謝蒲定

正因?yàn)槿舜笈c“一府兩院”的根本目標(biāo)是一致的,所以地方人大依法履行職責(zé),對權(quán)力運(yùn)行給予監(jiān)督制約,就不應(yīng)該理解為“掣肘”或“唱對臺戲”,而是對人民負(fù)責(zé)和對“一府兩院”最根本的支持。

1. 地方法制建設(shè)只是國家整體法制建設(shè)的一個組成部分,不可能有超出基本法律和制度框架的成效。地方法制建設(shè)的重點(diǎn)要立足于把法律規(guī)定的職權(quán)落到實(shí)處。

我國地方各級人民代表大會是單一制國家結(jié)構(gòu)前提下的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),地方法制建設(shè)只是國家整體法制建設(shè)的一個組成部分。我國國家基本制度以及國家機(jī)關(guān)的組成和原則等,只能由統(tǒng)一的憲法法律所規(guī)定。地方法制建設(shè)及制度創(chuàng)新的基本框架和空間已經(jīng)被憲法法律所框定,必須服從和服務(wù)于憲法法律和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力構(gòu)架[1]。地方法制建設(shè)的前提是,不得突破基本制度和法律大框架 。況且作為單一制國家的地方議會,不可能、也無力擔(dān)負(fù)國家體制方面的職責(zé)。當(dāng)下的緊迫問題是,通過創(chuàng)新落實(shí)法律規(guī)定的地方人大職能,實(shí)現(xiàn)制度權(quán)威。

當(dāng)然,法律有時難免滯后于不斷發(fā)展的實(shí)踐,即便這樣,它也不是突破法制邊界的充要條件。突破這個前提,只會損害法律和制度的權(quán)威,損害系統(tǒng)要素之間的和諧乃至系統(tǒng)本身的動態(tài)平衡。除非系統(tǒng)已經(jīng)封閉僵硬得不能吸納創(chuàng)新因素、喪失自我調(diào)節(jié)和動態(tài)平衡能力。與“動機(jī)”無關(guān),“良性”違憲或違法同樣會損害法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。沒有全國人大授權(quán),地方無權(quán)進(jìn)行越過界限的“創(chuàng)新”。如果現(xiàn)行法律確已成了實(shí)踐發(fā)展的桎梏、必須“突破”才能發(fā)展,那就需要啟動法律授權(quán)的試點(diǎn),或者啟動修憲或修法機(jī)制和程序。但至少從現(xiàn)階段來看,體制內(nèi)創(chuàng)新的空間依然很大。而且憲法的“穩(wěn)定性”并沒有限制住因政策而導(dǎo)致的頻繁修憲,更遑論一般性的修法。

30年地方人大的實(shí)踐清楚表明,地方法制建設(shè)和制度創(chuàng)新,必須獲得國家基本法律制度的支持,才能持續(xù)。上世紀(jì)80~90年代地方人大熱熱鬧鬧的“創(chuàng)新”,創(chuàng)造出的許多“新”形式游離于憲法和法律之外,在現(xiàn)有的法律、制度中很難討一個“硬”的說法,難免由盛而衰。有人認(rèn)為地方人大為保證憲法法律的實(shí)施和加強(qiáng)對執(zhí)法司法權(quán)力的監(jiān)督,可以根據(jù)法律規(guī)定的精神“創(chuàng)新”出可操作的新的方式。但畢竟作為一種公權(quán)力,權(quán)力行使者在沒有大法明確授權(quán)的情況下,僅僅依某種“精神”推演出新的權(quán)力或行使方式,是不符合法治原則的。所以地方人大法制建設(shè)的重點(diǎn)要立足于把法律規(guī)定的職權(quán)落到實(shí)處?；谡J(rèn)識上的變化,進(jìn)入21世紀(jì)后,地方人大逐漸把探索創(chuàng)新的著眼點(diǎn)放在憲法法律規(guī)定的職權(quán)、方式的有效行使上,越來越重視法律規(guī)定的方式,一些處置措施比較嚴(yán)厲的監(jiān)督方式和“剛性”監(jiān)督手段在一些地方有被采用。這些“剛性”方式一旦啟動便具有明確的法律后果和效力,這有利于增強(qiáng)地方人大的權(quán)威。如監(jiān)督法實(shí)施后,地方人大依據(jù)法律規(guī)定對專項(xiàng)工作報告的審議,顯示出更有實(shí)質(zhì)性和實(shí)效性,已多次出現(xiàn)政府部門或“兩院”專項(xiàng)工作報告未獲得通過的案例。

