張士映　歐陽(yáng)祖毅

一、湖南省檢察系統(tǒng)法警隊(duì)伍基本情況及存在的主要問(wèn)題

01-2

在法警機(jī)構(gòu)逐步建立的基礎(chǔ)上,編隊(duì)管理初步落實(shí),隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)基本滿足工作需要,職能作用得到一定發(fā)揮,為我省檢察工作提供了較好的警務(wù)保障,但與充分發(fā)揮法警法定職能作用有一定差距,其原因是法警工作的一些歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題沒(méi)有妥善解決,主要表現(xiàn)在:

隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。一是人員成份復(fù)雜。全省768名法警主要由1996年前以工轉(zhuǎn)干人員、未通過(guò)司法考試的干警、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、技術(shù)人員等四部分人員組成,有礙法警隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。二是性別結(jié)構(gòu)失衡。全省男法警643人,占84%,女法警125人,占16%,男女法警比例為5:1,有21個(gè)基層檢察院無(wú)女法警,造成履職不方便。三是平均年齡偏高。從比例上看,全省768名法警中,36歲以上的占78%,其中46歲以上占32%,且近兩年新進(jìn)法警大多在30歲至40歲之間,作為新入警人員年齡也偏大。四是學(xué)歷層次偏低。雖然全省法警中大專(zhuān)以上學(xué)歷的占84%,但大多數(shù)不是第一學(xué)歷,文化基礎(chǔ)不扎實(shí)。

編隊(duì)管理不到位。一是不編隊(duì)。目前,仍有兩個(gè)市級(jí)院及少數(shù)基層檢察院未對(duì)法警實(shí)行編隊(duì)管理,有的有機(jī)構(gòu)沒(méi)人,有的有官無(wú)兵。二是假編隊(duì)。70%以上的市級(jí)以下(含市級(jí))檢察院實(shí)行的是“先集中、后分散”的管理模式,即把全院的法警先形式上集中到法警隊(duì),再以派警的名義長(zhǎng)期固定到其他部門(mén)工作,有的基層院法警大隊(duì)的“最高長(zhǎng)官”被“分配”到其他部門(mén)兼任副職或成了其他部門(mén)的一個(gè)“兵”。全省檢察機(jī)關(guān)768名法警從事其他崗位工作的占74.9%,在法警崗位工作的只有25.1%,基層院法警大隊(duì)長(zhǎng)在其他部門(mén)兼職的占54.4%。三是先編后撤。個(gè)別基層檢察院在實(shí)行法警編隊(duì)管理后不注重發(fā)揮其職能作用,導(dǎo)致警力長(zhǎng)期閑置,一段時(shí)間后便重新分配法警工作,有的法警返回到了原所在部門(mén),有的法警再次從事了非法警業(yè)務(wù)工作,已建立的法警機(jī)構(gòu)和編隊(duì)管理名存實(shí)亡。由于未切實(shí)做到編隊(duì)管理,導(dǎo)致法警人員不集中、不能統(tǒng)一調(diào)度,整體作戰(zhàn)能力受到限制。

警務(wù)技能不過(guò)硬。高檢院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)司法警察工作的意見(jiàn)》規(guī)定,原則上司法警察每人每年集中培訓(xùn)不得少于12天。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),除了省院組織授(晉)銜人員集中培訓(xùn)外,地市以下檢察機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有形成比較規(guī)范或固定的教育培訓(xùn)模式,即使組織了也只是“小打小鬧”,內(nèi)容單一,質(zhì)量和效果不明顯。從司法警察的體能訓(xùn)練看,只有五分之一的司法警察平時(shí)能夠堅(jiān)持開(kāi)展體能訓(xùn)練。大多數(shù)法警缺乏系統(tǒng)性和常規(guī)性訓(xùn)練,履職技能較差,難以適應(yīng)司法警察工作對(duì)抗性、靈活性和機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的工作特點(diǎn),缺乏應(yīng)有的戰(zhàn)斗力,與高檢院“一熟、二懂、三會(huì)”(熟悉法警業(yè)務(wù)、懂檢察業(yè)務(wù)、懂辦案程序、會(huì)使用槍械具、會(huì)擒拿技術(shù)、會(huì)微機(jī)操作)的要求還有較大差距。

