章貝貝　馮履冰

摘要：農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的出臺打破了長期以來“劃疆而治”的社會保障體系，也是應(yīng)對農(nóng)民工群體流動性較強的探索。社會保障制度一直追求社會公平的實現(xiàn)，社會公平不僅僅指參保群體的公平，而是涵蓋了其中各方關(guān)系的社會公平。如何進一步完善農(nóng)民工群體的社會保障體系，解決流動性帶來的復雜關(guān)系，歐盟“分段計算”模式可以成為進一步推進農(nóng)民工社會保障體系改革的一個良好借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險；“分段計算”模式

中圖分類號：F323.89

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2009)03-0013-05

一、引言

農(nóng)民工群體作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在工業(yè)化和城市化進程中發(fā)揮了不容忽視的作用，但在他們?yōu)樯鐣ㄔO(shè)辛苦工作的時候，卻因為戶籍、工作變動等問題造成了農(nóng)民工群體社會保障的缺失，尤其是涉及長時間累積的養(yǎng)老保險一度出現(xiàn)“退保熱”的現(xiàn)象。武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心基于765名農(nóng)民工的調(diào)查顯示，有66.5％的農(nóng)民工表示愿意參加社會保障，而實際參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險的農(nóng)民工卻分別只占總?cè)藬?shù)的8.0％、13.0％、4.8％、26.2％。無論是從參保意愿還是實際參保比例來看，農(nóng)民工的社會保障制度都亟待完善。

2008年9月19日，人力資源與社會保障部部長尹蔚民在國務(wù)院新聞辦記者會上表示，農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法即將在今年底或明年初出臺。社會保障個人帳戶即將實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)移隨即成為熱議話題，大家仿佛看到了社會保障“劃疆而治”局面的突破希望，這對于流動較為頻繁的農(nóng)民工而言無疑是一個好消息。該辦法是否能真正解決目前的社保制度困境，改變農(nóng)民工退保熱的現(xiàn)狀，牽動著我國13億人的心，更直接關(guān)系到1.2億多人的保障問題，在很大程度上牽動了整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

二、現(xiàn)行農(nóng)民工社會保障政策淺析

(一)省級統(tǒng)籌的進步性

社會保險基金統(tǒng)籌層次問題的討論由來已久，十七大報告中明確提出“逐步提高社會保險統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”的要求，“兩會”上再次強調(diào)要“加快省級統(tǒng)籌步伐，制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”。2007年原勞動和社會保障部、財政部下發(fā)了推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌文件，制定了省級統(tǒng)籌標準，提出了進一步推進省級統(tǒng)籌的工作要求。截至2007年底，全國共有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆13個省區(qū)市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。同時，河南、湖南、江西、西藏4個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團出臺了省級統(tǒng)籌辦法，這無疑是我國社會保障制度的進步，向?qū)崿F(xiàn)全國范圍統(tǒng)籌的成熟社保體系邁進了一步。同時，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌在很大程度上增加了同質(zhì)的參保單位數(shù)量，符合面臨相同風險的經(jīng)濟單位或個人共同承擔個別經(jīng)濟單位的風險損失的大數(shù)法則運行機制，增強了參保人彼此之間的共濟性，均衡了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)參保人的負擔。

(二)省級統(tǒng)籌的局限性

雖然推進省級統(tǒng)籌是我國社保制度的進步，但仍然沒有從根本上解決社保制度的缺失。政策規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準為省、自治區(qū)和直轄市或者地市上年度職工月平均工資的20％，并不與個人繳費額掛鉤，故只要繳費累計滿15年，根據(jù)1997年的規(guī)定，同一統(tǒng)籌地區(qū)的新近退休人員享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全沒有差別，無法體現(xiàn)個人對統(tǒng)籌賬戶以及地方統(tǒng)籌基金的貢獻。即使按照2005年的調(diào)整方案，基本養(yǎng)老金在15年基礎(chǔ)上多繳多發(fā)，雖然考慮了參保者繳費時間的影響，但仍然沒有將基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分與個人繳費金額直接聯(lián)系換算。

