羅科 吳婷

尋求司法獨(dú)立的原有改革取向，正在逐漸被微觀(guān)工作機(jī)制調(diào)整所替代，最終達(dá)到在強(qiáng)化中共領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)滿(mǎn)足群眾呼聲的效果。這已成為2009年及以后大陸司法改革的思想原則。

由司法獨(dú)立轉(zhuǎn)向群眾路線(xiàn)_《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深化意見(jiàn)》）未對(duì)司法體制作出大的調(diào)整，卻對(duì)篳路藍(lán)縷已十?dāng)?shù)載的司法改革作了方向性撥轉(zhuǎn)。中央政法委副秘書(shū)長(zhǎng)王其江近日在大陸媒體上撰文稱(chēng)，司法沿著什么方向改革，是首先要把握的根本問(wèn)題。

在對(duì)《深化意見(jiàn)》進(jìn)行闡述時(shí)，王其江稱(chēng)，改革必須體現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求。首先是改革方向必須在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，其次是改革內(nèi)容必須始終堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決群眾不滿(mǎn)意的問(wèn)題，自覺(jué)接受人民的監(jiān)督和檢驗(yàn)，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民，最后改革步伐必須不逾越既有的憲法和法律，又不超越現(xiàn)階段實(shí)際提出過(guò)高要求。

“今后地方探索改革措施，主要是工作機(jī)制問(wèn)題，不會(huì)涉及法律的體制問(wèn)題。”最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(zhǎng)謝鵬程表示。

新一輪司法改革由此鮮明體現(xiàn)出“群眾路線(xiàn)”方針，進(jìn)而改變了之前司法改革中由法院改革所日漸凸顯的審判獨(dú)立、法官獨(dú)立所帶來(lái)的司法現(xiàn)代性趨向。

將司法改革從追求法律效果轉(zhuǎn)向社會(huì)效果的重要措施，在《深化意見(jiàn)》里體現(xiàn)為將帶有中國(guó)特色的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策上升為法律制度，轉(zhuǎn)化為司法體制和工作機(jī)制，落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中去。

1.2008年10月26日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上，最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊作關(guān)于加強(qiáng)刑事審判工作維護(hù)司法公正情況的報(bào)告。

而寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，在目前大陸社會(huì)群體性事件和政治異見(jiàn)增多的現(xiàn)狀下，又被體現(xiàn)為：一方面，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家安全的犯罪從嚴(yán)打擊；另一方面，對(duì)輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實(shí)行寬緩處理，盡量教育挽救。

與改革主導(dǎo)精神轉(zhuǎn)向在時(shí)間上耦合的是，2008年3月，王勝俊卸任長(zhǎng)期具體負(fù)責(zé)司法體制改革任務(wù)的中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)一職，出任最高人民法院院長(zhǎng)，之后，在人民法院系統(tǒng)內(nèi)掀起了對(duì)“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”的討論學(xué)習(xí)。

2.2008年3月十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，上屆最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)（右）與最高人民檢察院檢察長(zhǎng)要春旺交談。

蘇州一位基層法官表示，地方法院已經(jīng)感受到了前后兩任最高人民法院院長(zhǎng)的不同傾向，加強(qiáng)中共對(duì)法院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)要素正在凸顯出來(lái)。

法院改革單兵突進(jìn)

在20世紀(jì)80年代以前，“政法部門(mén)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的刀把子”這一說(shuō)法經(jīng)常被用來(lái)描述司法部門(mén)的性質(zhì)?！暗栋炎印边@一詞語(yǔ)也不斷見(jiàn)諸中共和大陸相關(guān)法律文本與政策文件之中。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始大轉(zhuǎn)型，司法改革和政治體制改革成為無(wú)法回避的重大問(wèn)題。而負(fù)責(zé)解釋既有法律的司法，作為國(guó)家“最不危險(xiǎn)的部門(mén)”，扮演了體制改革急先鋒的角色。

