姚　榮

【摘要】 以績效預(yù)算思想為主導(dǎo)的高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革在美國等一些發(fā)達(dá)國家不斷得到推進(jìn),成為解決財(cái)政資金緊張與教育規(guī)模擴(kuò)大這一矛盾的有效措施。本文分析了國外相關(guān)國家在教育財(cái)政預(yù)算管理方面的改革思路和措施,結(jié)合廣東省的實(shí)際情況,提出了值得借鑒的地方。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政預(yù)算;改革;啟示

一、國外高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式評析

(一)國外績效撥款在高等教育中的實(shí)踐

1.績效撥款產(chǎn)生的背景

二十世紀(jì)七、八十年代,世界范圍內(nèi)的高等教育開始進(jìn)入高等教育大眾化時(shí)代,高校招生規(guī)模的迅速增長、生均教育成本的不斷提高與各國高等教育公共撥款支出的增長緩慢、高等教育財(cái)政相對萎縮的矛盾日漸突出。在有限的財(cái)政資源情況下如何提高資源的利用率,成為各國教育、財(cái)政部門重點(diǎn)關(guān)注和要解決的問題?？冃芸?是指政府部門根據(jù)高校在辦學(xué)、科研等方面取得的績效指標(biāo)的表現(xiàn),包括質(zhì)量、效率和成本等,分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。其主要思路就是將市場規(guī)則引入高等教育市場,使得資源配置更有效率和公平,同時(shí)也促進(jìn)了高等教育的公平競爭,有助于提高高等院校的辦學(xué)質(zhì)量和水平。

2.國外績效撥款的實(shí)踐

(1)美國的績效撥款模式——以田納西州和南卡羅來那州為例

田納西州是目前仍在實(shí)行績效撥款的州中最早制定和實(shí)施績效撥款的州,被各界人士視為比較成功的案例。1979年,田納西州高等教育委員會(huì)與高校協(xié)商制定了績效撥款政策,并建立了10項(xiàng)績效指標(biāo)。對于績效表現(xiàn)出色的公立高校,政府將給予超出該校財(cái)政撥款總額一定比例的“獎(jiǎng)金”。1980-1981學(xué)年,田納西州的公立高校可以憑借績效指標(biāo)的優(yōu)異表現(xiàn)獲得高?？傌?cái)政撥款2%的最高獎(jiǎng)金。目前,其額度已經(jīng)提高到高校總財(cái)政撥款的5.45%。田納西州績效撥款占高等教育撥款總額的比例在所有將一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)按績效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從1982-1983學(xué)年開始,田納西州的績效撥款每5年進(jìn)行一次,在5年內(nèi)根據(jù)年度的績效表現(xiàn)進(jìn)行微調(diào)。經(jīng)過幾次重大調(diào)整,10大績效指標(biāo)被賦予不同的權(quán)重,產(chǎn)出指標(biāo)占大多數(shù),所占比重也最大;其次是過程和投入指標(biāo)。田納西州績效撥款方式體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)性和非競爭性這兩大特征,績效表現(xiàn)出色的高校將獲得經(jīng)常性財(cái)政撥款一定比例的獎(jiǎng)金,績效表現(xiàn)不佳的高校卻不會(huì)受到撥款削減的懲罰,而且高校是否獲得獎(jiǎng)金和其他高校沒有關(guān)系。

與田納西州不同的是,南卡羅來那州是美國唯一將所有高等教育財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)根據(jù)績效指標(biāo)分配的州,該州以州議會(huì)批準(zhǔn)的《績效撥款法案》為依據(jù),對績效撥款政策進(jìn)行了規(guī)定。南卡羅來那州的績效撥款方式注重懲罰機(jī)制,只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級的高校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi),其他等級的高校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減。而且,由于州財(cái)政撥款總額是固定的,南卡羅來那州的績效撥款在高校之間的分配競爭程度較高。

