內(nèi)容摘要 吏役以“準正式結(jié)構(gòu)”的名義成為清代地方行政的主體,同時也不可避免地成了地方社會的不安定因素。上級衙門吏役對下級衙門的牽制和對地方社會的騷擾、吏役在執(zhí)行公務(wù)過程中要挾本衙門官長或消極怠工甚至罷工,以及因吏役有犯而使官長受到牽連等,是“吏役病官”的主要表現(xiàn)形式?！袄粢邸辈　肮佟爆F(xiàn)象的發(fā)生與前者處于行政權(quán)力的前沿直接相關(guān),加重了清代地方政府的信任危機,影響到基層政府的行政效率和執(zhí)政水平。

關(guān) 鍵 詞 清代 地方政府 吏役病官

作者 周保明,華東師范大學圖書館古籍部博士。(上海:200241)

作為地方衙門的辦事人員,吏役或類似的其他角色,因不可或缺而莫不成患。吏役在清代地方事務(wù)中的作用益趨重要,同樣其危害也更為突出。廣義地講,吏役壞政即是嚴重的病官行為,但狹義的“吏役病官”更具有針對性。在今天,討論這個問題也不無意義。

上差挾制下官、騷擾州縣

上級衙門吏役對下級衙門的牽制或?qū)Φ胤缴鐣尿}擾,概括如清人魯一同言:“州縣之吏病民而止爾,司道之吏能病官,督撫之吏病大吏?！盵1]雍正朝名臣田文鏡任河南巡撫時非常關(guān)注此類問題,其所著《撫豫宣化錄》就有多處討論,如上級吏役“或?qū)⑸纤九莆某翑R多日竟不轉(zhuǎn)行,或?qū)僖匚膬匀我鈷蹀嗑共晦D(zhuǎn)報”,或故意刁難下差等等,[2]甚至上級衙門已經(jīng)裁革的書役仍借機竄入下屬地方衙門,借以前的身份招搖指撞。[3]上差對州縣的騷擾歷來頗受非議,因為不僅迎送上差的“程儀”不可小覷,“差提一役下縣,騎騾坐馬,攜帶龍陽,嫖宿娼妓,濫收屬縣下程,經(jīng)承灑(酒)水,經(jīng)月累日坐食飯店,事完重索差錢,代還店用。更有一差甫至而拿號者接踵遂至,絡(luò)繹不絕,支應實繁”。[4]而且一入衙門,“即恃為護符,竟同職銜,狀詞手本則書某衙門書吏某人、某衙門某役某人,公然出入,或在經(jīng)過州縣招搖撞騙,或在原籍地方惹是生非”。[5]官長最忌諱者莫過于下屬藐視或挑戰(zhàn)其權(quán)威,難怪田巡撫氣憤難平。

田文鏡把上差牽制和擾害下級衙門的現(xiàn)象歸咎于本印官對書役管束不嚴,然而另一方面,田也意識到上差下州縣必有不得不為之必要性,即一切錢谷刑名等事件如果依限完結(jié),則司道之差可以不至府州,府州之差可以不至州縣。但若州縣“怠玩性成”,不派書差提催決不將事情抓緊辦理,而府州經(jīng)承使費未送到,又往往將州縣之事延擱,或者府州皂快謀買此差,“混駁混提不斷”,以至于事情不能及時妥善辦理,上司衙門又不得不發(fā)差催提,[6]遂造成“惡性循環(huán)”。田文鏡的分析非常具有人情味,倘若刻意質(zhì)疑,則是其忽視了上差下縣并非與騷擾地方構(gòu)成必然的因果關(guān)系。