同時，當前的政策對地方存在一定的利益誘導，又缺乏有力的監(jiān)督與制約。如某一地區(qū)農(nóng)民工在參加工作地的社會保險后，因為工作變動選擇了退保，而退保僅僅退回了該農(nóng)民工的個人繳費部分，相應(yīng)的其他部分基金沖人工作當?shù)氐纳鐣ｋU統(tǒng)籌基金賬戶中，這在一定程度上造成了部分地方政府對于農(nóng)民工退保行為持不作為的態(tài)度。更為重要的是，目前的政策只實現(xiàn)了個人賬戶金額的轉(zhuǎn)移，而進入社會統(tǒng)籌的大部分基金去向并未提及。雖然在政策明文允許異地累計繳費年限的情況下，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的時間延續(xù)方面有了很大的進步，但是對于農(nóng)民工而言，仍然缺乏實際利益。個人賬戶轉(zhuǎn)移的金額與選擇退保時取回的金額并沒有什么差別，因此這種調(diào)整不能從根本上解決農(nóng)民工“退保潮”的問題，如果保持現(xiàn)狀，那么我國的農(nóng)民工社會保障將會處于一個極為尷尬的境地——個人賬戶雖實現(xiàn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工仍感覺退保與不退保一個樣。

作為社會保險中的極為重要的一項內(nèi)容，養(yǎng)老保險無法順利實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)成為了目前社保體系完善進程中的一個瓶頸。因此，筆者擬從養(yǎng)老保險的角度，探索合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，改善當前制度缺失引起的農(nóng)民工退保問題，從而為我國社保體系的完善提供一定的政策依據(jù)。

三、基于社會公平理論的“轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”分析

正如前文提到的，農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法即將出臺，目前已有初稿。方案規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費可能比城鎮(zhèn)職工繳費低，而單位和個人的繳費大部分計入個人帳戶，可以攜帶、轉(zhuǎn)移。毫無疑問，新方案對現(xiàn)行政策進行了根本上的改革，個人賬戶轉(zhuǎn)移時不僅可以攜帶個人繳費金額，而且可以帶走大部分的單位繳費，賬戶的轉(zhuǎn)移較之現(xiàn)行政策，有了實質(zhì)上的意義。但是新方案究竟是否合理，又能否真正解決社保體系劃疆而治下的農(nóng)民工退保問題，還需要從社會公平角度全面審視其是否能保證農(nóng)民工及各參保地雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的對等。

(一)從保障各參保地的權(quán)利與義務(wù)對等角度看新方案

社會公眾一般都將焦點集中在弱勢群體——農(nóng)民工的權(quán)益保障上，往往忽略了各個地方的合法權(quán)利。誠然，農(nóng)民工的權(quán)利需要政策去維護，但是對于各個地方的利益也未必就要全盤否定，畢竟新政策的出發(fā)點是希望能夠兼顧各方去完善制度，而不是為了解決問題而解決問題，社會保障制度的目的就是希望實現(xiàn)社會公平，忽略這一出發(fā)點談社保將是毫無意義的。

舉一個簡單的例子來說明參保地的權(quán)利與義務(wù)(如圖1所示)：

一個普通的流動勞動力甲，輾轉(zhuǎn)于A、B、C三地的企業(yè)H、I、J分別打工5、7、3年后在C地定居養(yǎng)老。則對于各個參保地而言，都曾經(jīng)為甲提供過一段時間的生活環(huán)境、就業(yè)機會以及城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，承載了其生活工作。故H、I、J三單位為甲繳納的社保基金分別與A、B、C三地相對應(yīng)，這部分基金既是甲養(yǎng)老保險基金的一部分，也應(yīng)該承載各地社?；鸹缘墓δ?。如果把單位繳納的基金看作一種“物”，不難理解，“物權(quán)”中的最終“所有權(quán)”屬甲的個人權(quán)益，而“物上權(quán)利”如該部分基金的“使用

權(quán)”卻應(yīng)當分別對應(yīng)屬于A、B、C三地。因為社?；鸩⒉皇菃渭兊膬π钚再|(zhì)，需要進行投資運營以保證其增值或者至少保值，而顯然產(chǎn)生該筆統(tǒng)籌基金的工作地更有資格在發(fā)放養(yǎng)老金之前享有該筆統(tǒng)籌基金的投資運營權(quán)。同時，一旦勞動者死亡，該部分基金充入繳納單位所在地的社?；饚彀l(fā)揮其自身的互濟功能也較充入勞動者養(yǎng)老地更為合理。