履行職責(zé)不規(guī)范。一是有法警之名不履法警之職。全省大部分基層檢察院和個(gè)別市州檢察院的法警“寄人籬下”,分散在自偵部門(mén)和其他部門(mén),沒(méi)有獨(dú)立履行司法警察職責(zé)。二是履職不全面。部分檢察院有的法警僅從事送達(dá)法律文書(shū)等雜事,有的還是專(zhuān)職司機(jī),很少承擔(dān)執(zhí)行傳喚、參與搜查、提解、押送,協(xié)助執(zhí)行強(qiáng)制措施等應(yīng)有之責(zé)。三是以警代檢。個(gè)別檢察院給法警部門(mén)下達(dá)辦案指標(biāo),導(dǎo)致其超越職權(quán)獨(dú)立承辦自偵案件。四是以檢代警。普遍存在辦案部門(mén)應(yīng)當(dāng)用警不用警,檢察人員包攬司法警察之責(zé)的現(xiàn)象,造成了已編隊(duì)管理的警力閑置,法警職能作用得不到應(yīng)有發(fā)揮。

履職保障不到位。一是警服配發(fā)不齊。部分檢察院未能按人民警察服裝發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為法警配發(fā)和更換警察制服,全省檢察機(jī)關(guān)中有33.9%的法警未配發(fā)警服。二是裝備保障不力。全省60%以上的檢察院未給法警部門(mén)配必要的警務(wù)車(chē)輛,只配有少量頭盔、警棍、手銬等防護(hù)、抓捕器材,20%的法警部門(mén)無(wú)任何警務(wù)裝備。三是值勤崗位津貼未落實(shí)。2006年7月中央規(guī)定發(fā)放警察值勤崗位津貼以來(lái),只有省院、益陽(yáng)市院等不超過(guò)全省10%的檢察機(jī)關(guān)落實(shí)到位。

二、原因探析

(一)思想觀念落后,對(duì)法警隊(duì)伍建設(shè)的認(rèn)識(shí)有偏差

一是認(rèn)為法警工作可有可無(wú)而不重警。有的雖意識(shí)到用警可以加強(qiáng)辦案安全防范,但受傳統(tǒng)辦案模式的影響,認(rèn)為以前不用警也沒(méi)出事,于是不用警。二是認(rèn)為法警欠缺履職能力不愿用警。現(xiàn)有的法警大多數(shù)是工人轉(zhuǎn)干,軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè),行政、技術(shù)部門(mén)轉(zhuǎn)崗,在一些院領(lǐng)導(dǎo)和辦案部門(mén)看來(lái),這部分人不會(huì)辦案,更不能放心使用,與其用法警還不如不用更省心。三是怕受制約而不想用警?，F(xiàn)有法警職責(zé)具有內(nèi)部監(jiān)督制約的作用,如對(duì)于超時(shí)限傳喚、刑訊逼供等可以提醒或制止。而習(xí)慣了不受約束,一案到底、包打天下的辦案人員大多認(rèn)為只要自己把案子辦好就行,不大愿意在辦案過(guò)程中使用法警,有的甚至排斥使用法警。

(二)工作基礎(chǔ)薄弱,軟硬件建設(shè)跟不上

一是人員進(jìn)出機(jī)制不完善,流動(dòng)不暢,法警素質(zhì)先天不足。一方面“進(jìn)口關(guān)”未把嚴(yán),導(dǎo)致人員成份復(fù)雜。2003年全省實(shí)施編隊(duì)管理之前的法警基本上是以工轉(zhuǎn)干的司機(jī)和勤雜人員;2003年編隊(duì)管理之后進(jìn)入的法警則主要是檢察技術(shù)人員、沒(méi)通過(guò)司法考試的干警和軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部。另一方面“出口關(guān)”難疏通,導(dǎo)致人員流動(dòng)不暢。我省檢察機(jī)關(guān)法警年齡層次偏高,按照《人民檢察院司法警察暫行條例》第21條“司法警察達(dá)到最高服務(wù)年齡后,根據(jù)本人情況和工作需要轉(zhuǎn)換適應(yīng)崗位”的規(guī)定,有相當(dāng)一批法警應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)崗。因?yàn)榕康姆ňD(zhuǎn)崗,其他部門(mén)難以接收,同時(shí)批量補(bǔ)入新法警,受人員編制等因素制約也不容易做到,加之有終身享受警銜津貼的福利待遇,應(yīng)轉(zhuǎn)崗的法警退出法警行列難度較大。二是培訓(xùn)條件有限,業(yè)務(wù)素質(zhì)提升緩慢。三是經(jīng)費(fèi)緊張,警務(wù)保障困難。全省部分地區(qū),特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的基層檢察院吃皇糧的問(wèn)題沒(méi)能完全解決,處于弱勢(shì)地位的司法警察部門(mén)與其他部門(mén)相比較,辦公辦案經(jīng)費(fèi)更為緊張。

