李高協(xié)　李　亮

探索、發(fā)展、提高,回首30年的甘肅地方立法工作,走過了一段與改革開放進(jìn)程緊密聯(lián)系的歷程。本文擬就甘肅省行使地方立法權(quán)以來的立法狀況做一簡要回顧和總結(jié),結(jié)合甘肅地方立法理念和工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變,對今后地方立法的發(fā)展趨勢提出幾點(diǎn)思考。

一、1979年以來甘肅省立法工作的發(fā)展歷程和基本經(jīng)驗(yàn)

自1979年7月地方組織法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力以來,甘肅省地方立法經(jīng)歷了一個從無到有、從起步探索到提高發(fā)展的過程,取得了顯著的成績。截至2009年6月,省人大及其常委會先后制定了155件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī),其中:經(jīng)濟(jì)方面立法33件,農(nóng)業(yè)方面立法18件,環(huán)境資源方面立法17件,科教文衛(wèi)方面立法18件,民生方面立法13件,自身建設(shè)方面立法14件;批準(zhǔn)蘭州市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)30件,批準(zhǔn)民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例53件;作出法規(guī)性決議、決定29件。這些法規(guī)的制定和實(shí)施,對完善社會主義法律體系,促進(jìn)甘肅經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了積極的作用。不少自主性立法、先行性立法還填補(bǔ)了國家在一些領(lǐng)域的立法空白,也為國家立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

回顧近30年的立法歷程,甘肅省制定地方性法規(guī)工作大體經(jīng)歷了三個階段:

第一階段是1980年至1990年。這是起步、探索階段。1980年10月6日通過的《甘肅省縣級直接選舉實(shí)施細(xì)則》是甘肅省第一件地方性法規(guī),標(biāo)志著甘肅省地方立法邁出了歷史性的第一步。地方立法工作在一片空白上奠基,順應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要,本著“急需先立、先易后難、宜粗不宜細(xì)”的原則,一批法規(guī)諸如種草種樹實(shí)施條例、保護(hù)農(nóng)村專業(yè)戶合法權(quán)益的規(guī)定、實(shí)施食品衛(wèi)生法若干規(guī)定和省人大常委會視察辦法、聯(lián)系代表辦法和信訪辦法等應(yīng)運(yùn)而生。1984年10月《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》公布以后,經(jīng)濟(jì)立法數(shù)量增長較快,先后出臺了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例、統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定等。與此同時,立法的規(guī)范化也取得了初步進(jìn)展,1989年省人大常委會提出了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法工作的幾點(diǎn)意見》,中共甘肅省委批轉(zhuǎn)了這個意見。在進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放精神的指引下,立法領(lǐng)域打破了地方不能先于中央立法的做法,開始了先行或?qū)嶒?yàn)性的立法。甘肅省自主性立法主要有計(jì)劃生育條例、禁止賭博條例、禁止癡呆傻人生育的規(guī)定等。特別值得一提的是,1984年民族區(qū)域自治法出臺,甘南、臨夏兩個民族自治州和肅南、肅北、阿克塞、天祝、積石山、東鄉(xiāng)、張家川7個民族自治縣的人民代表大會也有了制定民族自治地方的自治條例和單行條例的權(quán)力,但都須經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)。1986年12月修改地方組織法以后,蘭州市作為省會城市也開始有了地方性法規(guī)制定權(quán)?？梢哉f,這一階段的立法工作為今后的健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但應(yīng)該指出的是,在改革開放初期,由于無法可依和立法水平不高的問題比較突出,為了滿足廣泛的立法需求,只能進(jìn)行粗放式的、政策性的立法。加之立法力量相當(dāng)薄弱,因而法規(guī)質(zhì)量普遍不高,立法程序還不規(guī)范。