但是按照即將出臺的新方案，單位和個人的繳費大部分都將計入個人賬戶，隨農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，看似在更大程度上保障了農(nóng)民工權(quán)益，實際上卻隱含了對于各個地方的不公平。按新方案規(guī)定，甲在B地工作7年后轉(zhuǎn)移至C地工作，則其本人和I企業(yè)在B地所繳納的社保基金大部分都將劃入個人賬戶，隨甲轉(zhuǎn)移至C地。對于轉(zhuǎn)出地B而言，失去了對I企業(yè)所繳納的統(tǒng)籌基金的運營收益權(quán)利，同時未轉(zhuǎn)移的小部分社?；鹩殖淙肓薆地地方基金。無論是“失”統(tǒng)籌基金使用權(quán)，還是“得”小部分社保基金，對于B地來說都是不合理的。對于轉(zhuǎn)入地C而言，雖然甲并不是像現(xiàn)行政策那樣，只轉(zhuǎn)移社保關(guān)系不轉(zhuǎn)入社?；?，而是帶著自己在原工作地B積累的大部分社保基金轉(zhuǎn)入C地，但是仍然只是減弱而不能根本消除轉(zhuǎn)入地的抵觸。因為與甲在C地重新參保相比，甲帶入的社保基金畢竟只是部分而非全部，而且將來甲在C地退休后，C地須按其繳費年限總數(shù)來發(fā)放養(yǎng)老金時，這意味著甲留在B地的那部分基金就需要用C地的地方基金來填補，即C兜底。但事實上，甲在A、B、C三地均有貢獻，三地應(yīng)同時承擔甲的養(yǎng)老責任，而不應(yīng)將最終責任完全施加于C地，這顯然對C有失公平。

(二)從保障農(nóng)民工的權(quán)利與義務(wù)對等角度看新方案

據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)民工群體已經(jīng)超過1.2億，青壯年時期多選擇在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)工作營生，這些地區(qū)也因為他們的付出而更加快速地發(fā)展，因此企業(yè)為農(nóng)民工繳納的社會保險金應(yīng)該是對其工作付出的一種回報。到年邁之時，農(nóng)民工又多選擇回到經(jīng)濟欠發(fā)達的家鄉(xiāng)，他們?yōu)樯嫇鷳n之際卻是他人在分享本屬于自己的當初企業(yè)為其繳納的保險金。顯然，從社會公平的角度而言，現(xiàn)行的農(nóng)民工社保政策大大違背了社會保障所追求的社會公平原則，甚至在某種程度上加劇了社會不公的演化。

新方案較之原有方案在維護農(nóng)民工一方的權(quán)利義務(wù)匹配難題上有了很大的進步，但筆者認為仍然需要進一步改進。正如前文所述，農(nóng)民工在一地工作，為當?shù)厣鐣ㄔO(shè)做出了貢獻，當?shù)仄髽I(yè)及地方政府應(yīng)當對農(nóng)民工的未來承擔相應(yīng)的責任——養(yǎng)老金的統(tǒng)籌部分可以視為承擔責任的一種體現(xiàn)。不可否認，統(tǒng)籌基金作為個人養(yǎng)老基金的一部分同時也承擔著發(fā)揮互濟性的責任，在農(nóng)民工還未領(lǐng)取養(yǎng)老金也未退保時，統(tǒng)籌基金應(yīng)當處于運營狀態(tài)，且須發(fā)揮其共濟作用。但是，養(yǎng)老保險作為一種長期壽險，帶有儲蓄性質(zhì)，因此農(nóng)民工(或其近親屬)具有在退休后領(lǐng)取足額養(yǎng)老金的權(quán)利，也應(yīng)當在退保時能夠取得所有的現(xiàn)金價值。新方案雖然強調(diào)了企業(yè)繳費基金的一部分可以隨個人賬戶轉(zhuǎn)移，大大加強了農(nóng)民工的權(quán)益維護，但仍然在現(xiàn)金價值上打了折扣。

