毛彩菊

[摘 要]地方政府之間競爭的根本原因就在于地方利益。地方利益既包括地方公共利益,也包括地方政府利益,它們都是客觀存在的。地方利益的存在,對于地方政府的行為具有雙重效應(yīng),有著雙重影響。

[關(guān)鍵詞]地方政府;地方利益;地方政府利益;地方政府行為

[中圖分類號]D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0040-02

一、地方利益的涵義

全治平、江佐中認(rèn)為,地方利益主要表現(xiàn)為地方的經(jīng)濟利益,并指出:“地方經(jīng)濟利益是指地方在經(jīng)濟上的好處”,“凡是在經(jīng)濟上對某個地方有利的東西,都屬于該地方的經(jīng)濟利益”?！?〕

程必定則是從這樣定義區(qū)域利益的(筆者認(rèn)為區(qū)域利益與地方利益之間有相似處,可以借鑒):“區(qū)域利益有兩個含義,即廣義的區(qū)域利益和狹義的區(qū)域利益。簡單地說,廣義的區(qū)域利益是區(qū)域在國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸方面的發(fā)展中,由自己的貢獻(xiàn)和地位所確立的各方面的總體權(quán)益;狹義的區(qū)域利益是指區(qū)域在國家經(jīng)濟發(fā)展中,由自己的貢獻(xiàn)所確定的經(jīng)濟利益。”〔2〕

張可云認(rèn)為,“所謂區(qū)域利益,是指在一定的社會生產(chǎn)方式下,由經(jīng)濟上具有同質(zhì)性或內(nèi)聚性且構(gòu)成空間單元具有一定的共同利益的彼此鄰接的地區(qū)所組成的經(jīng)濟區(qū)的主體預(yù)先設(shè)定的或通過區(qū)域經(jīng)濟活動而實現(xiàn)的、能滿足特定區(qū)域內(nèi)主體(個人或企業(yè)或集團或地方政府等)或中央政府在特定區(qū)域內(nèi)的需要的一定質(zhì)與量的客觀對象,它體現(xiàn)在區(qū)域競爭過程之中,通過區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系實現(xiàn)?！薄?〕

第一個定義比較通俗易懂,但作為定義稍嫌不足;第二個定義則未對區(qū)域內(nèi)的主體進行明確指代;第三個定義力求從上面提及的“利益”概念的各個組成要素來定義區(qū)域利益,具有一定的可取之處。

筆者認(rèn)為,要合理界定“地方利益”,首先必須明確“地方利益”的利益主體。一般我們認(rèn)為,地方內(nèi)的公眾(包括個人和企業(yè))應(yīng)該是地方利益的當(dāng)然主體,現(xiàn)在學(xué)術(shù)界爭論的焦點是“是否承認(rèn)(地方)政府利益的存在”。一種觀點〔4〕認(rèn)為,不存在所謂的“政府利益”,政府的所有利益都應(yīng)該體現(xiàn)為對公共利益的追求,目前存在的政府自利現(xiàn)象不是政府的應(yīng)有現(xiàn)象,它是政府發(fā)展不成熟的表現(xiàn),是一種必須經(jīng)過努力才能克服的現(xiàn)有現(xiàn)象。還有一種觀點〔5〕認(rèn)為,政府利益是客觀存在的,應(yīng)對政府利益給予承認(rèn)。筆者認(rèn)為,地方政府作為社會中一種客觀存在的組織,是有其自身利益的追求的,應(yīng)該予以承認(rèn)。

故此,筆者認(rèn)為,地方利益就是能滿足一定行政區(qū)劃內(nèi)主體(包括個人、企業(yè)和政府)的需要、通過一定的社會生產(chǎn)活動(或社會交往活動)所實現(xiàn)的、具有一定質(zhì)與量的客觀對象。

二、地方利益的分類

地方利益按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類。本文按照利益主體的不同、利益對象的不同和利益的正當(dāng)與否把地方利益分為三類。

(一)公眾利益和政府利益

這是按照利益主體的不同所做的分類。所謂公眾利益,就是能滿足一定區(qū)域內(nèi)社會大眾各方面需要的地方利益。比如說居民收入水平的提高、生活質(zhì)量的改善、就業(yè)機會的增多、企業(yè)經(jīng)濟效益的增強等。

而政府利益則是相對于公眾利益而言的,是地方政府在行政過程中,憑借豐富的政治資源所追求的自我利益。比如政府官員的利益、政府部門的小集團利益以及地方政府的整體利益等。