(2)英國的績效撥款模式

由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)(以下簡稱HEFCE)對科研撥款的分配是一種典型的績效或產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款方式,只有達(dá)到一定科研質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的高等教育機(jī)構(gòu)才能獲得撥款。對科研質(zhì)量的評價(jià)由RAE做出,分配的經(jīng)費(fèi)主要用于科研的基礎(chǔ)建設(shè)。這一分配具體體現(xiàn)在質(zhì)量相關(guān)的主流撥款中。撥款公式以科研活動(dòng)的人數(shù)作為計(jì)算科研撥款數(shù)額的基礎(chǔ),對那些達(dá)到一定科研質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(4分以上)的學(xué)科,通過兩種因素確定各高校的撥款額度:其一是成本權(quán)重系數(shù),即將68個(gè)學(xué)科領(lǐng)域按其成本分為A、B、C三大類,每一類賦予不同的權(quán)重系數(shù);其二是依據(jù)RAE的評價(jià)等級作為權(quán)重。某高校某學(xué)科獲得的科研撥款額度就是學(xué)科撥款額度標(biāo)準(zhǔn)乘以費(fèi)用權(quán)重系數(shù)與科研人員數(shù)量,再乘以科研質(zhì)量權(quán)重系數(shù)。為了貫徹英國政府《高等教育的未來——政府白皮書》中提出的要求,HEFCE還對那些科研評估達(dá)到5以上的學(xué)科提供額外的科研撥款。

(二)國外績效預(yù)算在高等教育中的實(shí)踐

美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室對績效預(yù)算的定義是:“績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算,它闡述請求撥款是為了達(dá)到目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢,以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。世界銀行專家沙利文認(rèn)為:績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制。具體來說,就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。

美國洛克菲勒基金會(huì)將高等教育績效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類:績效預(yù)算、績效撥款和績效報(bào)告,并給出了明確的定義?？冃ьA(yù)算是指州政府將高?？冃е笜?biāo)的表現(xiàn)作為影響高校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一;績效撥款是指州政府直接根據(jù)高?？冃е笜?biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)政經(jīng)費(fèi);績效報(bào)告是對州高等教育或高?？冃е笜?biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道?？冃?bào)告對高等教育經(jīng)費(fèi)的分配沒有正式的影響,本質(zhì)上不屬于績效經(jīng)費(fèi)分配方式,但是作為政策杠桿,它仍然被視為績效政策之一?？冃芸钪?財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與高校的績效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動(dòng)的和公式化的。績效預(yù)算中,高校由于績效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費(fèi)的可能性取決于州政府的主觀決定。績效報(bào)告主要依靠信息的公開性刺激高校提高績效表現(xiàn),它采用的績效指標(biāo)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于績效撥款或預(yù)算中使用的績效指標(biāo)的數(shù)量。從美國的情況看,采用“績效預(yù)算+績效報(bào)告”和“績效撥款+績效預(yù)算+績效報(bào)告”形式的州略多一點(diǎn),僅采用績效撥款形式和僅采用績效撥款和績效預(yù)算形式的州明顯較少。

二、國外高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理改革對廣東省的啟示

(一)預(yù)算管理模式應(yīng)以目標(biāo)或結(jié)果為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)有效性和效率性

由于高校長期以來忽視辦學(xué)成本效益分析,造成不少學(xué)校不同程度地存在著規(guī)劃不周、管理不善、重復(fù)建設(shè)、盲目投資的現(xiàn)象,有些學(xué)校脫離實(shí)際,講排場、講形式、搞形象工程,超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè),以致存在一方面經(jīng)費(fèi)緊張,另一方面又資金和資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、效率低下、流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。根據(jù)2007年廣東省教育廳的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,全省高校20萬元以上的大型儀器設(shè)備共有1 718臺(tái)(套),總價(jià)值為9.72億元,其中處于閑置狀態(tài)即零機(jī)時(shí)的有189臺(tái),占11.43%,總值達(dá)10 409萬元。也就是說,一年約有1億元的設(shè)備未產(chǎn)生任何使用效益。還有382臺(tái)(套)未能達(dá)到400機(jī)時(shí)以上,有33%的大型設(shè)備使用機(jī)時(shí)不達(dá)標(biāo),說明政府投入的每100元中有33元是無效投入,40萬元臺(tái)(套)以上的大型儀器設(shè)備有81臺(tái)為零機(jī)時(shí)。

預(yù)算模式以目標(biāo)或結(jié)果為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)有效性和效率性,有助于將結(jié)果導(dǎo)向和顧客中心的市場理念導(dǎo)入高等院校,把資金分配與教育生產(chǎn)聯(lián)系起來,以使那些培養(yǎng)更多學(xué)生和質(zhì)量更高的學(xué)校得到更多的資源,使高等教育財(cái)政資源的分配機(jī)制更加簡單、公平、透明和自主,促進(jìn)大學(xué)之間的質(zhì)量競爭。