(三)人員編制不足、工作地位較低制約編隊(duì)管理

一是人員編制緊張,法警集中管理受限制。我省大部分基層檢察院人員編制數(shù)長(zhǎng)期緊張,隨著近些年檢察業(yè)務(wù)工作的拓展,增加了工作崗位,編制人數(shù)卻未能相應(yīng)增加,出現(xiàn)了工作崗位與人員編制不配套的矛盾。二是法警工作地位低,隊(duì)伍不穩(wěn)定。由于工作上得不到應(yīng)有的尊重和支持,法警存在位卑責(zé)輕、無(wú)所作為的消極思想。

(四)相關(guān)法律法規(guī)滯后,法警依法履職的空間受到限制

檢察機(jī)關(guān)建立司法警察的依據(jù)是《人民檢察院組織法》第27條關(guān)于“各級(jí)人民檢察院根據(jù)需要可以設(shè)立司法警察”的規(guī)定。該規(guī)定模棱兩可,導(dǎo)致當(dāng)前的法警建設(shè)有上級(jí)要求卻無(wú)強(qiáng)有力的法律支撐。司法警察履行職權(quán)的主要依據(jù)是《人民檢察院司法警察暫行條例》和《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》。前者是暫行條例,后者是試行規(guī)則,都具有不穩(wěn)定性,且缺乏權(quán)威性?！度嗣駲z察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》規(guī)定法警有9項(xiàng)職責(zé),而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中涉及法警的條款只有4條,即第21條、第139條、第177條、第181條,涉及到法警的職責(zé)只有押解、搜查。且第177條、第181條中均是用“可以”和“或者”規(guī)定法警參與搜查時(shí)的職責(zé),使人認(rèn)為法警是否參與無(wú)關(guān)緊要。兩部法規(guī)不一致、不配套,使司法警察依法履職、檢察官依法用警的依據(jù)不充分,束縛了司法警察的“作為”空間。

三、幾點(diǎn)思考

為適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求,順應(yīng)檢察改革、執(zhí)法規(guī)范建設(shè)需要,必須轉(zhuǎn)變觀念,與時(shí)俱進(jìn)地把握好法警工作的定位,加強(qiáng)法警軟、硬件建設(shè),理順檢警關(guān)系,推動(dòng)法警工作沿著法治軌道健康發(fā)展。

(一)強(qiáng)化措施,確保編隊(duì)管理落到實(shí)處

實(shí)行編隊(duì)管理,是《人民檢察院司法警察暫行條例》等法規(guī)的要求,也是當(dāng)前法警工作的重點(diǎn)。一是以“卡”促編。省級(jí)院法警部門(mén)要對(duì)沒(méi)有落實(shí)編隊(duì)管理的檢察院的司法警察,依據(jù)《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察警銜工作管理細(xì)則》作出“一緩四不”,即緩辦警銜晉升、不晉升警銜、不評(píng)選先進(jìn)、不享受司法警察人身意外傷害保險(xiǎn)或不保留警銜的處理,強(qiáng)力推進(jìn)法警編隊(duì)管理。二是以“罰”促編。將法警工作列入《基層院綱要》,把法警的隊(duì)伍與業(yè)務(wù)建設(shè)納入檢察工作議事日程,作為對(duì)基層院建設(shè)考核的重要依據(jù)。對(duì)編隊(duì)管理落后的單位及其相關(guān)個(gè)人在評(píng)先時(shí)給予必要限制;對(duì)未依法用警而出現(xiàn)重大辦案安全事故的,要依規(guī)嚴(yán)肅處理。三是以“績(jī)”促編。法警部門(mén)要不斷提高履職能力,提升工作業(yè)績(jī),以有為爭(zhēng)取有位,促進(jìn)編隊(duì)。而要提高法警的履職能力就必須拓寬渠道,選優(yōu)配強(qiáng)法警人員。法警人員結(jié)構(gòu)的改善應(yīng)參照干部任用的做法,采取在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公開(kāi)選拔和向社會(huì)公開(kāi)錄取的方式,逐步吸納政法或警察院校的畢業(yè)生等優(yōu)秀的年輕人到法警隊(duì)伍。