此外，我國目前的農(nóng)民工工作流動與養(yǎng)老流動更多地呈現(xiàn)出一種單向性的流動，即青壯年農(nóng)民工由不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，老年農(nóng)民工由發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)流動。而新方案的設(shè)計使社保關(guān)系轉(zhuǎn)入地有可能在農(nóng)民工退休后承擔“兜底”責任，容易使轉(zhuǎn)人地對其產(chǎn)生抵觸，由此設(shè)置一定的地方性政策壁壘，阻礙農(nóng)民工社會保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)入。這可能會為新情況下的退?，F(xiàn)象埋下伏筆?？梢?，新方案對于農(nóng)民工權(quán)利維護雖有很大的進步，但農(nóng)民工在為社會建設(shè)付出血汗的同時，還無法完全實現(xiàn)權(quán)利公平。

四、歐盟“分段計算”模式的啟示及思考

由于現(xiàn)行省級統(tǒng)籌試點下的社保政策無法很好地保障農(nóng)民工及各參保地雙方的權(quán)利與義務(wù)均衡對等，而即將出臺的新方案雖然在保障農(nóng)民工權(quán)利方面有了很大改進，但是仍然無法均衡各方利益，實現(xiàn)社會公平。因此，筆者在研究了國外各種社會保障實行模式后，認為可以借鑒歐盟的“分段計算”模式，在保留當前統(tǒng)帳結(jié)合模式和遵循權(quán)利義務(wù)對等理念的前提下解決當前的社保難題，或許可以為農(nóng)民工與地方“雙公平雙合理”的實現(xiàn)帶來一線曙光。

(一)“分段計算”模式介紹

歐盟規(guī)定，勞動者在不同成員國工作時的參保繳費時間必須累加計算，各國將計算得出的總時間視為勞動者在本國的全部參保繳費時間，計算出相應(yīng)的養(yǎng)老金待遇，再乘以這位勞動者在本國實際參保繳費時間占總時間的比例，得出實際應(yīng)支付的養(yǎng)老金，分別向本人發(fā)放。舉例而言，假設(shè)一個人全部的工作及履行養(yǎng)老保險義務(wù)時間有40％在英國，30％在法國，還有30％在德國。那么，他將有權(quán)按假設(shè)他終身在英國工作所能獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的40％從英國領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時按假設(shè)他終身在法國工作所應(yīng)獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的30％從法國領(lǐng)取養(yǎng)老金，并按假設(shè)他終身在德國工作所應(yīng)獲得的全部養(yǎng)老金數(shù)額的30％從德國領(lǐng)取養(yǎng)老金。

結(jié)合我國實際，筆者提出借鑒歐盟的“分段計算”模式，保持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的管理模式不變，在不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的前提下，按各參保地規(guī)定分段計發(fā)。具體做法為(如表1所示)：勞動者達到退休年齡后，將他所有參保工作地的繳費時間進行累加得到總繳費年限，各地均將該總年限視為勞動者在本地區(qū)的全部參保繳費時間，根據(jù)當?shù)貥藴视嬎愠鱿鄳?yīng)的養(yǎng)老金待遇，再乘以勞動者在該地實際參保繳費時間占總時間的比例，得出實際應(yīng)支付的養(yǎng)老金，分別委托相關(guān)金融機構(gòu)發(fā)放，互不干擾匯入同一賬戶。

(二)“分段計算”模式——體現(xiàn)了社會保障的公平理念

雖然按照“分段計算”模式，統(tǒng)籌基金并不跟隨勞動者的流動而轉(zhuǎn)移，仍然留在其勞動服務(wù)所在地，但是無論將來他在何處退休定居，都將通過各參保地分別委托相關(guān)金融機構(gòu)發(fā)放的形式享受到由該筆基金支付的養(yǎng)老金，作為對其為各地發(fā)展所作貢獻的合理回報，保障了農(nóng)民工的義務(wù)有相當?shù)臋?quán)利與之對應(yīng)。因此，分段計算的方式對勞動者而言是公平合理的。

同時，各參保地也可以在農(nóng)民工退休前保留統(tǒng)籌基金的運營與收益權(quán)。眾所周知，社?；鸩皇菃渭兊膬π钚再|(zhì)，需要進行投資運營以保證其增值或者至少保值，“分段計算”模式使得產(chǎn)生統(tǒng)籌基金的工作地在發(fā)放養(yǎng)老金之前享有該筆統(tǒng)籌基金的投資運營權(quán)，當然這種運營權(quán)源于前文所述的地方與這筆統(tǒng)籌基金之間的聯(lián)系。而在勞動者意外死亡情況下，基金也會充入與其聯(lián)系密切的勞動服務(wù)地社?；鸲皇菣C械地充入勞動者最后務(wù)工地基金庫。當然，農(nóng)民工在退休地退休后，各地互不干擾地獨立核算支付的養(yǎng)老金金額并分別匯入勞動者個人賬戶，這是地方應(yīng)盡的義務(wù)。因此，分段計算的方式對各參保地而言也是公平合理的。

