丁軍青　陳士力

一、職務(wù)犯罪偵查一體化運(yùn)行模式的基本要求

職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制有效運(yùn)行,在于理念的更新、機(jī)制的完善、措施的明確、考核的保障,只有四位一體,多措并舉,才能真正實(shí)現(xiàn)公正高效的偵查效果。

(一)更新理念是偵查一體化運(yùn)行的前提

人是機(jī)制運(yùn)行的主體,而理念又是行動(dòng)的先導(dǎo)。偵查一體化的開展,首先要統(tǒng)一全體檢察人員的思想。無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)層面、管理層面,還是執(zhí)行層面,都要堅(jiān)決摒棄“部門主義”、“本位主義”的錯(cuò)誤思想,將全體人員的思想統(tǒng)一到開展偵查一體化機(jī)制的現(xiàn)實(shí)性和必要性之中。在統(tǒng)一思想過程中,又應(yīng)區(qū)別對(duì)待,不同層面的人員有著不同的具體要求:

從檢察長(zhǎng)層面,理念的更新,關(guān)鍵在于解決“本位主義”的不正確認(rèn)識(shí)。要自覺服從上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作要求。偵查一體化的核心就是上下一體、上命下從,就是要建立以市院為主體,基層院為基礎(chǔ)的指揮暢通有力的偵查模式;就是要加強(qiáng)線索管理、案件突破、定罪處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而所有這些在一定程度上削弱了基層院檢察長(zhǎng)在偵查工作中的“適度調(diào)控權(quán)”。因而基層院的檢察長(zhǎng)對(duì)此要從全局的高度正確認(rèn)識(shí),自覺執(zhí)行。

從部門負(fù)責(zé)人層面,其理念的更新重點(diǎn)在于解決“部門主義”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在一體化的大偵查框架下,反貪、反瀆局長(zhǎng)都應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到,自己不僅是反貪或反瀆局長(zhǎng),同時(shí)也是反瀆或反貪局長(zhǎng)。要堅(jiān)決摒棄我是反貪(反瀆)局長(zhǎng),只抓反貪(反瀆)案件,或只有完成反貪(反瀆)目標(biāo)后,才會(huì)考慮反瀆(反貪)案件的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)部門的融合、資源的整合、效能的提高。

從偵查人員層面,要牢固樹立全院一盤棋思想。檢察長(zhǎng)、局長(zhǎng)安排初查的線索、偵查的案件,無(wú)論是反貪還是反瀆的,都是偵查人員盡心盡責(zé)偵查的應(yīng)有之職,且在案件線索的挖掘過程中,更要進(jìn)一步拓寬偵查視野,查反貪案件的同時(shí)要考慮反瀆案件線索的挖掘,反之亦然,要堅(jiān)決摒棄“幫忙”的不正確認(rèn)識(shí)。

(二)縱橫一體是偵查一體化運(yùn)行的基礎(chǔ)

職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制在設(shè)立上應(yīng)分兩個(gè)層面。一是縱向的,即以市院為主體,基層院為基礎(chǔ)的上下一體的一體化機(jī)制。二是橫向的,即以指揮中心為平臺(tái),反貪、反瀆、預(yù)防、舉報(bào)中心資源整合、控偵結(jié)合、偵防結(jié)合的大偵查機(jī)制。前者是基礎(chǔ)和前提,后者是內(nèi)容和要求。沒有前者的上下一體,就沒有后者的大偵查框架。沒有后者的具體內(nèi)容和要求,前者的上命下從就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。因而在機(jī)制建設(shè)方面,要分兩步設(shè)計(jì)和完善:

首先,在上下一體的機(jī)制層面,發(fā)揮上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì),強(qiáng)化上下協(xié)同。無(wú)論是反貪還是反瀆,都應(yīng)統(tǒng)一建立起以市院為主體、基層院為基礎(chǔ)的上命下從的偵查機(jī)制?，F(xiàn)行的上下一體機(jī)制中,反貪和反瀆實(shí)現(xiàn)的是兩種不同的運(yùn)行模式,反貪推行的是以市院為指導(dǎo)、基層院為主體、分級(jí)管理線索、指導(dǎo)獨(dú)立偵查的偵查一體化模式。反瀆部門推行的是以市院為主體、基層院為基礎(chǔ)的“四個(gè)統(tǒng)一”(線索的統(tǒng)一管理、偵查工作的統(tǒng)一組織指揮、案件處理的統(tǒng)一跟蹤、偵查資源的統(tǒng)一調(diào)配使用)的偵查一體化模式。因而應(yīng)統(tǒng)一反貪、反瀆上下一體的偵查模式,強(qiáng)調(diào)“四個(gè)統(tǒng)一”,整合線索資源、人才資源、物質(zhì)資源,靈活運(yùn)用參辦、交辦、督辦、提辦、指定管轄等偵查權(quán)能,為一體化機(jī)制的有效運(yùn)行打好基礎(chǔ)。