2. 近年來地方人大預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新,就是依法落實(shí)人大監(jiān)督職權(quán),使預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容、手段、效果更有實(shí)質(zhì)性和實(shí)效性。依法創(chuàng)新更能獲得體制上的強(qiáng)力支持。

近年來地方人大對地方財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新,就是從現(xiàn)有的憲法法律規(guī)定入手,通過技術(shù)、方法上的創(chuàng)新,使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督更具有實(shí)質(zhì)意義,而不僅僅是履行“法律手續(xù)”而已。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,為人民管好“錢袋子”,無疑是人大的關(guān)鍵職能之一。但長期以來,預(yù)算監(jiān)督往往流于形式、流于程式,監(jiān)督的力度和效果都很不理想[2]。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督,也是確保公共財(cái)政的社會保障功能和社會服務(wù)功能、讓人民共享改革發(fā)展成果的要求。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展為地方人大在實(shí)質(zhì)上監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算,創(chuàng)造了條件。重要的是人大不能僅僅滿足于履行程序,要敢于作為。

分析近年來地方人大預(yù)算監(jiān)督方面的探索創(chuàng)新,它們并不是創(chuàng)設(shè)“新”的制度,也不是授予地方人大“新”的職權(quán)或手段,而是把過去只在形式上的職權(quán)變成實(shí)質(zhì)上的職權(quán)。正因?yàn)槿绱?可以說它獲得了現(xiàn)行法律、制度的支撐。因此,當(dāng)行使這種職權(quán)的條件趨于成熟時,這樣的技術(shù)、方法上的創(chuàng)新就可能產(chǎn)生事半功倍的績效[3]。首先在健全人大財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)及工作機(jī)構(gòu)方面,2002年廣東省人大常委會就成立了財(cái)經(jīng)委員會預(yù)算監(jiān)督室,2004年省人代會還設(shè)立了計(jì)劃預(yù)算組;監(jiān)督法實(shí)施后,各省級人大都建立了專門的預(yù)算監(jiān)督工作和服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次在實(shí)行部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算科目方面,2001年2月廣東省人大通過《廣東省預(yù)算監(jiān)督審批監(jiān)督條例》,對政府預(yù)算報告所列的科目,擴(kuò)延到300多個款級、500多個項(xiàng)級財(cái)政資金,2002年省政府提供的省級部門預(yù)算試點(diǎn)單位年度預(yù)算表,細(xì)到政府部門購買一臺電腦的型號、價格等都一一列出,2003年的省級部門預(yù)算單位年度預(yù)算表長達(dá)605頁、包括102個省級部門,2004年的預(yù)算報告對每個部門都列明單位基本情況、人員設(shè)置、新一年工作任務(wù)收入預(yù)算說明、支出預(yù)算說明等;2006年,預(yù)算草案在“省級重點(diǎn)支出保障及主要項(xiàng)目安排情況”上,給每筆開銷具體立項(xiàng),說明“做什么”、“達(dá)到什么效果”;2007年,預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字,代表可把草案帶回家仔細(xì)研究;2008年,預(yù)算草案變成了“電子書”,全部上網(wǎng)供代表查詢審議;2009年,預(yù)算案編制實(shí)現(xiàn)由“類”到“款”的突破,清晰列出了一款款具體的收支內(nèi)容。2004年1月浙江省首次對部門預(yù)算進(jìn)行專題審查,另有9個省級部門的預(yù)算以書面形式供代表大會審議。2005年3月廣州市人大代表數(shù)次質(zhì)疑政府預(yù)算,一年后,市委辦公廳、市人大常委會辦公廳、市委組織部等“要害”部門進(jìn)入預(yù)算審查范圍,2008年起廣州市人代會更將所有部門預(yù)算提交審議。再次在專題監(jiān)督方面,2003年2月海南省人代會通過決定,各級政府需向同級人民代表大會報告舉債和清償債務(wù)的情況;2005年4月武漢市江岸區(qū)人大常委會首次對政府報送的7個重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行審議,其中兩個關(guān)于街道辦事處改擴(kuò)建辦公樓的項(xiàng)目由于遭到常委會組成人員的質(zhì)疑而“流產(chǎn)”;2007年8月,上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實(shí)行預(yù)算民主,人大代表票決建設(shè)項(xiàng)目。四是對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效和即時監(jiān)督方面,2004年廣東省人大在全國率先實(shí)現(xiàn)與省財(cái)政廳國庫支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng),2005年5月深圳市建立“實(shí)時在線財(cái)政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”,2005年8月,四川省也實(shí)現(xiàn)了對財(cái)政支出情況實(shí)施即時“在線監(jiān)督”。五是在審計(jì)監(jiān)督及整改方面,2004年11月,甘肅省“審計(jì)清單”中披露的違規(guī)金額追繳到位;2005年8月,石家莊市人大常委會就審計(jì)報告整改作出決議,是年年底整改資金達(dá)99%;2007年7月,廣東省2006年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題絕大部分得到糾正和整改,上繳財(cái)政、歸還資金近9億元。六是在監(jiān)督的公開性和參與性方面,2004年8月,甘肅省人大常委會首次向媒體公布審計(jì)結(jié)果公告;2005年5月,湖南省首次披露了2004年度審計(jì)工作報告“有所刪節(jié)的新聞稿”,而2006年通過媒體發(fā)布的審計(jì)報告“幾近原生態(tài)”;河北省唐山市人大常委會利用門戶網(wǎng)站向社會公開政府預(yù)決算情況,還就重大項(xiàng)目向公眾說明;浙江省溫嶺市實(shí)行公眾參與式公共財(cái)政預(yù)算改革,強(qiáng)化了知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),2008年溫嶺市澤國鎮(zhèn)將公共預(yù)算明細(xì)表公布于眾,將人大代表、民眾代表的民主懇談引入到預(yù)算審議中。