既要堅(jiān)持中共執(zhí)政地位又要保證司法機(jī)關(guān)職權(quán)充分行使的難題，迫使著各地司法部門(mén)不斷探索創(chuàng)新。于是，自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，法院系統(tǒng)的改革開(kāi)始醞釀。之后，一路急行，單兵突進(jìn)。

法院改革的第一階段集中于審判方式的改革。民事審判方式改革之前，由于法院受理的案件數(shù)量較少，法官可以積極地運(yùn)用職權(quán)深入?yún)⑴c案件審理；在傳統(tǒng)實(shí)事求是的訴訟理念下，法官的職權(quán)調(diào)查也被肯定與提倡，一度被認(rèn)為是“人民司法”的優(yōu)良傳統(tǒng)體現(xiàn)。但是，隨著市場(chǎng)交易活動(dòng)的頻繁與公眾權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，法院受案數(shù)量大幅增長(zhǎng)，但法官數(shù)量卻沒(méi)有相應(yīng)地增加。如此，一種為緩解法院案件負(fù)擔(dān)的策略順勢(shì)而出——由當(dāng)事人舉證，法官聽(tīng)審。

此種由當(dāng)事人舉證，法官聽(tīng)審的方式帶來(lái)了新的問(wèn)題，即法官如何判別由當(dāng)事人提出的證據(jù)。于是，法院司法改革第二階段對(duì)庭審方式作出改革；由雙方當(dāng)事人相互質(zhì)證，法官根據(jù)質(zhì)證的情況進(jìn)行判決，此種改革又引出了一個(gè)邏輯；既然法官要根據(jù)當(dāng)事人質(zhì)證情況當(dāng)庭認(rèn)證，那么法官就應(yīng)該當(dāng)庭宣判。

始于法院系統(tǒng)的司法改革突進(jìn)，在各個(gè)層面遇到“爭(zhēng)議”。

改革至此，直接觸及了中國(guó)審判制度中法官與合議庭權(quán)力分配的核心問(wèn)題，法院系統(tǒng)開(kāi)始由先前的庭審方式改革過(guò)渡到更為深層的審判方式改革，即法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整而審判方式改革要進(jìn)行下去，就必須對(duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)部管理體制，以及制約法院權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部制度與一系列基本原則進(jìn)行調(diào)整。

如此，法院的改革從一些技術(shù)性的修改逐漸升級(jí)為更宏觀(guān)問(wèn)題的解決，最后遞進(jìn)至司法制度改革，甚至于如何塑造新時(shí)期司法理念與司法權(quán)威的問(wèn)題也被提上議事日程。

但法院的現(xiàn)代化突進(jìn)，并沒(méi)有如決策者所希望的那樣，成為提升法院與法官公信力進(jìn)而增強(qiáng)司法獨(dú)立地位的有效手段，反而在某些方面加劇了已有的弊病，甚至導(dǎo)致新的弊病。

廈門(mén)律師康志篤稱(chēng)，法院引進(jìn)訴訟對(duì)抗制制度后，是否有訓(xùn)練有素、技藝高超的專(zhuān)業(yè)人員參加訴訟，成為取勝的關(guān)鍵，訴訟成本由此加大，再加上收集證據(jù)等因素，致使對(duì)抗制度下訴訟費(fèi)用非常昂貴，這成為平民接近司法和接近正義的一大障礙。

另如辯訴交易制度，即控辯雙方在庭審前通過(guò)協(xié)商，由控訴方降格指控以獲取辯護(hù)方認(rèn)罪答辯。雖然通過(guò)交易提高了效率，但大陸的辯訴交易制度忽視了被害人人權(quán)的保障，辯訴交易實(shí)際上只由檢察官和被告人雙方參與完成，被害人自始至終不能入局，無(wú)法參與交易過(guò)程，也無(wú)法有效影響交易結(jié)果。這使得辯訴交易的公正性很難得到大陸社會(huì)公眾的普遍心理認(rèn)同和支持。