第二階段是1990年至2000年。這是穩(wěn)步發(fā)展和提高階段。隨著改革開放的不斷深入,立法的大環(huán)境發(fā)生了深刻變化,如依法治國方略的提出,市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立,國家立法步伐的加快,為地方立法留下了廣闊的空間。這一階段立法的重要特征是:第一,立法的民主化、科學(xué)化有了較大推進(jìn)。先后建立了立法顧問制度、多渠道起草制度、專家論證會制度和立法技術(shù)規(guī)范制度等。第二,立法開始由粗線條向精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變,把規(guī)范市場主體行為,維護(hù)市場秩序,加強(qiáng)宏觀調(diào)控,完善社會保障制度作為立法工作的重中之重。立法的計(jì)劃性明顯加強(qiáng),從1993年的省八屆人大常委會開始,每屆都制訂了5年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃;立法領(lǐng)域不斷拓寬,不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、民族、政權(quán)和社會方面,還涉及保護(hù)環(huán)境、資源以及文物、教育和科技等各個領(lǐng)域;隨著1993年3月八屆全國人大常委會通過憲法修正案,把“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”和“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控”等內(nèi)容寫進(jìn)國家根本大法,經(jīng)濟(jì)立法成為地方立法的主干。這一時期制定的實(shí)施性法規(guī)主要有實(shí)施土地管理法、草原法、漁業(yè)法、水法、森林法、村民委員會組織法、居民委員會組織法、城市規(guī)劃法、文物保護(hù)法、義務(wù)教育法的辦法或細(xì)則等,自主性法規(guī)主要有農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)監(jiān)督管理辦法、預(yù)算外資金管理?xiàng)l例、城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法、農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例、水利工程設(shè)施管理保護(hù)條例、城市房屋拆遷管理辦法、通信管理?xiàng)l例、祁連山自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例、礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例、科技進(jìn)步轉(zhuǎn)化條例、公路路政管理?xiàng)l例、道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例、公共場所治安管理辦法、農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例等。同時,堅(jiān)持立改廢并舉的原則,對一批不符合、不適應(yīng)形勢要求的法規(guī)進(jìn)行了修改、補(bǔ)充和完善。

第三階段是2000年至今。這是甘肅省地方立法進(jìn)一步提高和全面發(fā)展階段?！吨腥A人民共和國立法法》公布實(shí)施后,甘肅省也相繼制定了立法程序規(guī)則、立法后評估制度、地方性法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保障措施以及立法聽證規(guī)則,指引地方立法工作走上了以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)的新階段,主要特點(diǎn)為:一是緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心,牢固樹立以人為本的立法理念,既重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法,又重視社會領(lǐng)域的立法。如2001年制定的《甘肅省促進(jìn)個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》,極大地推動了全省非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并被評為當(dāng)年的甘肅省十大新聞之一。2002年制定的《甘肅莫高窟保護(hù)條例》,是甘肅省首次為世界文化遺產(chǎn)立法,受到了聯(lián)合國教科文組織的高度評價(jià)。二是為適應(yīng)我國加入世貿(mào)組織的形勢和需要,履行我國有關(guān)承諾,2001~2002年,集中力量對與入世有關(guān)的200多件地方性法規(guī)進(jìn)行了清理和修改,使地方立法開始與世界通行規(guī)則和慣例對接。三是成立了法制委員會這一法制統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu),對法規(guī)草案按立法法的規(guī)定開始進(jìn)行統(tǒng)一審議。與此同時還成立了財(cái)經(jīng)、農(nóng)業(yè)等專門委員會,也開始對政府提交的議案從專業(yè)角度進(jìn)行審議,從而使立法質(zhì)量有了明顯提高,地方特色明顯增強(qiáng),基本杜絕了照搬上位法的情況,社會反應(yīng)良好。四是開展了立法后評估。作為一項(xiàng)提高立法質(zhì)量的重要舉措,我們在實(shí)踐中探索了三種形式:①法工委與有關(guān)執(zhí)法主體共同調(diào)研評估。如2003年我們與省農(nóng)機(jī)局和旅游局合作,對《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》進(jìn)行了評估,并根據(jù)評估意見于2005年對《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改。②委托大專院校進(jìn)行評估。如2005、2006年分別委托西北師范大學(xué)政法學(xué)院、蘭州商學(xué)院法學(xué)院對《甘肅省村務(wù)公開條例》《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《甘肅省促進(jìn)個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》進(jìn)行了評估。③與有關(guān)國際組織合作,用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念,用20個法律元素和打分量化的辦法對《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等15件地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行了質(zhì)量評估。五是從甘肅省實(shí)際出發(fā),立足于通過立法手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會生活中的突出矛盾和問題。例如《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》《甘肅省農(nóng)作物種子條例》《甘肅省資源綜合利用條例》《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等都是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需、醞釀?wù){(diào)研時間較長、法律關(guān)系相對復(fù)雜、各種利益關(guān)系交錯、社會關(guān)注程度高、協(xié)調(diào)難度大的法規(guī),但還是比較順利地通過并取得預(yù)期的社會效果。六是立法領(lǐng)域的研究、交流與合作日趨活躍。省人大常委會法工委近幾年組織力量,開展了多層次的學(xué)術(shù)交流研討,編輯出版了《地方立法基本常識問答》《地方立法與公眾參與》《綜合生態(tài)管理系統(tǒng)法律制度研究》《甘肅立法》等立法著作,尤其是《甘肅立法》一書,共有綜合卷、法規(guī)卷、探索卷和國際合作卷,約600萬字,系統(tǒng)全面地總結(jié)了28年的立法經(jīng)驗(yàn),收集了253件地方性法規(guī)的相關(guān)資料。2004年起,還與美國全國民主學(xué)會(NDI)和全球環(huán)境基金(GEF)合作,承擔(dān)了“立法聽證的推廣與完善”、“甘肅省防止土地退化法規(guī)政策能力評估”等國際合作項(xiàng)目,開創(chuàng)了與國際組織合作開展立法研究與合作的先河。