盡管地方人大預(yù)算監(jiān)督還有很多的困難,但這些“依法”創(chuàng)新,在法律、制度上能獲得“硬邦邦”的說法,有助于避免一些指責(zé)和干擾,更能抓住關(guān)鍵部位,更能產(chǎn)生實(shí)效。如2009年的承德市人代會上,市政府2009年預(yù)算報告草案接連被代表打回修改了兩次,直到更改了預(yù)算才獲通過。

3. 地方人大制度創(chuàng)新必須符合國家權(quán)力構(gòu)架,厘清自己的“權(quán)力邊界”。地方人大對執(zhí)法和司法的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)符合人大制度下的合理分工原則。

“一府兩院”作為國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均由國家權(quán)力機(jī)關(guān)即同級人大產(chǎn)生,向同級人大負(fù)責(zé)并報告工作,受同級人大監(jiān)督。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約,但任何權(quán)力包括人大的權(quán)力都是有邊界的。國家機(jī)關(guān)的職權(quán)有明確的劃分,國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)制約是國家政權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。作為國家權(quán)力系統(tǒng)的任何一組成部分及其職能,都具有不可或缺性和不可替代性。當(dāng)某一部分權(quán)力如行政權(quán)過度擴(kuò)展和膨脹、或某一部分權(quán)力如代議機(jī)關(guān)權(quán)力過度抑制和萎縮、或者體系之外某種強(qiáng)力和權(quán)威不當(dāng)介入和干預(yù),都有可能模糊或者越過“權(quán)力邊界”,影響國家權(quán)力的相對平衡[4]。確認(rèn)這一點(diǎn),就可以在避免憲政建設(shè)由于當(dāng)下“權(quán)宜”的或“現(xiàn)實(shí)”的原因而出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)和不必要的波折。

基于此,發(fā)揮各級權(quán)力機(jī)關(guān)的作用顯得更迫切而且更重要;同樣也是基于此,盡管人大的現(xiàn)實(shí)權(quán)力很“弱”,但人大實(shí)現(xiàn)其職能作用,仍然必須立足國家權(quán)力構(gòu)架的前提下。我們有必要以此來審視一度風(fēng)行地方人大的“兩制”和“個案監(jiān)督”。人大是立法者和法律監(jiān)督者,而不是執(zhí)法者和司法者?！皟芍啤奔础皥?zhí)法責(zé)任制”和“錯案追究制”,本應(yīng)該是“一府兩院”及其部門的事;人大保證憲法法律在本行政區(qū)域的實(shí)施,主要是制定地方性法規(guī)和有關(guān)決議決定、監(jiān)督“一府兩院”及其部門正確有效實(shí)施法律法規(guī)和人大決議決定。人大推行“兩制”,似會混淆國家權(quán)力機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)內(nèi)部不同性質(zhì)的監(jiān)督職能,容易使人大工作越俎代庖,陷于具體事務(wù),有“越界”之嫌;而且“兩制”這種責(zé)任明確、分門把關(guān)的方式,主要適合于部門管理,不符合人大工作集體決策,講求程序,抓大事,抓主要問題等特點(diǎn)和規(guī)律。從各自的職能上說,地方人大最要緊的是要建立健全人大督促執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法的保障機(jī)制。