江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)褚紅軍日前撰文稱(chēng)，法院近年在司法改革進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)的司法獨(dú)立、法律權(quán)威等價(jià)值要素，中國(guó)現(xiàn)有政治體制和社會(huì)發(fā)展階段都未能配套，也脫離了中國(guó)司法工作的發(fā)展現(xiàn)狀。一些改革舉措由于照搬西方司法理論，過(guò)于理想化，與現(xiàn)實(shí)相距較遠(yuǎn)，沒(méi)有得到社會(huì)各界支持，使法院陷入了兩難之中。

10多年的司法改革一方面不斷體制創(chuàng)新，突破現(xiàn)行束縛，在上層建筑中的眾多部門(mén)最先嫁接西方的“花朵”；但另一方面，公眾對(duì)司法的不滿(mǎn)并沒(méi)有得到平息，近年來(lái)的每年“兩會(huì)”，全國(guó)人大對(duì)最高人民法院的工作報(bào)告審議投票通過(guò)率一直在75%左右，兩者之間形成較大的差距。

此外，以往法院改革遭受的非議是，一些實(shí)務(wù)司法部門(mén)的官員認(rèn)為，在沒(méi)有其他部門(mén)和群眾的參與下，法院?jiǎn)畏矫娴乃痉ǜ母锸怪蔀榱烁母锏奈ㄒ恢黧w和決策者，這導(dǎo)致法院人事制度，經(jīng)費(fèi)、物資、裝備保障制度等方面的改革舉措，都未能注意與大陸現(xiàn)行政治架構(gòu)和模式進(jìn)行協(xié)調(diào)與融合。另一方面導(dǎo)致各地法院進(jìn)行的司法改革徘徊于不同的司法理念和技術(shù)模式中，從而在實(shí)踐中，全國(guó)各地改革步調(diào)不一致，改革水平不平衡，部門(mén)割據(jù)、地方割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。結(jié)果在具體的改革行為與宏觀(guān)的改革話(huà)語(yǔ)之間產(chǎn)生了一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，進(jìn)而動(dòng)搖到了司法改革本身的合法性基礎(chǔ)。

這種不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)，最終引發(fā)許多層面對(duì)法院改革模式的質(zhì)疑，并出現(xiàn)“現(xiàn)在該是改革司法改革的時(shí)候了”的聲音。

改革主體提至中央

變化出現(xiàn)在2003年。在此之前，各地司法改革創(chuàng)新達(dá)到了一個(gè)高潮，2002年一年間全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法改革措施達(dá)100項(xiàng)之多。

2003年中共中央成立中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管政法工作的中共中央政治局常委擔(dān)任組長(zhǎng)。最高人民法院、最高人民檢察院隨后分別成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

以中央成立司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組為標(biāo)志，司法改革在推動(dòng)機(jī)制上作出調(diào)整，開(kāi)始弱化各個(gè)部門(mén)主導(dǎo)法制改革的發(fā)展模式，推動(dòng)司法改革的主導(dǎo)者由司法機(jī)關(guān)本身轉(zhuǎn)為中央決策層，強(qiáng)化了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)中國(guó)法制的整體改革的特征，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方、司法機(jī)關(guān)和其他部門(mén)、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、政法部門(mén)之間的關(guān)系。

謝鵬程說(shuō)，改革的各項(xiàng)措施要以憲法和法律為依據(jù)。這就意味著具有法律沖突的改革措施，地方一律不能搞。近日，王其江也明確表示，改革的各項(xiàng)措施要以憲法和法律為依據(jù)，凡與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的，應(yīng)在修改相關(guān)法律法規(guī)后實(shí)施。

2004年底，《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《初步意見(jiàn)》）出臺(tái)，按照司法為民精神對(duì)司法體制改革作出了全面部署。

