王海峰

[摘 要]基于權(quán)力濫用的可能性,控權(quán)論提供多元化的控權(quán)方式保證權(quán)力的有效運行,其中制度控權(quán)在諸種控權(quán)方式中最為有效。但控權(quán)不僅僅著眼于對權(quán)力的控制,而且應(yīng)關(guān)注權(quán)力所具備的建設(shè)性功能,即對權(quán)力的積極引導(dǎo)也能成為控權(quán)的一種有效方式。機關(guān)黨組織的相對“弱”地位使其行使監(jiān)督權(quán)受到制約。機關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮必須具有完備的制度體系。除獨立的權(quán)力體系、網(wǎng)絡(luò)化的社會體系外,民主也是一種監(jiān)督力。黨內(nèi)民主制度體系的完善有助于機關(guān)黨組織監(jiān)督職能的發(fā)揮。

[關(guān)鍵詞]機關(guān)黨組織;權(quán)力體系;民主體系;社會網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督

[中圖分類號]D262[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0023-02

黨政機關(guān)是黨和國家的權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行機關(guān),既承擔著承上啟下,保證政令暢通,維護全黨工作大局的責任,又擔負著根據(jù)全局的要求和本地區(qū)、本部門的實際,謀劃和推進改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重任。國家權(quán)力的運行,作用的發(fā)揮,責任的履行,實際上主要是由各級黨政機關(guān)中占有很大比例的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部直接承擔的。如何加強對黨政機關(guān)黨員特別是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是機關(guān)黨組織面臨的一個重大課題。制度控權(quán)是機關(guān)黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的重要手段。制度體系的完備與否對監(jiān)督的效果有著至關(guān)重要的影響。

一、制度體系在機關(guān)黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮中的重要意義:“制度對權(quán)力的制約,是控權(quán)的不二法則”“制度是決定因素”

制度建設(shè)是一項具有根本性和長期性重要工作,黨的一系列制度賦予了機關(guān)黨組織監(jiān)督職能地位、為機關(guān)黨組織監(jiān)督作用的發(fā)揮提供了重要制度保證。

一是黨的一系列制度賦予了機關(guān)黨組織的監(jiān)督地位。我們黨歷來高度重視機關(guān)黨組織在黨內(nèi)發(fā)揮的監(jiān)督作用,黨章規(guī)定“各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織,協(xié)助行政負責人完成任務(wù),改進工作,對包括行政負責人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督,不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作?！秉h的十六屆四中全會提出:“機關(guān)黨組織要嚴格組織生活,加強對黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育和監(jiān)督?！秉h的十七大對全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程作出了總體部署,對機關(guān)黨組織發(fā)揮職能作用提出了新的要求,賦予了新的內(nèi)涵。黨的十七屆四中全會指出:“把服務(wù)中心、建設(shè)隊伍貫穿機關(guān)黨組織活動始終,發(fā)揮黨組織在完成本部門各項任務(wù)中的協(xié)助和監(jiān)督作用?！庇纱丝梢?制度賦予了機關(guān)黨組織以監(jiān)督職能。

二是黨的制度規(guī)定了機關(guān)黨組織監(jiān)督的主要任務(wù)、內(nèi)容與方法。黨章規(guī)定機關(guān)黨組織的主要職能,一是協(xié)助,二是監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》具體規(guī)定了機關(guān)黨組織的九項主要職責,進一步明確了機關(guān)黨組織的主要任務(wù),同時也規(guī)定了機關(guān)黨組織的八項監(jiān)督內(nèi)容與監(jiān)督的八種方法。監(jiān)督內(nèi)容涵蓋了黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、組織素質(zhì)、工作作風等諸方面的內(nèi)容。八項內(nèi)容與八種監(jiān)督方法從制度上具體化了機關(guān)黨組織對黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

三是全方面、立體化的黨內(nèi)、黨外、社會監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為機關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能提供了網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督體系。對黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督既來自于黨內(nèi)、又來自于黨外,這實際上是個多層次、多方位、多渠道的監(jiān)督體系。機關(guān)黨內(nèi)各項制度,是機關(guān)黨組織履行監(jiān)督職能的有效保障。目前機關(guān)黨組織普遍建設(shè)了學(xué)習教育制度、黨內(nèi)生活制度;在發(fā)展黨員方面形成了黨員民主議事等制度;在檢查和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部方面形成了“廉政公示”,個人重大事項和收入申報等制度。體制內(nèi)存在的黨外監(jiān)督,是機關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的又一制度保證。黨外監(jiān)督主要是群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督。輿論監(jiān)督在監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部方面起著十分重要的作用。

二、機關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的制度體系存在的問題:沒有以制度為載體的監(jiān)督是沒有秩序的監(jiān)督,沒有以制度為保障的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督