在多年的立法實(shí)踐中,甘肅省人大及其常委會立足甘肅實(shí)際,堅(jiān)持解放思想,積極探索創(chuàng)新,不僅取得了顯著成績,而且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。主要是:第一,遵循憲法的基本原則,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會理念為指導(dǎo),堅(jiān)持與時俱進(jìn),堅(jiān)持立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定具體實(shí)踐相結(jié)合,著力解決甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的實(shí)際問題,保證了地方立法的正確方向。第二,以憲法、法律和行政法規(guī)為依據(jù),制定和修改地方性法規(guī),切實(shí)做到不越權(quán)、不照抄、不抵觸、不沖突,防止和克服部門利益與地方保護(hù)傾向,合理調(diào)整部門與地方、整體利益與局部利益的關(guān)系,保持了立法理性、中立的品質(zhì)。第三,堅(jiān)持以人為本,立法為民,關(guān)注民生,切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的利益問題,使人民群眾共享改革發(fā)展的成果。第四,遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律,加強(qiáng)社會領(lǐng)域的地方立法,引導(dǎo)和保障地方經(jīng)濟(jì)和社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展,推進(jìn)地方民主法制建設(shè)進(jìn)程和依法治省進(jìn)程。第五,服從并服務(wù)于全省工作大局,突出立法針對性和可操作性,著眼于解決實(shí)際問題,確保立法的科學(xué)性、合理性。第六,堅(jiān)持開門立法,發(fā)揚(yáng)立法民主,體現(xiàn)人民意志,及時有效地整合社會各階層的利益訴求,不斷擴(kuò)大立法的群眾基礎(chǔ)和群眾認(rèn)可程度。第七,依照法定權(quán)限和程序,科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、地方國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任,正確處理國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。

二、甘肅地方立法理念和工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變

在30年的立法實(shí)踐中,我們始終把維護(hù)國家法制統(tǒng)一,作為地方立法的重大原則和政治責(zé)任,貫穿于立法的全過程,并結(jié)合甘肅實(shí)際,在立法理念和體制機(jī)制上進(jìn)行了不斷創(chuàng)新,經(jīng)歷了以下幾個轉(zhuǎn)變:

