huán)。首先要轉變過去先要錢后安排工作的思維方式,提前做好項目預算編制工作;其次要做好項目經(jīng)費預算,堅持實事求是、量入為出、勤儉節(jié)約的原則;最后要做好項目開支預算,力求精細準確。開支預算是成本核算的基礎,要嚴格控制各項支出,提高經(jīng)費使用效率。

3、建立軍工科研項目承研單位內(nèi)部的協(xié)商溝通機制。軍工科研單位對經(jīng)費的管理一般實行課題管理,項目負責人、科研管理部門和財務部門往往協(xié)調(diào)溝通不夠。要明確科研、財務和項目課題組各自的職責權限,在經(jīng)費預算編制和日常成本核算工作中形成合力,共同管理科研經(jīng)費。

4、加強科研經(jīng)費的檢查監(jiān)督和績效考核機制。要建立健全與科研經(jīng)費管理互相配套、互相制約的內(nèi)部控制制度。一是重點落實國家各項法律法規(guī)和各項規(guī)章制度。二是把程序化、制度化納入項目管理中來,做到經(jīng)費開支公開透明。三是加強內(nèi)外部審計,通過監(jiān)督檢查和審計,及時發(fā)現(xiàn)問題并進行整改。四是建立科學合理的科研經(jīng)費支出績效評價制度,將科研成果與科研成本進行比較,也就是將投入和產(chǎn)出進行對比,來判斷科研經(jīng)費使用的合理性和有效性,目的是充分挖掘科研經(jīng)費潛力。

五、國防科研經(jīng)費管理的新形勢

目前,國家經(jīng)濟體制改革和科技體制改革不斷深入發(fā)展,各軍工集團實施重組整合,科研院所進行體制機制改革,使得我國軍工科研單位內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大的變化。

國家對國防工業(yè)相繼出臺了新政策,鼓勵社會資本進入軍工領域和軍工企業(yè)加快軍民兩用。除從事戰(zhàn)略武器裝備生產(chǎn)、關系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機密的核心重點軍企外,允許非公有資本通過參股、控股、兼并和收購等多種形式,參與以民為主或從事軍民兩用產(chǎn)品、一般武器裝備及配套產(chǎn)品生產(chǎn)的軍工企業(yè)改組改制。

全球金融危機、科研院所改制、國家鼓勵社會資本進入軍工領域、資本市場對軍工科研領域產(chǎn)生影響,所有這些變化,都相應地對我們的科研體制、科研經(jīng)費的管理提出了更新、更多和更高的要求。

1、樹立以人為本的觀念,開創(chuàng)經(jīng)費管理新思維。要充分調(diào)動科研人員參與科研決策,發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性,要改革分配制度和激勵機制,不僅要提高科研人員的待遇,還要準予科研人員投資入股或參照資本市場實施股權激勵等等。

2、要加強合同管理,增強經(jīng)費管理透明度。軍工科研項目一般耗資巨大,系統(tǒng)復雜,技術上處于“高、精、尖”領先地位。隨著大量社會資本進入軍工行業(yè),機構投資者和社會投資者必須要深入了解資金投向和使用效益,這就要求國防科研經(jīng)費管理必須公開透明。同時,與項目承研單位所簽訂的科研合同要真正具有制約力,保證承研方的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展需求。

3、要建立公開、公平、公正的投標競爭機制。新形勢下,國家有關部門和軍隊要強化軍工產(chǎn)品的招投標競爭機制,使資質(zhì)高和價格低的公司中標,既可降低國家投資、節(jié)約國防經(jīng)費,又能發(fā)揮公司的主觀能動性,充分分享國防科研經(jīng)費大蛋糕,實現(xiàn)科研成果共享,加快軍工科研成果轉化。另外,技術、基礎材料方面的成果用在民用產(chǎn)品方面,會迅速提高工業(yè)生產(chǎn)能力,帶動國家民用工業(yè)的發(fā)展,切實提高國家科技水平和綜合實力。

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(責任編輯:唐石泉)