(二)改革目前的撥款制度,適當(dāng)考慮績效因素

高等教育大眾化以后,高等教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn),世界各國開始進(jìn)行的財(cái)政撥款模式改革的一個(gè)重要方向就是把產(chǎn)出或績效撥款機(jī)制引入高等教育資源的分配中。但是,績效撥款模式對相關(guān)績效指標(biāo)的定性標(biāo)準(zhǔn)不易把握,也難以量化,從而限制了它的應(yīng)用范圍和程度。所以大多數(shù)國家和地區(qū)還是以投入撥款為主,只是其中引入了績效因素,如澳大利亞和英國、美國的一些州等。鑒于我國目前的現(xiàn)狀,完全實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)績效撥款不太可能,績效撥款模式只是作為公式撥款法等模式的輔助方法。

(三)建立系統(tǒng)、科學(xué)和合適的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系

績效撥款機(jī)制的核心部分是績效評價(jià)指標(biāo)體系,績效指標(biāo)的選擇關(guān)系到績效評價(jià)結(jié)果的客觀性和科學(xué)性,因此,如何設(shè)計(jì)和選擇指標(biāo)成為指標(biāo)體系的關(guān)鍵?？偨Y(jié)以美國為代表的績效評價(jià)指標(biāo)體系,設(shè)計(jì)思路應(yīng)該包括以下幾點(diǎn):

1.績效指標(biāo)的系統(tǒng)性。指標(biāo)不僅考慮教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等辦學(xué)成果的各個(gè)方面,博士、碩士、本?？频炔煌瑢哟?而且要關(guān)注高等教育資金的投入、使用(過程)和產(chǎn)出這三個(gè)不同階段。

2.績效指標(biāo)的合適性。指標(biāo)的選擇必須結(jié)合高等學(xué)校的共同情況和特殊情況,通過收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),經(jīng)過多次測算獲取。既要包括通用指標(biāo),也要包括個(gè)性指標(biāo)。

3.績效指標(biāo)的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時(shí)間的變化,各個(gè)指標(biāo)本身及其對應(yīng)的權(quán)重也會(huì)改變。因此,為了保證指標(biāo)體系的客觀性,必須及時(shí)根據(jù)客觀環(huán)境進(jìn)行調(diào)整和修正。

4.預(yù)算管理模式的改革應(yīng)循序漸近

從國外推行績效撥款或績效預(yù)算的發(fā)展過程來看,都?xì)v經(jīng)了法律、政治和經(jīng)濟(jì)等方面的阻力,而且還繼續(xù)在實(shí)踐中探索和檢驗(yàn)。因此,廣東高等教育財(cái)政支出預(yù)算模式改革也不可能一蹴而就,必須循序漸進(jìn)。

借鑒績效撥款制度和績效預(yù)算在各國高等教育中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),筆者對于目前廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理改革的主要建議是:首先,修正和完善目前的生均定額撥款公式,公式中要考慮實(shí)際生均培養(yǎng)成本、通貨膨脹、成本上升等因素;其次,委托中介機(jī)構(gòu)對高等教育財(cái)政支出績效進(jìn)行評價(jià),逐步建立起完善的績效評價(jià)指標(biāo)體系;最后,結(jié)合績效評價(jià)結(jié)果,將績效因子納入撥款公式,根據(jù)績效分配的資源比重可逐步增加。●

【主要參考文獻(xiàn)】

[1] 嚴(yán)吉菲.高?？冃芸钤u估機(jī)制的比較研究:基于北美的視角[J].高教探索,2007,(5):66-70.

[2] 美國高等教育績效撥款政策——兩個(gè)州的案例比較分析[J].清華大學(xué)教育研究,2008,(4):63-69.

[3] 周煒.建立中國的公共高等教育支出績效與責(zé)任體系[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(8):12-16.

[4] 鄭曉鳳. 美國高等教育績效撥款特征——以田納西州為例[J].中國高等教育評估,2006,(2):43-45.

[5] 劉國永.高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原理、方法及運(yùn)用[J].教育與經(jīng)濟(jì),2007,(3):30-35.