除騷擾地方之外,上差挾制官長亦可發(fā)生在各個領(lǐng)域,比如人所熟悉的職官補缺。清代地方官缺位有限,競爭激烈,上級有關(guān)部門的吏役便可乘機勒索刁難候選人。《清稗類鈔》載:光緒時,浙江某人正在候補某知縣缺,吏部一書吏來信說:“君以例當補,然須予我千金?！贝巳诵南?我補缺順理成章,不必再去賄賂他。未料缺出以后卻補給了別人。此人十分驚詫,打聽后才知道,原來他曾被保舉,該吏以“一人不能兩班置之”為由,注銷了他候補知縣的資格。此人只好求吏想想辦法,吏回答:“今已無及,為將來計則可,然須五千金。若不可,則請兩班中注銷一班,亦可有補缺望也。”此人無力籌措到這么多錢,心想保舉班遙遙無期,不如以業(yè)績候補硬氣,于是請銷了保舉班。過了幾天,吏又來信說,保舉班人少,你本來有機會的,可惜已注銷了。[7]不用說,此人自然非常后悔?？傊粑磽频胶锰?事情就非常麻煩了。再如另一種挾制,說武陽某令準備上任,適從藩署領(lǐng)庫銀四千兩,卻被藩司朱壽鏞強令繳還另一縣令的虧空。遂轉(zhuǎn)又上交,但藩司庫吏并不接收,說應該照例加交納火耗,此令非常吃驚:“此適自署領(lǐng)出,緘識如故,何加耗之有?”當他請示朱壽鏞的時候,得到的回答是:“此輩吏事,汝須與彼言之。”不得已只好如數(shù)加添耗銀,始得收納。[8]

吏役愚弄本官、消極怠工

在行政環(huán)節(jié)設(shè)法欺瞞,“不特衙役為然,即書吏長隨以及幕友,亦往往有愚弄本官”。劉衡在廣東作縣令時就聽到過這樣的事情。說某縣懸賞1000元限期捉拿一要犯,一捕役按時完成了任務(wù),而門丁李某讓該役先把人犯私押,然后向官長稟報說通緝犯已經(jīng)遠逃,懸賞3000元方能緝拿回來,縣令不得已只好答應給其2000元,但是貪心的門丁仍然不讓交出人犯,官欲追究捕役,卻被門丁藏了起來,縣令只好如數(shù)支付3000元,門丁捕役才將所獲罪犯交出。又說某官初到任,門丁曾某匯報:此地連年短稅,不知如何是好。官問曾有何良策,曾說,不如令戶書包辦,若不愿意則強迫他。知縣同意了這個辦法。起初戶書果然不愿受命,過了半月,曾某再次催迫戶書,戶書只好勉強答應,官以為終于可以幸免于賠累了,對門丁也優(yōu)待有加,可萬萬沒想到門丁書役所獲為數(shù)倍之多,其后該官長竟以挪用之罪受到彈劾。[9]像這種吏役串通蒙蔽之事,最為病官。

要挾本官還表現(xiàn)為吏役消極怠工甚至罷工。例如乾隆初,安徽太平府就發(fā)生過書役不服從差務(wù)安排、“口稱告退,一轟(哄)而散”的事情。又如咸豐四年,署青浦縣知縣催比錢糧過嚴,致差役徐溁等糾同地保周立春,“聚眾挾制,哄堂毆官”。周立春還勾結(jié)土匪,起意謀逆,致該縣以“庸劣不職”罪發(fā)往新疆充當苦差。[10]差役站在“地方”的立場向官長權(quán)威提出了挑戰(zhàn),然而到頭來仍是官長倒霉。新選州縣官往往還由于赴任期間花費巨大(由于家眷眾多、路途遙遠等原因),不堪承受而向隨從家人借貸,造成后者以此為條件獲得職位,官長從而受到挾制。在任期間,同樣也會向吏役借錢,或用于公,或用于私。也有些新任州縣,私挪庫銀,只好將串票交吏役私征,反受后者挾制。或者公私費用先令書差墊出,而后令其承征地方錢漕,以各項陋規(guī)扣償墊項。或者以辦公名,“令書差出具領(lǐng)帖,領(lǐng)取款項,官役分用”。本官與衙蠹同謀,令其墊欠,必然受其挾制,因而吏役營私播弄,不能不委曲徇庇。

外來的印官稍不精明,或略微開罪于衙門積蠹的話,想要順利開展工作是相當困難的。光緒初,安徽廬江有個庫吏叫陳運昌,“老而多智”,新到縣令劉某向其索賄,竟不答應,劉遂將其撤換。新任庫吏唐某少不更事,陳則懷恨在心,竟然“匿舊籍弗予”,致使征收無方,督責無已,縣令也拿其沒有辦法。[11]然而另一方面,察人太過精明有時也會弄巧成拙、反取其辱。同樣有一則發(fā)生于光緒年間的故事:游智開為永平知府時,“好以察察為明”。一天,游知府微服私行,走進一間茶館,碰巧其中有一些府衙胥吏,但是他們假裝不認識游,吹捧游的清正廉潔、天下無雙。這時游故意說道:“此官雖好,然自某觀之,亦尚未盡善。”忽然一胥吏起身給他一耳光,說道:“游公青天,汝一小民,敢謗清官耶!”游知府沒有為這一耳光生氣,相反以自己深得民心、受人愛戴而感到十分高興,卻不知自己已被胥吏所愚弄。[12]