(一)從注重?cái)?shù)量到提升質(zhì)量。改革開放初期,百廢待興,立法也處于“饑不擇食”的狀態(tài),基本心態(tài)是“有總比沒有好”,地方立法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是解決“有法可依”的問題。上世紀(jì)80年代,有時候,一次常委會會議就審議通過五六件法規(guī),有些法規(guī)僅審議一次就批準(zhǔn)通過了。到了上世紀(jì)90年代初期,無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是法制建設(shè)領(lǐng)域,人們逐漸認(rèn)識到“沒有質(zhì)量的數(shù)量,還不如沒有數(shù)量”。我們及時轉(zhuǎn)變觀念,調(diào)整立法工作的思路,從重視立法的數(shù)量和速度轉(zhuǎn)移到重視立法的質(zhì)量和效率上來。從省九屆人大常委會開始,每一屆通過的地方性法規(guī)均在50件左右,數(shù)量逐年穩(wěn)定,并且強(qiáng)調(diào)把提高立法質(zhì)量放在更加突出的位置。

(二)從模仿照抄到有地方特色。1990年以前出臺的地方性法規(guī),相當(dāng)一些都存在照搬、照抄上位法的現(xiàn)象,或者是將國家相關(guān)法律條文進(jìn)行分解、合并、調(diào)整或做一些與此表述上的變換,基本沒有能夠體現(xiàn)解決本地區(qū)實(shí)際問題的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。還有一些是模仿、移植、借鑒兄弟省市的框架和內(nèi)容。1990年以后,地方立法開始由追求大而全,小法抄大法向自主立法、突出地方特色轉(zhuǎn)變,除了有必要的重復(fù)外,要求盡量避免照抄照搬。比如《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》在制定中就根據(jù)隴東油田實(shí)際進(jìn)行了制度創(chuàng)新:確立了單井環(huán)評制度、環(huán)保許可前置制度和油田建設(shè)項(xiàng)目的“三同時”制度等。法規(guī)實(shí)施后的實(shí)踐證明,這些制度有效地保證了油田在建設(shè)開發(fā)的同時,最大限度地減少對生態(tài)環(huán)境的破壞和影響,妥善解決了焦點(diǎn)問題,達(dá)到了立法目的,當(dāng)?shù)厝罕姟⒄推髽I(yè)都深感滿意。

(三)從原則性立法到注重可操作性。1999年以前所立法規(guī)條款多是綱要式、原則性的概括,在內(nèi)容上與政策相差不大,結(jié)果一碰到復(fù)雜的社會生活,一旦進(jìn)入操作階段,就發(fā)現(xiàn)法規(guī)條文的規(guī)定界限不清,變得不具體、模棱兩可,很難為執(zhí)法提供一個明確、清晰的依據(jù),這就不可避免地意味著可操作性的降低,即使立法的出發(fā)點(diǎn)再好,條文再好,也是一紙空文,施行不下去。2000年以后,全國各地通過積極探索,提出了地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”三原則,甘肅省的立法指導(dǎo)思想也開始進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,提出了“地方性法規(guī)宜細(xì)不宜粗,要向單一、具體的方向發(fā)展,盡可能對規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化”的要求,這也成為我們在每年立法過程中特別把握的一個原則。比如《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》,這是本省第一次為一條河立法,因此,規(guī)定的內(nèi)容就非常有針對性:明確管理體制;在節(jié)水上做文章;流域上游2600米以上地區(qū)退耕還林還草,沙漠沿線5~10公里區(qū)域內(nèi)恢復(fù)生態(tài);利用水價(jià)的杠桿調(diào)節(jié)用水量等等,這些規(guī)定符合實(shí)際,可操作性較強(qiáng)。

