陳恩平^a,徐沈倩^b

[摘 要]興起于西方發(fā)達國家的“新公共管理”運動及其間產(chǎn)生的新公共管理理論對各個國家的政府改革有很大的影響。“新公共管理”作為一種新的管理學內(nèi)容,在各方面尚存在著較大的開發(fā)潛力。因此,系統(tǒng)總結(jié)“新公共管理”改革的內(nèi)容,與我國行政改革相結(jié)合而分析,對我國的政府再造有著重大的啟示意義。

[關(guān)鍵詞]新公共管理;政府再造

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0042-02

20世紀70年代末以來,新西蘭、英、美等西方發(fā)達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境,進行了“重塑政府運動”、“企業(yè)型政府”、“國家市場化”等一系列名稱不同但實質(zhì)相同的政府改革。這些改革運動是在對傳統(tǒng)公共行政進行批判的基礎(chǔ)上,以市場化改革為導向,將市場機制引入政府管理體系中,以提高公共管理的經(jīng)濟效率和效益,解決政府面臨的財政、管理和信任危機。澳大利亞學者歐文·E·休斯在將這一系列改革措施統(tǒng)稱為“管理主義”或“新公共管理”。^①這也成為20世紀90年代以來,世界范圍內(nèi)各國政府實施行政改革的代名詞。

一、新公共管理理論與政府再造的內(nèi)涵

(一)新公共管理理論的基本內(nèi)涵

由于新公共管理在各國有不同的表現(xiàn)形式,故不同的學者對其內(nèi)涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國內(nèi)外較具代表性的論述。

——胡德的觀點

英國學者胡德在擔任倫敦經(jīng)濟學院院長的就職演說中將新公共管理的內(nèi)涵歸納為:1.向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變;2.標準與績效測量;3.產(chǎn)出控制;4.單位的分散;5.競爭;6.私人管理部門的風格;7.紀律與節(jié)約。

——奧斯本和蓋伯勒的十大原則

美國學者戴維·奧斯本與特德·蓋伯勒在1992年發(fā)表的《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區(qū)擁有的政府:授權(quán)而不是服務;3.競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅(qū)使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費;8.有預見的政府:預防而不是治療;9.分權(quán)的政府:從等級制到參與和協(xié)作;10.以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革。^②

——歐文·E·休斯的觀點

澳大利亞學者歐文·E·休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)”。^③并將新公共管理的共性歸納為六大要點:1.該模式意味著對傳統(tǒng)行政模式的重大改變,注重結(jié)果的實現(xiàn)和管理者個人負責任;2.一種脫離官僚制的趨勢,目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規(guī)定組織和人事任期目標,建立績效評估系統(tǒng),其背后的推動力是“三E”(經(jīng)濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;

5.將掌舵與劃槳分開,民營化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢。

——陳振明的觀點

我國學者陳振明在總結(jié)了西方學者的基礎(chǔ)上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)或范式特征歸納為強調(diào)職業(yè)化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰(zhàn)略管理、提供回應性服務、公共服務機構(gòu)的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變等八個方面。^④

(二)新公共管理與政府再造

“再造”一詞是美國管理大師漢默和錢皮提出來的,是對組織流程的基本問題進行反思,并對它進行徹底的重新設(shè)計,以便在成本、質(zhì)量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據(jù)德國行政學者塞頓托夫的觀點,其應包括現(xiàn)代行政國的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會,以引導、管制及控制經(jīng)濟、社會的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長,而更重要的是質(zhì)的方面的改變。

“政府再造”一詞,在很大程度上標明了現(xiàn)如今人們在行政改革問題上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業(yè),公民當作顧客,效仿企業(yè)以顧客為中心的服務方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運作。在運用新公共管理進行改革的同時,也就是政府流程再造的過程。

二、我國政府公共管理的現(xiàn)狀及政府再造的障礙

(一)我國政府公共管理的現(xiàn)狀首先,經(jīng)驗化管理還普遍存在。雖然,我國的行政體制已建立了類似科層制的結(jié)構(gòu),但制度化管理的要求卻遠未實現(xiàn)。個人偏好和經(jīng)驗仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據(jù),規(guī)則和制度依舊被他們拋之腦后。同時,規(guī)則和制度本身的不健全,也阻礙了其應有功能的發(fā)揮。

其次,公共部門在權(quán)力行使中缺乏有效的監(jiān)督,上下級之間并未形成以制度為依據(jù)的管理,而還是存在著下級唯上級是從的局面。這使得我國職能部門在行使權(quán)力時,仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監(jiān)督的閉合回路。

最后,行政機構(gòu)設(shè)置不夠合理,致使部分政府機構(gòu)職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區(qū),另一方面又出現(xiàn)多頭管理,最終導致政府部門的低效運作。

(二)我國政府再造的障礙

1.觀念障礙

許多公務員并不能真正理解“流程”的含義,也就區(qū)分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優(yōu)化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢必會保守不前,不能實現(xiàn)政府流程的突破。還有就是大多數(shù)的公務員還是缺乏服務意識,以顧客為導向的思想并未樹立,“官本位”意識仍然很嚴重。這些都影響著政府再造的順利進行。