“個案監(jiān)督”雖然是基于對司法腐敗、司法不公和監(jiān)督不力的不滿以及對人大司法監(jiān)督的期望,但就從憲法法律對權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的明確分工而言,人大“個案監(jiān)督”相當(dāng)明顯地僭越了司法權(quán)。我們不能否認(rèn)人大“個案監(jiān)督”確實(shí)在特定條件下發(fā)揮了很積極的作用,但支付了過大的制度成本,不僅人大司法監(jiān)督工作陷入一個個具體案件中,對我國“司法獨(dú)立”也會造成沖擊,結(jié)果很可能與初衷相左。追求司法公正目標(biāo),應(yīng)該把重點(diǎn)放在體制內(nèi)國家權(quán)力架構(gòu)下思考。況且人大運(yùn)用現(xiàn)有的監(jiān)督方式監(jiān)督司法活動是大有可為的,如依法對案件提出質(zhì)詢和詢問,組織特定問題調(diào)查委員會,對有關(guān)責(zé)任人員撤職和罷免等[5]。雖然在目前情況下,如何做到既不介入司法“個案”又能有效監(jiān)督司法,仍是需要繼續(xù)探索的難點(diǎn)[6],但地方人大的探索必須符合國家權(quán)力分工,才能比較順利地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

4. 地方人大制度創(chuàng)新必須得到基本法律和制度的認(rèn)可和支持,這是社會主義法治的要求。所以地方人大制度創(chuàng)新必須找到與現(xiàn)行法律和制度的最佳契合點(diǎn)。

應(yīng)該說涉及國家權(quán)力行使這樣的制度安排,得由國家根本法律和基本法律所規(guī)定。在法制建設(shè)的初級階段,使用法律規(guī)定的權(quán)力行使方式的條件有的時候不很成熟;地方人大為實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能而進(jìn)行的、似乎無法律授權(quán)的方式和手段上的“創(chuàng)新”,有它的必要性和合理性。但是,地方人大關(guān)于國家權(quán)力行使方式這樣的制度創(chuàng)新,其生命最終取決于能否被基本法律和制度接納,當(dāng)國家基本法律開始覆蓋地方人大“創(chuàng)新”的領(lǐng)域,地方人大“創(chuàng)新”要么被認(rèn)可,要么消亡。30年來地方人大為落實(shí)憲法法律賦予的職權(quán)進(jìn)行了艱苦的努力,很多年來從事地方人大工作的同志,期盼監(jiān)督法能給地方人大在監(jiān)督方式上的眾多“創(chuàng)新”以明確的說法和支持。但經(jīng)過20年艱難打磨的監(jiān)督法,顯然把監(jiān)督的重點(diǎn)放在憲政框架下的制度建設(shè),以及宏觀的總體的監(jiān)督。對地方人大那些“創(chuàng)新”,明確認(rèn)可的似乎只有“執(zhí)法檢查”和“審議意見”。能與基本法律和制度形成對接,必然有內(nèi)在邏輯上的契合點(diǎn)。

