鄭道福　金　潔　徐建?！≌残l(wèi)軍　高曉潔

“以禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)為切入點(diǎn)”的含義

傳統(tǒng)發(fā)展模式中，生態(tài)環(huán)境價(jià)值往往不被考慮，導(dǎo)致“環(huán)境無(wú)價(jià)、資源低價(jià)、商品高價(jià)”，資源開發(fā)者往往把開發(fā)造成生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是緩解和有效解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。浙江省樂(lè)清市以“禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)”為切入點(diǎn)，在推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面展開新的成功的探索，并取得階段性的成果。

2006年以來(lái)，樂(lè)清市生態(tài)辦、發(fā)改局、環(huán)保局、財(cái)政局等有關(guān)部門就對(duì)樂(lè)清市開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)做了大量的嘗試性和探索性的工作。2008年，樂(lè)清市人民政府綜合各部門的意見和建議，出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)樂(lè)清市生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐ㄖ贰８鶕?jù)《樂(lè)清市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》，樂(lè)清市劃分為禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)、限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)、優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)和重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)等四類區(qū)域。

禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)是生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感、具有特殊保護(hù)價(jià)值的地區(qū)，也是對(duì)維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全具有重要作用的地區(qū)。禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何與其主要生態(tài)服務(wù)功能無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，但在該區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾多年來(lái)直接或間接犧牲了一定的經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展機(jī)會(huì)。按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”和多元籌資、定向補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的或與該區(qū)域相關(guān)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目給予優(yōu)先安排、重點(diǎn)支持，給予生態(tài)保護(hù)投資者一個(gè)長(zhǎng)期比較穩(wěn)定的回報(bào)，進(jìn)一步提高該區(qū)域群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性，這對(duì)于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力實(shí)現(xiàn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙贏”具有十分重要的意義。

樂(lè)清市在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，既體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原理和基本原則，同時(shí)更加側(cè)重實(shí)際可操作性，做到四個(gè)明確：“補(bǔ)償范圍明確、補(bǔ)償資金明確，補(bǔ)償方法明確，補(bǔ)償路徑明確”，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，并不斷完善政策措施，這一做法得到了浙江省環(huán)保局和溫州市環(huán)保局的認(rèn)可，在浙江縣市一級(jí)層面大力推廣。

推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新探索

1樂(lè)清市生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定

樂(lè)清市首次實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的范圍為《樂(lè)清市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》所劃定的禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)，包括雁蕩山風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)(雁蕩山“二靈一龍”核心景區(qū))、西門島紅樹林保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)、淡溪水庫(kù)飲用水源保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、白石水庫(kù)飲用水源保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、鐘前水庫(kù)飲用水源保護(hù)生態(tài)功能區(qū)和十八生水庫(kù)飲用水源保護(hù)生態(tài)功能區(qū)等6個(gè)，總面積為16.96 km²。6個(gè)禁止準(zhǔn)人區(qū)和其相關(guān)區(qū)域工程類項(xiàng)目涉及樂(lè)成鎮(zhèn)、城北鄉(xiāng)、白石鎮(zhèn)、淡溪鎮(zhèn)、嶺底鄉(xiāng)和雁蕩鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)49個(gè)村。

樂(lè)清市生態(tài)補(bǔ)償主要針對(duì)禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或?yàn)樵搮^(qū)域服務(wù)的相關(guān)區(qū)域的飲用水源保護(hù)工程、農(nóng)村生活污水處理工程、農(nóng)村生活垃圾處理工程、生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)工程和經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)用于該區(qū)域環(huán)境保護(hù)事業(yè)等項(xiàng)目。

2樂(lè)清市生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?/p>

(1)禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的相關(guān)區(qū)域安排工程類補(bǔ)償。原則上只對(duì)禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，但由于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的相關(guān)區(qū)域如飲用水源的上游區(qū)域?qū)箿?zhǔn)入?yún)^(qū)貢獻(xiàn)巨大或影響巨大，必須考慮一并實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此對(duì)飲用水源的上游區(qū)域安排生活污水、生活垃圾、水源保護(hù)三種工程類型的生態(tài)補(bǔ)償，但不對(duì)生態(tài)公益林實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。