其次,在以指揮中心為平臺(tái)的偵控、偵防結(jié)合大偵查機(jī)制方面,應(yīng)建立起以檢察長(zhǎng)為核心的統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、資源整合、成果共享的偵查一體化機(jī)制。大偵查機(jī)制的運(yùn)行,關(guān)鍵在于統(tǒng)一指揮。在目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的框架下,要真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮,就必須充分運(yùn)用好指揮中心這個(gè)平臺(tái),由檢察長(zhǎng)或者分管檢察長(zhǎng)任指揮長(zhǎng),反貪、反瀆部門負(fù)責(zé)人任副指揮長(zhǎng),下設(shè)辦公室。線索的評(píng)估、初查方案的制定、初查人員的安排、罪名的確定及報(bào)表歸口填報(bào),統(tǒng)一由指揮中心集中研究,偵查工作中所有的命令、決定、指令都以指揮中心名義向下發(fā)布,且直接約束反貪、反瀆、預(yù)防、舉報(bào)中心所有人員,這樣才能保證指揮工作中的“一個(gè)聲音”、“一個(gè)行動(dòng)”、“一個(gè)效果”。

(三)優(yōu)勢(shì)互用是偵查一體化運(yùn)行的核心

偵查一體化機(jī)制運(yùn)行的最終目的是通過資源的整合,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互用,求得效果的最大化。因而,在制定、落實(shí)具體措施過程中,首先要認(rèn)真分析,反貪、反瀆、預(yù)防等部門各自的優(yōu)勢(shì)在哪里,如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)的互用、成果的共享。

從反貪角度,多年來(lái)反貪工作造就了其自身特有的優(yōu)勢(shì):一是查案環(huán)境。從1995年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在廣東第一個(gè)設(shè)立反貪局以來(lái),在中央、高檢院加大反腐力度,深入查辦貪污賄賂犯罪過程中,反貪部門在社會(huì)上打造了其獨(dú)特的品牌和影響力。在反貪、反瀆反腐的兩個(gè)層面上,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、廣大群眾對(duì)反貪工作的理解、支持和認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過反瀆工作。查處反貪案件的阻力相比反瀆而言相對(duì)較小。二是偵查力量。無(wú)論是從人員的數(shù)量,還是從人才的素質(zhì)上看,反貪部門經(jīng)過長(zhǎng)期的磨練,形成了相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)模,積累了較豐富的查案經(jīng)驗(yàn),培養(yǎng)了一批偵查能手,而這一點(diǎn)對(duì)起步較晚的反瀆來(lái)說是望塵莫及。三是線索資源。反貪工作由于群眾參與度高、涉案范圍廣,在線索來(lái)源、信息資源等方面,有其特有的優(yōu)勢(shì)。量大、面廣、可查性強(qiáng)、成案率高、窩串案多。四是基礎(chǔ)建設(shè)。十多年來(lái),反貪部門一直注重基礎(chǔ)建設(shè),特別是情報(bào)員的設(shè)立、基礎(chǔ)信息的采集等方面有了較好的基礎(chǔ),形成了獨(dú)有的“信息源點(diǎn)多、采集梳理快、應(yīng)用程度高”的優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)反瀆部門相對(duì)較弱。

從反瀆角度,由于瀆職案件的固有特點(diǎn),中央及高檢院對(duì)反瀆工作日益關(guān)注和加強(qiáng),反瀆工作也有其特有的優(yōu)勢(shì):一是查案機(jī)制。近幾年,高檢院通過深入的調(diào)查研究,針對(duì)反瀆工作特點(diǎn),專門出臺(tái)了查處反瀆案件的兩大特有機(jī)制——并案?jìng)刹闄C(jī)制和以事立案機(jī)制。實(shí)踐證明,這兩大機(jī)制的設(shè)立,對(duì)挖掘線索、突破案件起了強(qiáng)有力的支撐和推動(dòng)作用,成為全國(guó)反瀆部門查案的兩大法寶。這一點(diǎn)是反貪部門無(wú)法比擬的。二是公開初查。瀆職犯罪中,除一些徇私類案件外,往往具有很多外現(xiàn)的、無(wú)法回避和遮掩的客觀表現(xiàn)形式。因而,可以公開放手初查。只要初查比較到位,口供的突破就相對(duì)比較容易。特別是2006年,高檢院重新界定了瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)后,在后果相對(duì)明確的情況下,確定嫌疑對(duì)象相對(duì)較容易,因而更容易找到突破案件的切入點(diǎn)。這與相對(duì)隱蔽的、一對(duì)一的受賄犯罪相比,反瀆案件就形成了獨(dú)有的“切入點(diǎn)多、客觀證據(jù)充分、突破口供較易”的優(yōu)勢(shì)。三是知識(shí)結(jié)構(gòu)。反瀆工作涉及43個(gè)罪名,囊括了所有的行政管理、行政執(zhí)法工作,涉及面廣,知識(shí)點(diǎn)多,與單一的受賄案件相比形成鮮明對(duì)照。因而從事反瀆工作的偵查人員,所需的知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為寬廣。

