張雪榮　羅政軍

提要城市土地使用權(quán)出讓制度的建立有助于實(shí)現(xiàn)土地價值，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。但是，在該制度的運(yùn)行過程中仍然存在許多問題，阻礙了土地使用權(quán)出讓制度社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文從制度的環(huán)境建設(shè)和制度本身兩個方面，對我國城市土地使用權(quán)出讓制度的完善提出建議措施。

關(guān)鍵詞：城市土地；土地使用權(quán)

中圖分類號：F293文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

政府作為制度的制定者與實(shí)際執(zhí)行者，必須切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的主導(dǎo)職責(zé)，通過制度完善、嚴(yán)格落實(shí)、加強(qiáng)引導(dǎo)等多種舉措，為城市土地使用權(quán)出讓制度營造良好的運(yùn)行環(huán)境，從而在政府與社會的綜合作用下真正實(shí)現(xiàn)城市土地利用可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。

一、加強(qiáng)城市土地使用權(quán)出讓制度的環(huán)境建設(shè)

1、樹立土地可持續(xù)利用的發(fā)展觀。政府要樹立以人為本、協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，從人的發(fā)展角度追求人與自然、社會的協(xié)調(diào)、持續(xù)、全面的發(fā)展。這種發(fā)展觀把人的發(fā)展作為核心，強(qiáng)調(diào)人、自然、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，是對社會發(fā)展的深化。要牢固樹立保護(hù)耕地、愛護(hù)環(huán)境、關(guān)心他人利益、后代利益的意識和可持續(xù)發(fā)展的意識，“自覺”約束城市土地出讓權(quán)。

2、建立統(tǒng)一規(guī)范的城市土地市場。隨著我國土地市場交易的逐步活躍，需要有一個固定場所作為市場信息的集散地，并集中辦理交易完成后的一系列手續(xù)的辦公地。這樣既有利于擴(kuò)大交易者的選擇范圍，又有利于減少交易成本，而且擴(kuò)大交易范圍還有利于土地資源的合理配置。從我國有形土地市場發(fā)展的前景來看，未來土地交易過程的絕大部分要在這里完成，這些過程包括交易信息的獲取和交易雙方的聯(lián)系，有關(guān)政策法規(guī)的咨詢、交易等手續(xù)的完備，在稅務(wù)部門授權(quán)下收取土地交易涉及的有關(guān)稅費(fèi)，甚至政府招標(biāo)、拍賣土地的全過程等。因此，必須建立規(guī)范、有序的土地交易市場，為土地經(jīng)營者提供交易平臺，按規(guī)定時間向社會公布土地出讓年度計(jì)劃，及時向社會公布土地信息，保證土地市場交易的公平、透明。

3、規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施。為突出土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控作用和法律權(quán)威性，國家有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定《土地規(guī)劃法》，提高土地利用總體規(guī)劃的地位。保證土地利用總體規(guī)劃在制定審批之后，具有一定的法律效力，具有一定的剛性。在土地規(guī)劃的制定過程中，要保證市民的廣泛參與和討論。從規(guī)劃的編制到實(shí)施整個過程，都要嚴(yán)格按照法定程序，要增加規(guī)劃的公開性、透明度，加強(qiáng)公眾參與，保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利，開放編制規(guī)劃，保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須保證嚴(yán)格執(zhí)行，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。

4、建立合理的政績考核機(jī)制。政府要確立科學(xué)的政績評價考核的指導(dǎo)思想。要把“三個代表”重要思想作為政績觀的靈魂和指南，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為追求政績的根本目的，把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展作為考核政績的重要內(nèi)容。同時，要建立一整套科學(xué)合理的政績考核內(nèi)容范圍。必須堅(jiān)持群眾公認(rèn)和注重實(shí)績的原則，要從單純地追求速度，變?yōu)樵鲩L速度、就業(yè)水平、教育投入、環(huán)境質(zhì)量的綜合考核，變?yōu)槟苷嬲w現(xiàn)政效的考核，變?yōu)榕c群眾聯(lián)系緊密的實(shí)效考核。

二、完善城市土地使用權(quán)出讓制度的具體措施

1、加快城市土地使用權(quán)出讓制度的法治建設(shè)?，F(xiàn)有土地使用權(quán)出讓制度只就出讓中的一些過程、步驟作了一些規(guī)定，并未包括土地出讓應(yīng)有的內(nèi)容和全部，從其效力而言，除《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》一個內(nèi)容之外，都不是獨(dú)立的法。因此，今后為理順各種利益主體之間的關(guān)系，我國應(yīng)制定獨(dú)立的《城市土地使用權(quán)出讓法》，作為對全國城市土地利用的宏觀經(jīng)濟(jì)法規(guī)制度。