(二)創(chuàng)新機(jī)制,促進(jìn)司法警察職能發(fā)揮

一是建立司法警察協(xié)作檢察官辦案機(jī)制。辦案協(xié)作機(jī)制以法警職責(zé)為基礎(chǔ),在協(xié)作的內(nèi)容、形式、方法上作出明確規(guī)定,規(guī)范辦案部門(mén)用警和法警部門(mén)派警,構(gòu)建起法警與檢察官分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相監(jiān)督制約的協(xié)作辦案模式。二是建立執(zhí)法狀況捆綁式考評(píng)機(jī)制。將法警工作納入執(zhí)法狀況考評(píng)中,規(guī)定辦案部門(mén)應(yīng)依法用警而不申請(qǐng)用警的,扣減該部門(mén)的考評(píng)分;辦案部門(mén)已申請(qǐng)用警而法警部門(mén)未按規(guī)定派警的,扣減法警部門(mén)的考評(píng)分。三是建立法警指揮一體化機(jī)制。指揮一體化機(jī)制是在編隊(duì)管理的基礎(chǔ)上,為解決現(xiàn)階段各檢察院法警力量不平衡的問(wèn)題,集中優(yōu)勢(shì)警力辦大案和靈活調(diào)配警力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。

(三)以人為本,努力提升法警隊(duì)伍整體素質(zhì)

一是抓好分級(jí)培訓(xùn)。突破現(xiàn)有僅滿足法警授(晉)銜需要的培訓(xùn)模式,以切實(shí)提高培訓(xùn)對(duì)象的綜合執(zhí)法能力為目標(biāo),采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)等形式,抓好培訓(xùn)的人員、時(shí)間、內(nèi)容、質(zhì)量四落實(shí)。在暫無(wú)培訓(xùn)大綱和規(guī)范教材的情況下,按照“一熟二懂三會(huì)”的要求,緊密結(jié)合履行職能的需要,以警務(wù)技能、辦案程序?yàn)橹攸c(diǎn)內(nèi)容,突出實(shí)用性,堅(jiān)持“缺什么、補(bǔ)什么,需什么、訓(xùn)什么”,扎實(shí)打牢法警的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。二是抓好崗位練兵。以創(chuàng)建學(xué)習(xí)型法警隊(duì)、爭(zhēng)做學(xué)習(xí)型法警隊(duì)員為目標(biāo),用崗位練兵的形式提高個(gè)人和隊(duì)伍素質(zhì)。三是抓好辦案實(shí)踐中的鍛煉提高。

(四)落實(shí)警務(wù)保障,加大科技強(qiáng)警力度

一是落實(shí)《人民檢察院司法警察裝備配備暫行規(guī)定》。要按照保障必需、逐步完善、實(shí)用高效、安全可靠的原則,把法警裝備配備列入單位裝備預(yù)算,爭(zhēng)取財(cái)政撥款,以確保警服正常發(fā)換,購(gòu)買(mǎi)履職必需的高科技搜捕器材、防護(hù)器材、非殺傷性武器、交通工具和通訊設(shè)施。二是發(fā)揮好辦案工作區(qū)的平臺(tái)作用。依托辦案工作區(qū)設(shè)置法警值班室,建立法警日常值班制度,按照電子化、網(wǎng)絡(luò)化的標(biāo)準(zhǔn)和要求,把值班室建成法警履行職能和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的窗口,搭建起法警部門(mén)與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及外單位聯(lián)系、接洽和處理一般警務(wù)任務(wù)的工作平臺(tái)。三是解決好法警執(zhí)法辦案的經(jīng)費(fèi)和待遇。從檢察工作大局出發(fā),統(tǒng)籌兼顧,根據(jù)法警工作的特殊性予以保障,建立和完善法警履職的經(jīng)費(fèi)、待遇保障機(jī)制,形成用警部門(mén)樂(lè)于用警,法警部門(mén)高興出警的良性履職環(huán)境。

(五)完善相關(guān)法律法規(guī),強(qiáng)化法警依法履職的剛性

一是重新確立司法警察的法律地位。建議結(jié)合當(dāng)前檢察改革、檢察人員分類(lèi)管理、司法職權(quán)重新配置、強(qiáng)化程序監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為的大背景,將《人民檢察院組織法》中“各級(jí)人民檢察院根據(jù)需要可以設(shè)司法警察”的規(guī)定修改為“各級(jí)人民檢察院設(shè)立司法警察機(jī)構(gòu),配置司法警察若干名”,從法律上解決檢察院司法警察可設(shè)可不設(shè)的問(wèn)題。二是重新修訂司法警察的法定職權(quán)。建議在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》里重新規(guī)定司法警察的職權(quán),使之與《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則(試行)》中規(guī)定的法警職責(zé)相配套。三是建議在《人民檢察院司法警察暫行條例》基礎(chǔ)上,參照《人民警察法》,擬制出與檢察機(jī)關(guān)相匹配的法警條例或法規(guī),特別是要把法警的錄用條件、服役年限、轉(zhuǎn)崗?fù)诵莸茸鞒鼍唧w可行的規(guī)定,以利于法警隊(duì)伍的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)。