(2)生態(tài)公益林保護(hù)項(xiàng)目所歸屬的行政村在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)相關(guān)區(qū)域但在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外的不安排工程類補(bǔ)償。如果生態(tài)公益林保護(hù)項(xiàng)目歸屬的村莊在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外的，根據(jù)輕重緩急有別的原則，首次暫不安排工程類補(bǔ)償，只享受生態(tài)公益林保護(hù)類補(bǔ)償。

(3)資金測(cè)算?？紤]到首次生態(tài)補(bǔ)償所涉及的村莊規(guī)模較小，因此，工程類補(bǔ)助資金以平均法統(tǒng)計(jì)，每個(gè)村的生活污水處理工程投資補(bǔ)助以50萬(wàn)元計(jì)，生活污水處理工程補(bǔ)助49個(gè)村(其中12個(gè)村已經(jīng)完成)共需1850萬(wàn)元；每個(gè)村的生活垃圾工程補(bǔ)助以0.5萬(wàn)元計(jì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾中轉(zhuǎn)站工程補(bǔ)助以10萬(wàn)元計(jì)，共需95(0.5×50+7×10=95)萬(wàn)元；飲用水源保護(hù)工程補(bǔ)助共需600萬(wàn)元。工程類補(bǔ)助資金總計(jì)2545萬(wàn)元，分5年實(shí)施；生態(tài)公益林保護(hù)類補(bǔ)助每年約6萬(wàn)元。

3、樂(lè)清市生態(tài)補(bǔ)償資金的籌措和使用

(1)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償資金，實(shí)行專款專用、項(xiàng)目管理。生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源；生態(tài)市建設(shè)專項(xiàng)資金每年籌資規(guī)模確保500萬(wàn)元以上。今后隨著補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大和機(jī)制的進(jìn)一步完善，逐步擴(kuò)大資金規(guī)模。

(2)生態(tài)補(bǔ)償資金使用實(shí)行項(xiàng)目化管理、分線負(fù)責(zé)。①對(duì)位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村生活污水處理工程，由項(xiàng)目實(shí)施單位提出申請(qǐng)，經(jīng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府初審后集中上報(bào)市環(huán)保局，市環(huán)保局按規(guī)定程序?qū)ζ溥M(jìn)行審核，經(jīng)審定合格后給予工程補(bǔ)助。農(nóng)村生活污水處理工程實(shí)施分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，由實(shí)施單位負(fù)擔(dān)10％、市級(jí)補(bǔ)助90％。②對(duì)位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村生活垃圾處理工程，由市“清潔鄉(xiāng)村行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核、匯總后報(bào)市環(huán)保局。生態(tài)補(bǔ)償資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式中轉(zhuǎn)站和村莊垃圾收集房土建部分，在原規(guī)定的基礎(chǔ)上再給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所負(fù)擔(dān)部分50％的補(bǔ)助。具體由舊村改造指揮部組織實(shí)施。③對(duì)位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的生態(tài)公益林保護(hù)項(xiàng)目，由市農(nóng)業(yè)(林業(yè))局審核、匯總后報(bào)市環(huán)保局。除按原有的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助外，生態(tài)補(bǔ)償資金再予以每年每公頃30元的補(bǔ)助。具體由市農(nóng)業(yè)(林業(yè))局組織實(shí)施。④飲用水源保護(hù)及其他經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償項(xiàng)目由項(xiàng)目實(shí)施單位提出申請(qǐng)，并上報(bào)市環(huán)保局，市環(huán)保局按規(guī)定程序?qū)ζ溥M(jìn)行審核，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后給予補(bǔ)助。

(3)項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)制度規(guī)定使用專項(xiàng)資金，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，提高資金使用效益。當(dāng)年沒(méi)完成的項(xiàng)目，結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)安排。嚴(yán)禁截留、挪用和轉(zhuǎn)作他用。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門和市環(huán)保局報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施狀況，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常督查。