鑒于司法改革的專(zhuān)業(yè)性與群眾意見(jiàn)的情緒性之間存在差異，《初步意見(jiàn)》開(kāi)始對(duì)學(xué)者所關(guān)注的司法改革主題進(jìn)行削減。學(xué)者對(duì)司法改革理想目標(biāo)的設(shè)定偏重于尊重司法本身的規(guī)律和遵循國(guó)際社會(huì)對(duì)于司法功能的一般性認(rèn)識(shí)，主要是從司法體制層面提出建議，而《初步意見(jiàn)》則顯然是將重點(diǎn)確定在社會(huì)不滿(mǎn)的主要方面——司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制，于是改革思路被確定為對(duì)現(xiàn)行司法體制基本予以肯定，所列舉的改革舉措主要在工作機(jī)制層面。

之后，法院和檢察院分別推出《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》（2004—2008）和《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》（2005—2008）。但西南政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)陳忠林說(shuō)，《初步意見(jiàn)》在一定程度上促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，但基本觀(guān)念和機(jī)制改革的成效并不明顯。

分析個(gè)中原因，一位法學(xué)專(zhuān)家稱(chēng)，法院一些決策者仍然希望走一條司法職業(yè)化的道路，而在當(dāng)時(shí)，重改革社會(huì)效果而不重法律效果的司法改革新思路受到了法學(xué)界的強(qiáng)烈抵制。

由于諸多改革未能落實(shí)，為進(jìn)一步貫徹《初步意見(jiàn)》，2008年3、4月份中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組分兵各地集中進(jìn)行調(diào)研。在匯總各地對(duì)司法改革的意見(jiàn)后，幾經(jīng)拖延，2008年年底，中央出臺(tái)了第二份司法體制改革意見(jiàn)。

相比《初步意見(jiàn)》，由包括中共中央政治局在內(nèi)的17個(gè)部門(mén)和有關(guān)地方參與的《深化意見(jiàn)》文件，開(kāi)頭便更為詳細(xì)而嚴(yán)肅地闡述了中共對(duì)深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和工作原則。《深化意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，司法體制改革必須在中共的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策，依法決策，積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，總體規(guī)劃，分步推進(jìn)。

學(xué)界分歧

一位法學(xué)專(zhuān)家認(rèn)為，《初步意見(jiàn)》和《深化意見(jiàn)》的出爐及風(fēng)向轉(zhuǎn)變，與法學(xué)界理論裂痕的擴(kuò)大息息相關(guān)。

長(zhǎng)期以來(lái)，法學(xué)界學(xué)者在擔(dān)當(dāng)學(xué)術(shù)批判與反思責(zé)任的同時(shí)，也成為了中國(guó)司法改革的主要推進(jìn)者一些已有的司法改革舉措甚至表現(xiàn)出一種學(xué)者本位的特征。

但從中共十六大以來(lái)，圍繞司法究竟是要法律效果還是社會(huì)效果，學(xué)界內(nèi)部逐漸分化成為兩派。

一派以張千帆等學(xué)者等為代表，堅(jiān)持司法精英化、職業(yè)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立審判并承擔(dān)責(zé)任、認(rèn)為問(wèn)題之所以存在，是因?yàn)楦母锊粡氐?，因而要繼續(xù)改下去，不能走回頭路。

另一派以陳忠林、高一飛等學(xué)者為代表，認(rèn)為僅僅強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的司法改革在中國(guó)必然是死路一條。長(zhǎng)期司法改革的一個(gè)特點(diǎn)就是缺乏民意表達(dá)機(jī)制或稱(chēng)民意傳輸機(jī)制，司法改革的進(jìn)程主要為精英意識(shí)所左右，許多改革措施成為各種精英階層利益的體現(xiàn)，而大眾訴求難以得到合理表達(dá)。

陳忠林說(shuō)，這種司法精英化的改革路徑實(shí)際是將“法律”凌駕于常識(shí)、常理、常情之上，在實(shí)踐中導(dǎo)致法律職業(yè)群基本倫理迷失的后果。

對(duì)此，北大法學(xué)院教授張千帆感慨說(shuō)，中國(guó)司法改革就是在自律和監(jiān)督這兩難之間掙扎，至今也沒(méi)能找到一個(gè)兩全之策。“給它獨(dú)立，它就拿去腐敗，對(duì)它監(jiān)督，又會(huì)為權(quán)力干預(yù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)?！?/p>