(二)經(jīng)濟利益、政治利益、社會利益

這是按照地方利益的不同內(nèi)容所作的劃分。地方經(jīng)濟利益是地方在經(jīng)濟上所追求的利益,也是地方最根本、最重要的利益。它包括從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲取的各項直接經(jīng)濟利益,如人均GDP、人均收入、財政收支等的不斷增長,也包括從地方經(jīng)濟發(fā)展中獲得的各項間接利益,如地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力等。全治平、江佐中將地方的經(jīng)濟利益歸納為以下十四項:居民生活水平、人口的質(zhì)量與數(shù)量、就業(yè)、居民收入、物價、財政、資金、外匯的留用與使用、經(jīng)濟基礎(chǔ)、物質(zhì)資料、自然資源、科學(xué)技術(shù)、市場條件、經(jīng)濟政策〔6〕。

地方政治利益則是地方在政治上所追求的利益,包括地方政府、地方安全等政治制度利益;選舉、制定路線方針政策等政治行為利益;滿足物質(zhì)與精神需要等的地方行政權(quán)力等政治產(chǎn)品利益等等?！?〕

地方社會利益是多維的,它包括地方的生態(tài)環(huán)境利益、社會治安利益、文化教育利益、勞動就業(yè)利益等等多方面的內(nèi)容。也可以這么認(rèn)為,除了經(jīng)濟利益和政治利益之外的都是地方的社會利益。

從根本上講,經(jīng)濟利益決定政治利益和社會利益,政治利益和文化利益又反過來作用于經(jīng)濟利益。地方經(jīng)濟利益是地方政治利益和地方文化利益的基礎(chǔ),地方政治利益和文化利益是地方經(jīng)濟利益的集中表現(xiàn)。地方利益的最大化就是指地方經(jīng)濟利益、地方政治利益、地方社會利益等的綜合利益的最大化。(三)正當(dāng)利益和非正當(dāng)利益這主要是針對地方政府利益的正當(dāng)與否所作的劃分,因為筆者認(rèn)為地方公眾利益應(yīng)該是當(dāng)然的正當(dāng)利益,除非這種利益的行使損害了別的地方的居民對同樣利益的行使。政府的正當(dāng)利益是指政府通過合理行使行政權(quán)所追求的不與公眾利益相違背的利益。這種合理正當(dāng)?shù)恼婺茉鰪娬男姓芰ΑＵ媸怯幸欢ǖ恼?dāng)合理性的,“只要這些利益要求不超過一般利益集團的利益需求水平,尤其是它們都是通過公開和制度范圍內(nèi)的途徑實現(xiàn)的,我們就可以說這種政府利益是處在合理的范圍之內(nèi)。”〔8〕地方政府的非正當(dāng)利益是這樣一種利益:它或者是通過非法手段或濫用行政權(quán)而獲得的;或者是與地方公眾利益相違背;或者與國家的整體利益相違背。比如地方政府盲目地擴大政府規(guī)模、地方政府官員進行權(quán)力尋租等而追求的利益就是非正當(dāng)利益。

三、地方利益與地方政府行為

(一)地方利益對地方政府行為的積極影響地方獨立利益的存在,有利于地方政府積極行政。雖然我們在前面已經(jīng)說過,地方利益既包括地方公眾的利益,也包括地方政府本身的利益,但是從一定程度上說,地方政府的利益追求與公眾的利益是相容的。首先,對公共利益的追求和維護始終是一個地方政府的主要職責(zé)。政府存在的目的就是為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),如果失去這一目標(biāo),政府就不能獲得公眾的信任和支持,就不能獲得政治權(quán)威,也就不可能生存下來。其次,地方政府對自我利益的追求必須以公眾利益的實現(xiàn)為前提。我們說,地方政府官員的主要個人利益一是金錢,二是仕途上的升遷。而如果沒有良好的工作業(yè)績,就不可能獲得這種升遷,這里的“良好工作業(yè)績”就是中央政府認(rèn)可的地方公共利益的實現(xiàn)。再次,地方政府對自我利益的追求還有可能帶來地方公眾利益的增加。比如說,一般地方政府都會積極追求地方財政收入的增加,而地方財政收入的增加與當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)的發(fā)展、經(jīng)濟水平的提高是息息相關(guān)的,在這種情況下,地方政府就會努力發(fā)展本地經(jīng)濟,而本地經(jīng)濟的發(fā)展與地方民眾利益的提高是密切相關(guān)的。所以我們說,地方政府對地方利益的追逐是有一定積極作用的。

地方獨立利益的存在,是地方政府之間展開競爭的主

要動因,而地方政府之間的競爭具有一定的積極意義。在改革開放前,地方政府沒有利益意識,也就沒有競爭的動力。而自從實行分稅制改革后,地方政府競爭的熱情被激發(fā)了出來,國民經(jīng)濟也有了明顯的增長。雖然,地方政府之間的惡性競爭具有很大的破壞作用,但我們也不能不看到,地方政府在競爭中為了提高本地的綜合競爭力,也紛紛進行著一系列的改革,比如說進行“政務(wù)超市”的改革,以提高辦事效率;進行制度創(chuàng)新,以提高自己的公共服務(wù)水平,而這樣做的最終受益者還是廣大人民群眾。