(4)使用生態(tài)補(bǔ)償資金的項(xiàng)目完成后，要達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)償平衡的目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果報(bào)送市環(huán)保局。市環(huán)保局不定期地對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，落實(shí)跟蹤問(wèn)效。

實(shí)踐中提出的意見建議和努力方向

樂(lè)清市在全省第一個(gè)結(jié)合生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)推出了生態(tài)補(bǔ)償政策，但離真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還有不少的差距，尚需在以下幾個(gè)方面不斷實(shí)踐，努力完善。

一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。除生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外，樂(lè)清市的生態(tài)環(huán)境功能限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)還有很多地方擔(dān)負(fù)著重要的生態(tài)保護(hù)功能，但這次試點(diǎn)方案并沒(méi)有納入。

二是拓寬資金渠道。每年500萬(wàn)的生態(tài)補(bǔ)償資金非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議給予增加。另外，除生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金外，還可考慮對(duì)水資源費(fèi)、林業(yè)恢復(fù)保證金、礦山恢復(fù)保證金、景區(qū)門票、海域使用金進(jìn)行統(tǒng)籌，擴(kuò)大資金籌集量。

三是整合部門力量。要加強(qiáng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的全面、快速建立。

四是社會(huì)力量參與。充分發(fā)揮人大、政協(xié)及社會(huì)各界關(guān)

注生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的熱情，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的路子，多方并舉，合力推進(jìn)。

五是深入科學(xué)研究。進(jìn)行深度生態(tài)補(bǔ)償科研，建立環(huán)?？蒲袑ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于環(huán)?？萍贾瘟α拷ㄔO(shè)，優(yōu)先保證深入進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償科研費(fèi)用。

樂(lè)清市以禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)為切入點(diǎn)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使我們認(rèn)識(shí)到，這是一項(xiàng)雙向互動(dòng)、不斷提高的工作，既需要自下而上的實(shí)踐與探索，在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，并把經(jīng)驗(yàn)升華為理論；也需要自上而下的政策、法規(guī)配套，不斷強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然\(yùn)行。我們認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工作。

1加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?/p>

環(huán)境財(cái)政稅收政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。必須加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鳎瑥姆缮厦鞔_生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。建議盡快制定相關(guān)法規(guī)對(duì)我國(guó)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出全局性的戰(zhàn)略部署，對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出科學(xué)和系統(tǒng)的安排。同時(shí)，修訂有關(guān)法規(guī)，使其更關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補(bǔ)償逐步納入法制化軌道。

2完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收政策

增收生態(tài)補(bǔ)償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅。將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過(guò)稅收杠桿把資源開采與促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，提高資源的開發(fā)利用率。同時(shí)，加強(qiáng)資源費(fèi)征收使用和管理工作，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能。進(jìn)一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林等各種資源稅費(fèi)的征收使用管理辦法，加大各項(xiàng)資源稅費(fèi)中使用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎亍?/p>

3加快建立“環(huán)境財(cái)政”

把“環(huán)境財(cái)政”作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。加大?duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度，多渠道擴(kuò)大資金來(lái)源。按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局；大力支持開發(fā)利用沼氣、風(fēng)能、太陽(yáng)能等非植物可再生能源，以解決山區(qū)、老區(qū)農(nóng)村燃能問(wèn)題。

4建立以政府投入為主、全社會(huì)支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制

建立健全生態(tài)補(bǔ)償投融資體制，既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，又要積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。積極利用國(guó)債資金、開發(fā)性貸款等，努力形成多元化的資金格局。

5積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式

廣泛開展宣傳教育活動(dòng)，樹立科學(xué)發(fā)展觀，引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映其稀缺程度，達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。積極探索資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

6提供完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科技和理論支撐

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問(wèn)題需要深入研究，并提供科學(xué)依據(jù)。如，需要探索建立適合樂(lè)清實(shí)際的資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)、開展自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，開展“綠色GDP”核算，研究自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)，研究資源耗減、環(huán)境損失的估價(jià)方法，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)，還應(yīng)努力提高生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)新技術(shù)和新能源技術(shù)等、為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

(責(zé)編胡明剛)