機關(guān)黨組織的工作受到了各級黨委的重視,其監(jiān)督職能也有一定程度的發(fā)揮。但是,也應(yīng)該看到,機關(guān)黨組織因制度體系的不足存在著的監(jiān)督職能發(fā)揮乏力的現(xiàn)象,其主要表現(xiàn)在:

第一,缺乏權(quán)威性的無權(quán)監(jiān)督必然導(dǎo)致“弱監(jiān)”

監(jiān)督的實質(zhì)是制約權(quán)力,實現(xiàn)權(quán)力制衡,必須相應(yīng)賦予監(jiān)督者以必要的監(jiān)督權(quán)。一是從目前機關(guān)黨組織地位與權(quán)限來看。部門黨組或行政領(lǐng)導(dǎo)班子與機關(guān)黨組織在理論上是指導(dǎo)關(guān)系,但在實際上卻成為事實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,機關(guān)黨組織只能在單位黨組或行政領(lǐng)導(dǎo)下(規(guī)定是指導(dǎo)關(guān)系)開展活動。二是從機關(guān)黨組織對黨員的教育管理來看。民主生活會、民主評議黨員等項工作質(zhì)量不高、要求不嚴,存在表面應(yīng)付、走過場現(xiàn)象。三是從被監(jiān)督者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部地位來看。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”職高權(quán)大,難以監(jiān)督。在一些單位和部門,對一把手賦權(quán)過重,班子成員、下屬,也包括機關(guān)黨組織不敢、不好對“一把手”監(jiān)督。

第二,監(jiān)督體制上的關(guān)系不順導(dǎo)致監(jiān)督過程的“虛監(jiān)”

一是從機關(guān)黨組織的書記的配備來看,有三種傾向:(1)機關(guān)黨組織書記由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任。(2)機關(guān)黨組織書記由老、弱人士來擔任。(3)機關(guān)黨組織書記是由行政領(lǐng)導(dǎo)來決定。這種建構(gòu)也給機關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用帶來了一定的難度。二是機關(guān)黨組織不參與本單位業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo),本單位黨員行政領(lǐng)導(dǎo)也無向黨組織報告工作的責任,使機關(guān)黨組織缺乏有效的監(jiān)督條件和監(jiān)督手段。三是活動經(jīng)費得不到保障。大多數(shù)單位的黨組織活動經(jīng)費還沒有列入部門行政經(jīng)費預(yù)算,經(jīng)費的緊張,成為制約機關(guān)黨組織開展活動的一個重要因素。

第三,在運行機制上,監(jiān)督工作缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性必然導(dǎo)致“漏監(jiān)”

監(jiān)督作為一種帶有強制性的活動,如果沒有健全的監(jiān)督制度和權(quán)威性的規(guī)定作為保障并規(guī)范監(jiān)督行為,勢必顯得軟弱無力,難以收到實效。一是沒有建立互相配套的、具體的操作性強的監(jiān)督體系。如機關(guān)黨組織如何監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)督的內(nèi)容方法、途徑等,還沒有一個較完整的可操作的條例或規(guī)定。二是在實際監(jiān)督工作中,屬于行為規(guī)范的“不準”比較多,而違反“不準”如何處置的規(guī)定卻很少。三是關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的原則性制度多,而具體性、程序性、可操作性的監(jiān)督制度少。四是對機關(guān)黨組織監(jiān)督的內(nèi)容、方法、程序等沒有明確詳盡的制度規(guī)定,存在著較大的隨意性和盲目性,操作起來無章可循。五是缺乏強有力的監(jiān)督機制。事后監(jiān)督多,事前、事中監(jiān)督少,造成監(jiān)督的被動和措施的滯后性。

三、構(gòu)建機關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的制度體系:黨內(nèi)、黨外與社會監(jiān)督全方位、立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)

機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程,需要有健全的制度進行規(guī)范和保障。監(jiān)督的有效實施,要靠制定和執(zhí)行相關(guān)制度來實現(xiàn)。機關(guān)黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的制度體系應(yīng)含有權(quán)力體系、民主制度體系、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與人才體系等。

第一,賦予機關(guān)黨組織更多的監(jiān)督權(quán)限,樹立監(jiān)督權(quán)威,建立監(jiān)督相對獨立的權(quán)力體系就監(jiān)督功能而言,可分軟性監(jiān)督的“權(quán)利監(jiān)督”與硬性監(jiān)督的“權(quán)力監(jiān)督”。目前,就機關(guān)黨組織的監(jiān)督方式而言,