陳忠林反對(duì)職業(yè)化的主要理由也正是擔(dān)心職業(yè)化可能會(huì)削弱社會(huì)對(duì)司法的監(jiān)督。但張千帆指出，對(duì)法官判案過(guò)程和行為的監(jiān)督，這種治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)不能根本解決司法公正。反而易導(dǎo)致權(quán)力和非理性對(duì)司法的干預(yù)。

張千帆仍然認(rèn)為，遵循法律科學(xué)屬性，今后改革的大方向必然是賦予法官在判案過(guò)程中享有更大的獨(dú)立性和自由度，而不是限制“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要保證法院和法官依法判案，有必要在提高法官素質(zhì)的基礎(chǔ)上逐步放松法院系統(tǒng)的內(nèi)部管理體制，賦予法官真正的獨(dú)立人格事實(shí)上，法院管理再?lài)?yán)格也難以杜絕法官腐敗?！?/p>

共識(shí)的空間與時(shí)間

在司法改革路徑不同觀(guān)點(diǎn)的背后，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張志銘看到，大家對(duì)中國(guó)司法的問(wèn)題沒(méi)有共識(shí)?！艾F(xiàn)在我們能講出很多制度的問(wèn)題、規(guī)范的問(wèn)題、個(gè)案的問(wèn)題，但在整體上沒(méi)有判斷。盡管現(xiàn)在提司法為民和‘三個(gè)至上的問(wèn)題，但這個(gè)原則性的東西怎么體現(xiàn)，也沒(méi)有共識(shí)?！睆堉俱懻f(shuō)，這種情況下，講司法改革就是空談。

張千帆說(shuō)，中國(guó)體制改革的模式是司法先行，其原因是上世紀(jì)八九十年代存在一個(gè)共識(shí)，即司法任務(wù)僅限于盡可能忠實(shí)地將立法者的價(jià)值傾向準(zhǔn)確體現(xiàn)出來(lái)不應(yīng)發(fā)揮任何政治職能，一般不會(huì)觸動(dòng)國(guó)家的政治體制，司法改革阻力也相應(yīng)較小。

但實(shí)踐中，司法和政治的改革卻出現(xiàn)了蛋和雞的復(fù)雜順序問(wèn)題，大陸一位知名法律學(xué)者近期也坦承，以前有一種想法，希望司法改革能夠成為整個(gè)政治體制改革的突破口，這種想法現(xiàn)在看來(lái)，多少有一些幼稚和天真。

張千帆感慨稱(chēng)，司法改革進(jìn)行10年之后，關(guān)于改革方向、目標(biāo)和手段之爭(zhēng)恰好證實(shí)改革陷入了困頓?！暗蚁Ｍ@個(gè)困頓本身可以轉(zhuǎn)化為深化改革的動(dòng)力，因?yàn)槲覀兇_實(shí)沒(méi)有退路?！?/p>

共識(shí)或許不在于當(dāng)下的空間中達(dá)成，而在于展開(kāi)的時(shí)間中形成，或許隨著司法權(quán)力周邊的環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，司法改革的方向性問(wèn)題，才會(huì)逐步形成共識(shí)。

作為國(guó)家“最不危險(xiǎn)的部門(mén)”，司法似乎永遠(yuǎn)不可能扮演體制改革先鋒的角色，而只會(huì)被動(dòng)地反映體制改革的成果。

指導(dǎo)未來(lái)改革的《深化意見(jiàn)》也以官方特有的語(yǔ)言道出了共識(shí)的時(shí)間：今后要確保各項(xiàng)司法改革措施既適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展民主政治建設(shè)、公民法律素養(yǎng)的要求，又適應(yīng)政法機(jī)關(guān)，政法干警的職業(yè)特點(diǎn)，積極推進(jìn)政法事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

編輯 陳磊 美編 虎妹