吏役有犯累及官長受罰

對于清代地方而言,督撫即最高的稽察領(lǐng)導,也是地方衙門吏役有犯能夠累及的上限。原則上規(guī)定,司道官員對所屬府州縣吏役負責,司道吏役歸督撫負責,而督撫、總河、總漕、學政、鹽院均為自行負責。[13]地方官對衙門吏役有犯承擔的責任,清代律有明文而屢有增改,繁瑣無比。例如乾隆三十年定、咸豐五年增補:各處司府州縣衛(wèi)所等衙門人役,若久戀衙門、說事過錢、把持官府、飛詭稅糧、起滅詞訟、陷害良善,及賣放強盜、誣執(zhí)平民等,本官明知故縱者革職,失于覺察則降一級留任或降一級調(diào)用,犯該斬絞則官降二級調(diào)用,司道失察者每案罰俸一年,督撫失察藩臬道員衙門書吏和督撫及總河總漕學政鹽院失察本衙門書吏等,每案罰俸六月。[14]

以吏役犯贓對該管官的處罰為例。相關(guān)條款最早出現(xiàn)在順治十三年,康熙九年正式題準。雍正帝曾質(zhì)疑此例,擔心“若但失于覺察,即將本官罷黜,則賢員因此詿誤者不少矣”,主張區(qū)別對待,能輕則輕。[15]此例在乾隆三十七年、乾隆四十七年、道光二年、道光八年、咸豐五年等均有增改。咸豐五年還議準,現(xiàn)任官員查出前官任內(nèi)“著名衙蠹”,可抵消部分自身所犯罪過。[16]此外,在司法活動中的失察或縱容捕役伙盜、誣拿、豢賊、凌虐、滋事等,以及獄卒和解役的失職等,錢糧事務(wù)中的征收、解運,還有吏役買缺、掛名、捏充、朋充、重役、濫冒,檔案管理不嚴、書役犯賭、招搖撞騙、僭用補服、隱占屯田、衙門關(guān)防松懈、冒領(lǐng)賑銀、買辦不照市價等等,吏役過犯,都有可能導致本官受罰。

失察吏役有犯受到處罰,高級官員不乏其人,也許其后時間不長又行開復,但總的說來當時的懲處有法可依。地方各級衙門吏役犯事的可能性和本官受處分的可能性都遠遠大于前者,類似案例隨手可撿得許多,如順治四年,山東聊城知縣張守廉失察吏役得贓被罰俸;雍正十年,長洲經(jīng)承王月千私收入官田租,歷任知縣俱因失察而遭革職;乾隆三十八年,湖北谷城知縣王之黻因濫準書吏請發(fā)諭單清查編審,被參革職。

工作已經(jīng)調(diào)動的官員,如果其前次任期內(nèi)事發(fā),同樣要受到懲處。吳俊曾為山東布政使,嘉慶十四年被查出失察書吏侵盜錢糧、挪移庫項。此時吳已調(diào)任光祿寺少卿一職,同樣被以“該省書吏作奸犯科,毫無覺察”之罪議處。[17]不過,官員若認識錯誤及時且態(tài)度端正,也能一定程度上獲得寬大處理。如乾隆五十五年,浙江巡撫瑯玕辦漕疏忽,“致有嘉善縣糧戶赴閩控告,及嘉秀二縣書吏舞斃之案”,欲引咎辭職?；实勰钇洹白灾镏亍?“尚屬具有天良”,止交付吏部治罪。同時指出,瑯玕“才具中平”,已不再適合這個職位。[18]