2.體制障礙

目前我國還處于不斷適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的轉(zhuǎn)型期,行政體制仍然不完善,科學合理的政府管理體制還未確立,政府部門內(nèi)部、部門與部門之間、上下級之間仍然存在許多矛盾和問題。同時,在人事行政上,公務員的制度仍不完善,公務人員的管理體制仍然遵循科層價值,等等。

3.技術(shù)障礙

在當今的信息社會,信息技術(shù)在任何領(lǐng)域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術(shù)的快速發(fā)展以及信息技術(shù)與經(jīng)營過程的創(chuàng)造性結(jié)合。但是,目前中國的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時處理能力比較薄弱,政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用率不高,網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備,政府網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性差,網(wǎng)絡(luò)傳輸可靠性低,政務在線處理技術(shù)未廣泛運用,政府網(wǎng)站建設(shè)仍處于起步階段。

三、新公共管理理論對我國政府再造的啟示

通過對新公共管理理論的介紹和分析,結(jié)合我國的實際情況,可以得出以下借鑒和啟示:

(一)將科學的企業(yè)管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實現(xiàn)其向新公共管理模式轉(zhuǎn)變

我們知道,企業(yè)一向?qū)⑿史旁谑滓匚?其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業(yè)的一些科學的管理方法,如目標管理、績效評估、成本考核等引入政府機構(gòu)將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強調(diào)的。盡管政府部門的公共管理和企業(yè)的管理對象、方式、目的不同,但是企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務員應該和企業(yè)員工一樣樹立效率意識,用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品,提供更好的服務。

(二)加速政府組織機構(gòu)變革,以適應市場經(jīng)濟的需要精簡政府組織機構(gòu),解決機構(gòu)龐大、臃腫、人浮于事的現(xiàn)象;建立合理的組織機構(gòu)使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責不清、相互推諉的現(xiàn)象。改革政府組織機構(gòu),是政府在新公共管理理論的指導下,進一步轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力,以達到提高行政效率的目的。

(三)引入競爭機制,注重政府服務效率和質(zhì)量政府是公共服務的提供者,但是并不等于所有的公共服務都應該由政府提供,在市場經(jīng)濟競爭機制中,政府是作為一個特殊的經(jīng)濟行為主體參與經(jīng)濟活動的,應該拋棄傳統(tǒng)公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營部門參與公共服務的供給,引入競爭機制,通過競爭實現(xiàn)低成本和高效率,政府的角色應定位為“有事業(yè)心的政府有收益而不浪費”^①。對于我國來說,一方面,將競爭機制引入公共服務領(lǐng)域,允許和鼓勵一些私營部門進入,可以改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期存在的瓶頸現(xiàn)象。另一方面政府部門提高行政服務效率和質(zhì)量,也有利于公共服務的有效供給,利于服務型政府的塑造。

(四)增強公務員的“服務”意識,建設(shè)服務型政府新公共管理力圖打破傳統(tǒng)公共模式下政府與社會的關(guān)系,重新對政府職能和社會的關(guān)系進行定位。公共管理部門應是為公眾服務的機構(gòu),而公務員則是對公眾負責的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時享受政府服務的“顧客”。因此政府應增強公務員的“服務”意識,建設(shè)服務型政府。

建設(shè)規(guī)范化服務型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權(quán)力,從管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變,全面履行政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。其次,完善政府運作機制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監(jiān)督機制,加強對各級行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督。主要包括加強對各級領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部的監(jiān)督,加強行政執(zhí)法的制度建設(shè),加強行政執(zhí)法監(jiān)督的組織建設(shè),加強政府內(nèi)部監(jiān)督,加強人民群眾和社會輿論的監(jiān)督,等等。^②

(五)注重行政工作績效,努力節(jié)約行政成本新公共管理根據(jù)交易成本理論認為,政府應該注重管理活動的效率和質(zhì)量。而我們傳統(tǒng)的公共管理注重的是投入而不是結(jié)果,注重的是既有的法律規(guī)章制度而不是實際的工作績效。這就造成了行政成本的大量浪費,卻得不到有效的管理。因此,我們在政府再造中必須注重工作的績效,注重分析投入和產(chǎn)出比,政府也要講究成本核算,及注意節(jié)約行政成本,以最小的投入實現(xiàn)最有效的管理目標。

(六)營造以顧客為導向的公共行政文化新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政的政府與社會之間的關(guān)系,政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu),而是負責任的企業(yè)家,公民則是其“顧客”或“客戶”。政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務,只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質(zhì)量的提高。具體說來,就是通過調(diào)查,傾聽顧客意見,建立明確的服務標準,向顧客作出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權(quán)利,以實現(xiàn)改善公共服務質(zhì)量的目的。

[參 考 文 獻]

〔1〕曾維和.新公共管理的局限性及改進路徑〔J〕.東北大學學報,2009,(03).

〔2〕孫浩波.新公共管理理論對重塑中國政府行為的啟發(fā)〔J〕.管理世界,2009,(05).

〔3〕趙成根.新公共管理改革:不斷塑造新的平衡〔M〕.北京:北京大學出版社,2007.

〔4〕陳振明.政府再造——西方新公共管理運動述評〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2003.

〔5〕陳振明.公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2003.