從預(yù)防角度,預(yù)防工作的親和力、預(yù)防網(wǎng)絡(luò)的發(fā)散性,形成了預(yù)防部門獨(dú)有的“信息量大、隱蔽性強(qiáng)、干擾作用小”的優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)正是反貪、反瀆兩部門力求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

資源的整合其核心就是優(yōu)勢(shì)的互用,因而在偵查一體化機(jī)制中,要進(jìn)一步明確反貪、反瀆、預(yù)防三部門的優(yōu)勢(shì),在收集信息、初查線索、案件偵查中,打破部門建制,突破職能劃分。針對(duì)具體的線索和案件,綜合運(yùn)用三部門的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)效果的最大化。比如在為他人謀利的過程中,涉及到普通刑事案件,可以靈活運(yùn)用并案?jìng)刹闄C(jī)制,以案查案。在查處瀆職案件過程中,特別是在查處徇私類的瀆職犯罪時(shí),可以充分利用反貪信息資源、人才優(yōu)勢(shì),集中力量重點(diǎn)突破。而在以貪賄犯罪為重點(diǎn)的案件時(shí),在具備條件的情況下則可以事立案,以偵查瀆職犯罪為名掩護(hù)偵查貪賄犯罪之實(shí)。而在克服瀆職案件查處阻力大的方面,反瀆部門還可以充分依托反貪優(yōu)勢(shì),立足查處其經(jīng)濟(jì)問題。這樣既可減少和排除外界阻力,又可鞏固和確保案件質(zhì)量。在預(yù)防工作方面,要在強(qiáng)化宣傳教育的廣度和深度的同時(shí),注重情報(bào)的收集,將預(yù)防的網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)榉簇潯⒎礊^的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)充分運(yùn)用預(yù)防工作滲透性強(qiáng)的特點(diǎn),協(xié)助反貪、反瀆部門進(jìn)行必要的初查。

(四)科學(xué)考核是偵查一體化運(yùn)行的保障

在強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制運(yùn)行過程中,必須建立起一套科學(xué)完善的考評(píng)辦法,將偵查一體化的具體要求、終極目標(biāo)貫穿到具體的績(jī)效管理之中,并以此作為偵查部門和偵查人員自覺行動(dòng)的動(dòng)力。為推進(jìn)偵查一體化機(jī)制的健康發(fā)展,應(yīng)相應(yīng)配套出臺(tái)科學(xué)的考評(píng)機(jī)制:

一是注重考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。目前從省轄市院層面上看,有不同層級(jí)的考核?！皣?guó)標(biāo)(高檢院制定的)”、“省標(biāo)(省院制定的)”、“市標(biāo)(市院制定的)”、條線考核、綜合考核。而不同層級(jí)考核的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,導(dǎo)致考核結(jié)果大相徑庭,失去了考核工作的終極意義。因此,首先應(yīng)該統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)。從省轄市院層面上看,應(yīng)以高檢院的考核標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo),圍繞省院的考核目標(biāo),并以此為綱,結(jié)合本地實(shí)際,細(xì)化具體的考核科目。從偵查角度看,市院對(duì)基層院反貪、反瀆工作的考核,應(yīng)重點(diǎn)考核基層院的辦案規(guī)模、辦案質(zhì)量,突出偵查一體化中上命下從、優(yōu)勢(shì)互用的運(yùn)行效果。條線上對(duì)基層院的考核,一方面要進(jìn)一步弱化,另一方面要以省院條線考核為指導(dǎo),以院里的綜合考核為綱,細(xì)化具體的考核科目。

二是注重報(bào)表的歸口填報(bào)?？己说闹匾罁?jù)就是各類報(bào)表的數(shù)據(jù)。然而,無(wú)論是基層院上報(bào)的報(bào)表,還是條線上報(bào)的報(bào)表,許多數(shù)據(jù)不相統(tǒng)一。這里面原因眾多,但其中重要一條就是反貪、反瀆就案件性質(zhì)的歸口協(xié)調(diào)不到位。同一個(gè)案件既涉及反貪罪名又涉及反瀆罪名,哪個(gè)部門填報(bào)往往產(chǎn)生分歧。因而在偵查一體化的框架下,首先要打破辦案人員、辦案部門的劃分,只問案件性質(zhì),不問辦案部門,只考核基層院條線工作,不考核具體部門的工作。因而從這個(gè)角度看,反貪、反瀆兩個(gè)部門可以設(shè)立一名專職內(nèi)勤,在指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,歸口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的填報(bào)。