(四)從不透明立法到開門立法。立法初期,在立法項(xiàng)目的選定,法規(guī)草案的調(diào)研修改、常委會的討論審議等環(huán)節(jié),基本上都是在小范圍、系統(tǒng)內(nèi)不公開進(jìn)行。聽取意見也主要是征求管理者的建議和要求,很少聽取社會大眾的意見。到了上世紀(jì)80年代后期,立法機(jī)關(guān)和立法人員已經(jīng)清醒地認(rèn)識到,立法已離不開公眾參與,公眾也有權(quán)參與立法。所以,在制定每部法規(guī)的過程中,法規(guī)草案起草單位和立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu),一般都采取多種形式,自下而上地廣泛征求和聽取各方面的意見,對一些事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重要法規(guī)案,還通過新聞媒體面向全社會公開征求意見;有些還舉行專家論證會,采取委托起草等形式,擴(kuò)大公眾參與立法的途徑。1999年省人大常委會聘請了第一批立法顧問,2000年制定了《法規(guī)草案公示辦法》,2002年在臨洮、永登等8個縣區(qū)建立了立法聯(lián)系點(diǎn),2003制定了擇優(yōu)委托起草法規(guī)草案辦法,2004年甘肅省對《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦法(修訂草案)》舉行了了首次立法聽證會,2005年與蘭州大學(xué)等6所高校建立了合作關(guān)系,委托他們對黃河蘭州段水污染防治、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)、立法程序規(guī)則的修改完善等立法項(xiàng)目進(jìn)行專題研究和起草工作。公眾參與地方立法的途徑,也已由最初的書面征詢、應(yīng)邀參加座談會,發(fā)展到應(yīng)邀參加論證會、旁聽常委會會議,進(jìn)而自愿報(bào)名參加立法聽證會、提出立法項(xiàng)目建議和法規(guī)草案。在形式上,除了以上傳統(tǒng)的征求意見的方法外,還采用了互聯(lián)網(wǎng)這一先進(jìn)手段征求意見。目前這些征求公眾意見的形式已得到了廣泛的認(rèn)同,已不再是個別地方、個別項(xiàng)目的做法,還包括立法計(jì)劃、立法規(guī)劃的制訂,從立法的源頭上就聽取人民群眾的意見,可以說這些做法已具有普遍性,一套行之有效的聽取公眾意見的辦法、制度也開始建立起來,有些還上升到了法規(guī)的層面。如2007年7月通過的《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則》第六條規(guī)定:“起草法規(guī)草案,應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見,聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會、書面征詢等形式?！?/p>

地方立法經(jīng)過30多年的改革、發(fā)展和不斷創(chuàng)新,從立法體制、立法程序、立法質(zhì)量等方面來看,都已日趨穩(wěn)定和成熟,特別是在體現(xiàn)地方特色、反映客觀規(guī)律、增加可操作性、擴(kuò)大公眾參與等方面有了長足的進(jìn)步。從我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展走向來看,從全球化、一體化的背景來觀察,從建設(shè)法治國家與和諧社會的目標(biāo)來思考,一是立法將更加民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。無論是在立項(xiàng)階段、草案起草階段,還是調(diào)研論證階段、審議表決階段,都將更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn),聽取社會各方面意見的范圍將更加廣泛,可供比較選擇的草案或者重要意見將會越來越多。力求從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā),需要規(guī)定什么就規(guī)定什么,使地方性法規(guī)有針對性和可操作性,真正地對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用。不搞大而全、不追求體例的完整、不強(qiáng)調(diào)數(shù)量和速度,但要講質(zhì)量、講成本、講效率、講效益。二是地方立法將更加公開、透明,凡是制定、修改、廢止地方性法規(guī)都應(yīng)遵循公開、透明原則,不斷擴(kuò)大公開面、增強(qiáng)透明度。其內(nèi)涵主要包括立法機(jī)關(guān)、立法工作機(jī)構(gòu)或者法規(guī)草案起草單位公布議程、發(fā)表記錄、準(zhǔn)許旁聽、發(fā)表意見、接受監(jiān)督以及公民參與立法的各種制度和程序?！伴_門立法”的過程,也是廣大公眾參與和監(jiān)督立法的過程,是民情、民意、民智的匯聚過程。三是地方立法的主體將呈現(xiàn)多元,公眾參與將更加廣泛。四是地方立法將更加專業(yè)化、社會化。五是地方立法將更具特色性、開放性。

(作者單位:甘肅省人大常委會法工委)