對“吏役病官”的思考

在清代特殊的地方統(tǒng)治結(jié)構(gòu)中,形成了這樣一種“博弈”模式:官、役之間互相防范和利用。吏役依附于官僚而存在,官僚借助于吏役而發(fā)揮國家管理的職能?！袄粢邸辈　肮佟爆F(xiàn)象的發(fā)生與前者處于行政權(quán)力的前沿直接相關(guān)。另一方面,清代的法典、律令和例案明顯給各級地方官造成了巨大壓力——一種社會控制手段被當作目的而諾諾奉行,即美國社會學家默頓在《社會理論與社會結(jié)構(gòu)》一書中所稱的“目標轉(zhuǎn)移”。人們常說的文牘主義以及清代地方衙門的運作規(guī)則促成了這種轉(zhuǎn)化。必須承認,談“吏役病官”仍然是站在“官”的立場,而更多的情況是官長無力制吏,甚至因為官役“通同分肥”,吏役往往成了官長貪贓枉法的工具,反過來對官長構(gòu)成影響。當然吏役有犯累及官長如果不經(jīng)查實,被參官員也有可能蒙冤。

“吏役病官”成為困擾清代地方政府的頑疾,加重了清代地方政府的信任危機,影響到基層政府的行政效率和執(zhí)政水平。中央政權(quán)對各級地方官的控制可以很成功,但卻對“準正式結(jié)構(gòu)”的吏役束手無策——盡管制定了繁瑣無比的律例條文。轄區(qū)內(nèi)總督、巡撫只有一人,而知州知縣數(shù)十至百不等,城鄉(xiāng)吏役更是無法計算,追究連帶責任并非完全現(xiàn)實。任何人都清楚,要想使這種局面有所改觀,問題的關(guān)鍵并非在吏役本身。首先,官長和吏役更多地是合作伙伴,甚至如乾隆帝曾覺察到的,吏役不僅倚官滋事,而且慫恿本官妄為。[19]其次,清代地方官的流動頻繁且執(zhí)政素質(zhì)日趨低下,導致其無力制吏。最重要的一點是,地方財政系統(tǒng)的弊端是吏役亂法的直接誘因,官長失察、縱容吏役,有時確實存在難言的苦衷,結(jié)果對“上層建筑”產(chǎn)生了強大的反作用。

對吏役的控制是否成功,是地方官政績的衡量標準之一,但清代部分州縣的現(xiàn)實是,吏役對官長實施了反控制,反映了清代地方官長行政權(quán)威的弱化,權(quán)力的集中者在吏役眼中逐步喪失了尊嚴。不過單就本衙門馭吏是否成功而言,主要還是取決于官長的“個人能力”。例如著名縣令王植任職廣東德慶時,也碰到“以散堂相要挾”的事,但他主張堅決打擊、果斷處置。其時州有皂快24名,不夠差遣,因此差及民壯。而壯役中有狡黠者兩人,揚言民壯與兵對等,不應雜差。如果官為強迫的話,即以散堂相要挾。其他壯役皆受其蠱惑。王植認為此等悍役,“不加懲必恣縱,倘果無知散堂亦非體”,“重杖之,除其名。次日皆候差惟謹?！盵20] 問題很快便得到解決。

傳統(tǒng)的影響是如此深遠,盡管時過境遷,但我們發(fā)現(xiàn)上述種種現(xiàn)象在現(xiàn)代社會仍然留有抹不去的殘跡,甚至還有蔓延之勢或新的發(fā)展。嚴格地講,清代的地方吏役制度已無法對號入座,但類似的制度困惑卻帶給我們無盡的思考,因為這些問題同樣是現(xiàn)代地方政制良性發(fā)展的障礙。重視和反思這些歷史,探討應對策略的成功與不足,必定有其現(xiàn)實借鑒意義。

[本文為2007年度“上海市高校選拔培養(yǎng)優(yōu)秀青年教師科研專項基金”資助項目。]

參考文獻:

[1]魯一同. 胥吏論. 葛士浚. 皇朝經(jīng)世文續(xù)編(卷22).

[2][3][4][5][6]田文鏡. 撫豫宣化錄(卷3).

[7][8][11][12]徐珂. 清稗類鈔·胥役類(第11冊). 北京:中華書局,1986.

[9]劉衡. 州縣須知·札商各牧合官須自做慎用門丁由. 官箴書集成.

[10]清文宗實錄(卷143).

[17]清仁宗實錄(卷207).

[13][14][15][16]大清會典事例(卷146、98、98、16).

[18][19]清高宗實錄(卷1360、1408).

[20]王植. 頑梗. 徐棟. 牧令書(卷20).

編輯 杜運泉