目前,我國地方政府之間的合作也開始密切和頻繁,而誘導(dǎo)地方政府之間通力合作的原因也是地方利益。因為隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展,那種地區(qū)封鎖、地方保護等惡性競爭手段已經(jīng)不能給地方帶來正面效應(yīng),而只有通過合作,地方利益才能實現(xiàn)。

(二)地方利益對地方政府行為的消極影響

地方利益對地方政府行為的消極影響主要體現(xiàn)在地方政府對不合理的政府利益的追求。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,地方政府官員利用手中的職權(quán)謀取個人私利。公共選擇理論認(rèn)為,政府官員也是經(jīng)濟人,也會追求個人利益的最大化,而手中的權(quán)力則成為他們追求個人利益的重要手段。雖然我國一直以來都非常重視反腐倡廉建設(shè),但“有權(quán)不用,過期作廢”的思想還在很多政府工作人員的頭腦中存在,現(xiàn)階段我國反腐敗的形勢依然很嚴(yán)峻。高官腐敗的情況沒有得到改變,而且,腐敗還呈現(xiàn)出年輕化、手段多樣化的特點,這不僅危害了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,而且還極大地?fù)p害了人民群眾的根本利益,致使政府的形象和威望在人民心中嚴(yán)重受損。第二,政府各部門對部門利益的追求,導(dǎo)致利益部門化。利益部門化使得政府各部門各自為政,彼此難以協(xié)調(diào)溝通。遇到有利的事情,爭相插手,都希望能“分一杯羹”,而面對無利可圖的情況尤其是需要承擔(dān)責(zé)任時,則你推我攘,竭力擺脫“燙手山芋”。利益部門化還使得各部門內(nèi)部結(jié)成嚴(yán)密的利益共同體,使腐敗呈現(xiàn)出集團化的趨勢,導(dǎo)致反腐難度的進一步增大。第三,政府利益導(dǎo)致政府機構(gòu)擴張。根據(jù)帕金森定律,政府機構(gòu)都有一種自我擴張的欲望。帕金森還指出,“在任何實際上處于和平時期的行政部門中,可以預(yù)料其工作人員將按照下列公式增加:X=2Km+LN。K是通過任命下屬謀求晉升的工作人員數(shù);L代表任職年齡和退休年齡之間的差異;m是用于答復(fù)部門內(nèi)部的各種文件的人員——小時數(shù);N是所轄實際單位數(shù);X將是每年所需要的新的工作人員數(shù)?！薄?〕。政府機構(gòu)擴張,不僅造成了人浮于事的工作局面,影響了政府的工作效率,而且還加重了財政負(fù)擔(dān)。第四,政府利益還導(dǎo)致政府行為失范和扭曲。一些政府部門把政府公共行政行為市場化,對有利可圖的領(lǐng)域,不該管的也緊抓不放;而無利可圖或不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的業(yè)務(wù),該管的卻不管,導(dǎo)致事業(yè)受損。比如,發(fā)展基礎(chǔ)教育、保護生態(tài)環(huán)境等都極其重要,但往往得不到應(yīng)有的重視。在自身特殊利益的驅(qū)動下,一些政府機關(guān)把本該屬于無償服務(wù)的項目變成了有償服務(wù)項目,運用行政權(quán)力收取或過多地收取各種管理費,把行政權(quán)力當(dāng)成了獲取自身特殊利益的工具。亂收費、亂罰款之所以在一些地方屢禁不止,并演變?yōu)殡y以遏制的部門不正之風(fēng),其原因就在于此。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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〔2〕程必定,等.區(qū)域經(jīng)濟學(xué)〔M〕.合肥:安徽人民出版社,1989:189.

〔3〕張可云.區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系〔M〕.北京:民主與建設(shè)出版社,2001:181.

〔4〕任曉林,謝斌.政府自利性的邏輯悖論〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報,2003,(06).

〔5〕陳友青.政府是否有自身的利益〔J〕.理論與改革,2001,(02):89—90.

〔6〕全治平,江佐中.論地方經(jīng)濟利益〔M〕.廣州:廣東人民出版社,1992:3—7.

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〔9〕〔美〕杰伊·M·沙夫利茲,阿爾伯特·C·海德.公共行政學(xué)經(jīng)典著作(英文版)〔M〕.美國伊利諾伊:多爾西出版社,1987:255.