三是注重考評(píng)結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用。考評(píng)的目的不僅是為了激勵(lì)先進(jìn)、鞭笞落后,更重要的在于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足、尋找差距、明確方向。因而,我們應(yīng)打破傳統(tǒng)的一年一度的程序性的考核模式,將考核工作動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化,通過動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的考核推動(dòng)反貪、反瀆工作的健康發(fā)展。每季度進(jìn)行條線工作統(tǒng)計(jì)分析,每半年市院組織反貪、反瀆部門對(duì)基層院條線工作進(jìn)行階段性考評(píng),年底在條線工作考評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合考核。市院應(yīng)充分利用季度分析、半年考評(píng)、全年考核的結(jié)果,有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)基層院反貪、反瀆的指導(dǎo),確保兩項(xiàng)工作按照時(shí)間進(jìn)度有序推進(jìn),同步協(xié)調(diào)發(fā)展,避免目前出現(xiàn)的到年底集中力量“突擊補(bǔ)課”的不正?，F(xiàn)象。

二、職務(wù)犯罪偵查一體化運(yùn)行模式的現(xiàn)狀思考

目前,職務(wù)犯罪偵查一體化的大部分工作尚處于探索、試行的階段。為使這項(xiàng)工作常態(tài)化、規(guī)范化、法律化,在實(shí)際運(yùn)行過程中,我們應(yīng)把握好三個(gè)方面的關(guān)系,立足當(dāng)前,規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。

(一)外部推動(dòng)與主觀能動(dòng)性的關(guān)系

偵查一體化作為一項(xiàng)機(jī)制,是目前有效解決職務(wù)犯罪偵查難題的一個(gè)平臺(tái),然而該機(jī)制的設(shè)立只是為職務(wù)犯罪偵查提供了一個(gè)良好的外部條件和環(huán)境,只是對(duì)資源的整合、優(yōu)勢(shì)的互用、素能的提高起到了外在的推動(dòng)作用,而要真正實(shí)現(xiàn)偵查一體化的具體要求、終極目標(biāo),最終要取決于檢察人員的主觀能動(dòng)性這個(gè)內(nèi)因。因而,在偵查一體化機(jī)制運(yùn)行中,全體檢察人員應(yīng)堅(jiān)決摒棄“單打一、分灶吃飯、各自為政”的傳統(tǒng)思維和偵查模式,充分發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性,牢固樹立全局意識(shí),自覺踐行一體化的各項(xiàng)要求,凝心聚力,獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,通過主觀努力和客觀實(shí)踐來(lái)推動(dòng)、完善偵查一體化機(jī)制的建設(shè)。

(二)實(shí)踐探索與理論提煉的關(guān)系

偵查一體化是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作,實(shí)踐出真知,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、全體檢察人員首先要積極實(shí)踐,勇于探索,不能由于種種原因束手束腳,使這項(xiàng)工作僅僅停留在口號(hào)上或表現(xiàn)在制度上,而應(yīng)實(shí)實(shí)在在落實(shí)到具體的偵查工作中。在勇于探索實(shí)踐的同時(shí),我們還要勤于思考,認(rèn)真總結(jié),積極探索解決機(jī)制運(yùn)行中遇到的問題的方法和途徑,使偵查一體化工作步入從實(shí)踐到制度、從制度到理論、從理論再推動(dòng)立法這一健康發(fā)展的軌道。

(三)近期目標(biāo)與長(zhǎng)期規(guī)劃的關(guān)系

從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的架設(shè)上,將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)統(tǒng)一由一個(gè)部門行使,組建職務(wù)犯罪偵查局必將是整合內(nèi)部資源、提高偵查水平的一個(gè)終極目標(biāo)和方向。因而,作為基層的實(shí)踐者、機(jī)制的創(chuàng)新者,在探索偵查一體化機(jī)制建設(shè)過程中,我們應(yīng)立足當(dāng)前,放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。資源整合、信息共享、優(yōu)勢(shì)互用只是整個(gè)機(jī)制建設(shè)中的第一步。在不斷的探索、實(shí)踐中,我們要逐漸從實(shí)踐層面走向制度層面,通過建章立制規(guī)范偵查一體化機(jī)制中各個(gè)要素,確保效果的最大化。在此基礎(chǔ)上,我們還要逐步向第二層面即法律層面推進(jìn),在實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,適時(shí)提出立法建議,推動(dòng)偵查一體化的法制化建設(shè)。