同時，還要進(jìn)一步明確規(guī)范土地使用權(quán)出讓行為，從而削弱地方政府在土地使用方面的自由裁量權(quán)，保證土地出讓的各個環(huán)節(jié)有法可依。在完善立法的同時，還要加大執(zhí)法力度，對觸犯法律的行為人進(jìn)行嚴(yán)懲，從而保證整個城市土地使用權(quán)出讓過程，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。

2、建立城市土地使用權(quán)出讓代理經(jīng)營制。按照《民法通則》有關(guān)代理制度的規(guī)定和我國土地市場的實(shí)際，我們將出讓代理經(jīng)營制定義為：代理人（經(jīng)營代理機(jī)構(gòu)）以被代理人（政府）的名義，在授權(quán)委托權(quán)限內(nèi)，與第三人（土地使用者）進(jìn)行一定的法律行為（即出讓、受讓行為），被代理人（政府）對代理人的合法代理行為享有相應(yīng)的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

實(shí)行土地出讓代理經(jīng)營制能夠較好地體現(xiàn)政府在土地使用權(quán)出讓過程中行政權(quán)力和民事權(quán)利分離的思路。通過出讓代理經(jīng)營制，既體現(xiàn)了國家“壟斷”土地一級市場的原則，同時通過授權(quán)委托，將土地使用權(quán)通過代理機(jī)構(gòu)盤活增值，實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的社會與經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)行土地出讓代理經(jīng)營制還能較好地明晰各類中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，激活其開發(fā)熱情。香港在回歸前，地政處的處長就是政府土地代理商，代表香港總督與土地買主簽訂批租合同。從國際慣例看，政府將城市土地委托給專職的中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營也是比較成功的經(jīng)驗(yàn)。

3、取消用地制度的雙軌制，完善城市土地使用權(quán)出讓方式。取消用地制度的雙軌制，在全國范圍內(nèi)取消行政劃撥土地使用制度，對國有和集體所有的土地一律實(shí)現(xiàn)有償、有限期、有流動使用的單軌制度，形成一個全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場。

把政府供地方式限制在協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種有償出讓方式中。同時，要規(guī)范土地使用權(quán)的出讓方式，把協(xié)議出讓方式嚴(yán)格界定在公用和公益事業(yè)的范圍之內(nèi)，而且要嚴(yán)格限制以協(xié)議出讓取得的土地使用權(quán)的權(quán)能，從而把政府的土地供應(yīng)行為納入市場的軌道。

在土地有償出讓的方式中，要盡可能采取招標(biāo)、拍賣和掛牌方式，招、拍、掛出讓國有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時可以實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。

4、建立城市土地出讓金年租制。年租制是土地市場上土地出讓的一種方式，國家將城市土地使用權(quán)租賃給開發(fā)者或者土地使用者，他們每年向國家繳納一定數(shù)量的土地租金。這種土地使用方式相比于土地批租制最大的不同就是本來一次性交足的土地出讓金改為土地使用期限內(nèi)每年交一次。

土地年租制作為新的土地經(jīng)營方式，它的實(shí)行將會在一定程度上克服原有方式的一些弊端，給各方帶來一些有利的變化。首先，政府將會有持續(xù)穩(wěn)定的收益并增強(qiáng)其土地調(diào)控能力。實(shí)行年租制，可以保證政府財(cái)政每年都有穩(wěn)定的來自土地方面的收益，這將為城市基礎(chǔ)建設(shè)和土地開發(fā)提供資金保障，有利于土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)土地的集約利用。其次，將減輕房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，有利于平抑房價。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國商品房價格構(gòu)成中土地費(fèi)用及稅金占到45%，而國際社會成熟商品房價格構(gòu)成中此項(xiàng)費(fèi)用僅占20%。如果實(shí)行年租制，將房產(chǎn)使用權(quán)（所有權(quán)）和土地使用權(quán)分離，將原來購房時一次性繳納的土地使用金分期繳納，一定可以大幅降低房價，大力推動我國住房商品化進(jìn)程。

5、建立強(qiáng)制性退出制度。筆者認(rèn)為，今后我國必須要加強(qiáng)對出讓土地的后續(xù)管理，在明確規(guī)定開發(fā)期限的同時，對于囤積土地的開發(fā)商超過規(guī)定期限未進(jìn)行開發(fā)的，政府要進(jìn)行強(qiáng)制性收回土地，當(dāng)然可給予開發(fā)商合理補(bǔ)償。對于成交后不按合同足額支付地價款的開發(fā)商也要強(qiáng)制性收回土地，并給予處罰，借以維護(hù)土地出讓制度。對于一切違法用地都可適用這一強(qiáng)制性退出制度，借此增大違法者的成本，更好地維護(hù)土地使用權(quán)出讓制度的有效運(yùn)行。

（作者單位：1.遼東學(xué)院工商管理學(xué)院；2.丹東市行政學(xué)院）

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