(三)“分段計算”模式的可行性

“分段計算”模式不僅符合社會公平，而且具有

相當?shù)目尚行浴Ｊ紫?，在該模式下社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)出地得到了當?shù)禺a(chǎn)生的統(tǒng)籌基金的運營收益權(quán)，同時根據(jù)相應(yīng)的比例共同承擔“兜底”責任，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等，雙方都沒有理由抵觸“分段計算”模式下農(nóng)民工社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。

其次，“分段計算”模式充分保證了勞動者對于所有社?；鸬摹艾F(xiàn)金價值”，雖然統(tǒng)籌基金留在各地運營保值，但是在勞動者退休后，必定能夠從各工作地得到相應(yīng)的養(yǎng)老金。與退保時僅能拿到微薄的個人繳費部分相比，無疑“分段計算”模式才是其正確的選擇。因此，該模式下不易出現(xiàn)非正常的退保成潮現(xiàn)象。

最后，“分段計算”模式選擇按照各地的當?shù)貥藴蕘碛嬎阆鄳?yīng)的養(yǎng)老金待遇，再乘以勞動者在該地實際參保繳費時間占總時間的比例，得出實際應(yīng)支付養(yǎng)老金的方式，符合我國目前各個地方政策不統(tǒng)一的現(xiàn)實。各地相對獨立的計算過程，可以在全國社保制度完全統(tǒng)一前的過渡時間內(nèi)，不受影響地發(fā)揮作用。同時，全國范圍內(nèi)政策統(tǒng)一后，該模式也不必作任何更改，仍然適用。

因此，“分段計算”模式具有政策前瞻性與可行性，可以在現(xiàn)有條件下以及可預見的將來都發(fā)揮全效，同時兼顧了農(nóng)民工、社保關(guān)系轉(zhuǎn)出地、社保關(guān)系轉(zhuǎn)入地等各方的利益，而不是僅僅為了應(yīng)一時之急地去解決問題。

五、結(jié)語

“分段計算”模式可以較好地解決中國實際存在的社保關(guān)系與統(tǒng)籌基金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。該模式不僅繞開了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移難題，打破地方利益迷局，而且同時解決了長期以來社會保障制度的困境，實現(xiàn)了農(nóng)民工與各參保地的“雙贏”，合理保障了雙方的權(quán)益，在更大程度上體現(xiàn)了社會公平。

當然，目前此模式的實施也面臨一些障礙，一是各地數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一與遷移問題。我國的社保制度目前被分割為2000多個提出單位，軟件操作系統(tǒng)繁多，許多系統(tǒng)之間難以兼容，如果采用該模式進一步落實省級統(tǒng)籌進而推進社保全國范圍統(tǒng)籌，必須盡快做好數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一工作，其中新舊數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換一項工作量極大而且極為繁瑣。另外，原先各地投入的社保一期工程信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費就成為了巨大的沉沒成本，而統(tǒng)一后的管理維護也將耗費不小的人力和物力。二是參保農(nóng)民工的社保意識整體偏低，對于新政策的推出需要一段時間的理解與接受，在未能理解政策實質(zhì)之前，“落袋為安”的思想仍會造成他們保持“退?！钡钠谩?/p>

誠然，“分段計算”模式在現(xiàn)階段的推行仍然存在一定的阻力，但其符合保障農(nóng)民工權(quán)益以及維護各參保地正當權(quán)利的原則，具有更強的合理性與可行性，為走出我國社會保障制度困境帶來了曙光。因此，應(yīng)當在加快社會保障省級統(tǒng)籌的步伐、落實各統(tǒng)籌地區(qū)保障政策及信息系統(tǒng)的完善統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，加大社會保障制度的宣傳力度，通過政策宣講等方式進一步加強農(nóng)民工的參保意識、維權(quán)意識和法制意識，使社保政策能夠最大限度地發(fā)揮作用，最終有計劃地以漸進方式逐步推行“分段計算”的社會保障模式。