機關(guān)黨組織既沒有對機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的直接考察權(quán),又沒有對他們的制約權(quán)。從某種意義來說,它只是一種“軟性”監(jiān)督。因此,要加強機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督,必須確保機關(guān)黨組織的權(quán)力,增強其監(jiān)督的權(quán)威性。一是確保機關(guān)黨組織對本機關(guān)重大問題決策的“參與權(quán)”。機關(guān)黨組織書記或主持工作的常務(wù)副書記應(yīng)參加或列席本單位領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定重大問題的會議,這樣有利于機關(guān)黨組織做好事前預(yù)防性監(jiān)督。二是確保機關(guān)黨組織對黨員干部任免、調(diào)動、獎懲的“建議權(quán)”。凡本單位對包括行政負責人在內(nèi)的黨員干部進行評議、考核活動,都應(yīng)吸收機關(guān)黨組織代表參加;上級黨組織對本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核時,應(yīng)單獨體現(xiàn)出機關(guān)黨組織的意見;本單位領(lǐng)導(dǎo)班子在對黨員干部任免、調(diào)動和獎懲前,應(yīng)征求機關(guān)黨組織的意見。三是確保機關(guān)黨組織對其所屬黨組織負責人任免的“審批權(quán)”。本單位黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)班子不能任免基層黨總支或黨支部的書記、副書記。四是要確保機關(guān)黨組織向上級黨組織的“報告權(quán)”。機關(guān)黨組織認為有必要時,可向上級黨組織報告本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的情況。

第二,完善黨內(nèi)民主制度,為機關(guān)黨組織履行監(jiān)督職能健全機制,建立監(jiān)督的民主制度體系

民主也是監(jiān)督方式。黨內(nèi)民主是黨的“組織的力量”的基礎(chǔ),是實現(xiàn)對權(quán)力的“軟性”監(jiān)督。一方面要進一步擴大黨內(nèi)民主,依靠“組織的力量”,提高機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威。積極推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開,不斷提高黨員干部的民主意識、主人翁意識和參與意識,讓機關(guān)廣大黨員積極參與到黨內(nèi)監(jiān)督的實踐活動中來;另一方面要探求科學(xué)的權(quán)力運行機制,加強機關(guān)黨的“剛性”監(jiān)督。一是建立和完善機關(guān)黨組織監(jiān)督制度。實現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化。健全制度主要是建立落實黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雙重組織生活會制度、定期民主評議黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制度、黨員行政負責人向黨員大會報告工作制度、專職機關(guān)黨務(wù)干部列席單位重要行政會議的保障制度、機關(guān)黨務(wù)干部與經(jīng)費保障制度。二是強化預(yù)防和懲治機制。加強事前防范,完善相應(yīng)的預(yù)防機制;強化事中監(jiān)督,健全權(quán)力運行過程的監(jiān)督機制;強化事后監(jiān)督機制和懲罰功能,這是機關(guān)黨組織監(jiān)督發(fā)揮作用的重要保障。

第三,拓寬機關(guān)黨組織監(jiān)督渠道,促進監(jiān)督工作的良性循環(huán),建立健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系

只有不斷拓寬監(jiān)督渠道,建立起自上而下、自下而上、縱橫交錯、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),才能消除監(jiān)督的“空白區(qū)”和“中間地帶”。一是要加快建設(shè)機關(guān)黨組織監(jiān)督運行機制。盡快制訂機關(guān)黨組織對黨員、黨員對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)干部相互之間、機關(guān)上下級黨組織之間,各組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監(jiān)督制約機制,以形成縱向與橫向密切配合的監(jiān)督體系。二是監(jiān)督部門要各司其職,各負其責。機關(guān)黨組織重點放在黨員的教育、管理上;紀檢監(jiān)察機關(guān)重點放在執(zhí)紀執(zhí)法;組織人事部門重點放在管好用好干部。同時,又要注意互相協(xié)調(diào),溝通聯(lián)系,強化黨紀、政紀、法紀和經(jīng)濟監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào),形成監(jiān)督的整體合力。三是要充分發(fā)揮紀檢機關(guān)的牽頭作用。建立以紀委牽頭、各監(jiān)督部門參加的聯(lián)系會議制度。同時,要依靠人民群眾的監(jiān)督,加強輿論監(jiān)督。必須推行社會公開監(jiān)督,實行政務(wù)公開,增強工作的透明度,特別是對群眾普遍關(guān)注的熱點問題,如干部任免、住房分配、子女安排以及福利待遇等;對有關(guān)加強監(jiān)督的決定、制度進行社會公開;重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督,以形成相互補充、相互協(xié)調(diào)的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮社會整體監(jiān)督的效能。

[參 考 文 獻]

〔1〕楚德江.新控權(quán)論:構(gòu)建雙重責任機制〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2009,(01).

〔2〕中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例〔EB/OL〕.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/18/content-695428.htm,2003-1-18

〔3〕本書編寫組.《中國中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京:人民出版社,2009.

〔4〕楚德江.控權(quán)理論的價值與缺憾〔J〕.甘肅社會科學(xué),2008,(03).