審議意見的前身是法律監(jiān)督文書(法律監(jiān)督書或?qū)徸h意見書),但嚴(yán)格地說審議意見并不是一種監(jiān)督方式。它是人大常委會審議有關(guān)報告時對“一府兩院”提出的書面建議、批評和意見,至多也就是人大審議監(jiān)督的一個載體。它不具有實(shí)體性約束力和強(qiáng)制力,人大只能對“一府兩院”提出“研究處理”、“報告結(jié)果”或“再作研究處理并報告結(jié)果”的要求,而不能強(qiáng)制要求其“執(zhí)行”、“落實(shí)”、“實(shí)施”。事實(shí)上既沒有賦予人大新的權(quán)力,又沒有賦予人大新的手段,完全“中規(guī)中矩”,幾乎不存在與現(xiàn)行法制銜接的問題。但是審議意見也是很有價值的創(chuàng)新,它以一種書面的規(guī)范形式提出,既對人大常委會提高審議質(zhì)量有所要求,也對“一府兩院”依法行政和公正司法提出了正式的意見,對督促“一府兩院”積極改進(jìn)工作會產(chǎn)生更好的作用。況且審議意見并不影響地方人大行使其他法律方式,如果確需增強(qiáng)“剛性”,則可以采用決議、決定的形式;如果審議意見確乎正確而重要,而有關(guān)機(jī)關(guān)又辦理不力甚至置若罔聞,則可啟動其他監(jiān)督手段如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等[7]。而監(jiān)督法規(guī)定,人大常委會審議意見以及“一府兩院”對審議意見的研究處理情況,要向本級人大代表通報并向社會公布,無疑將大大增強(qiáng)審議意見的效果。

地方人大執(zhí)法檢查,最早可追溯至上世紀(jì)80年代初,一開始就是作為“視察”的一種形式出現(xiàn)的,主要是調(diào)查了解執(zhí)法情況。至90年代,地方人大的執(zhí)法檢查逐漸規(guī)范起來,成為縣級以上各級人大常委會監(jiān)督法律實(shí)施情況的主要形式,省級人大大都通過地方性法規(guī)對執(zhí)法檢查的組織、活動原則、主要程序等內(nèi)容作了規(guī)定。憲法和地方組織法規(guī)定,地方人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律和行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。而在很長時間,立法速度很快,而執(zhí)法情況卻很不理想,“立法如林、執(zhí)法無力”。人民群眾和全社會都期望地方人大抓住關(guān)系改革發(fā)展及穩(wěn)定和諧的大局、關(guān)系人民切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題,加強(qiáng)對執(zhí)法司法的監(jiān)督。正是在這種情況下,執(zhí)法檢查迅速擴(kuò)大到全國?？偟目磥?執(zhí)法檢查這種形式就是落實(shí)憲法法律的規(guī)定,基本上不涉及“黨政關(guān)系”及干部考評管理等敏感一些的問題,也不涉及國家機(jī)關(guān)權(quán)力構(gòu)架,地方人大行使權(quán)力的“邊界”也是清晰的,與現(xiàn)行法律的對接沒有多大障礙。地方人大認(rèn)認(rèn)真真開展好執(zhí)法檢查,就可以做到了“不失職”,但同時也做到了“不越權(quán)”,從而也就避免了種種指責(zé)。執(zhí)法檢查在體制內(nèi)相對成熟,因而很快獲得全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的肯定[8],也被全國人大常委會所采用[9]。由于監(jiān)督法出臺前沒有國家法律具有權(quán)威性的規(guī)定,各地實(shí)踐中執(zhí)法檢查的做法不盡相同,檢查時緊時松,效果不易持久,而且執(zhí)法檢查活動過于頻繁,往往流于形式,難以解決實(shí)際問題。以國家大法的形式規(guī)范執(zhí)法檢查,勢所必然。監(jiān)督法出臺后,執(zhí)法檢查有了國家大法的規(guī)范,程序得到規(guī)范,權(quán)威性得到增強(qiáng)。

5. 地方人大的探索和創(chuàng)新必須要維護(hù)國家法制統(tǒng)一的原則?，F(xiàn)階段地方人大要把對地方性法規(guī)的清理和對規(guī)范性文件的審查,作為地方法治建設(shè)的重頭戲。

全國人大及其常委會是我國唯一法律制定機(jī)關(guān),地方性法規(guī)和行政法規(guī)必須以憲法法律為依據(jù)或前提,是從屬于憲法法律的。保證憲法法律的正確有效實(shí)施、維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)和社會主義法制統(tǒng)一,是地方人大的職責(zé)所系。在設(shè)立地方人大常委會的第一個十年,法制統(tǒng)一問題還沒有突出顯現(xiàn)出來;而在第二個十年,隨著大量的地方性法規(guī)的制定和諸多“非立法性”規(guī)范性文件的出臺,法制統(tǒng)一問題開始凸現(xiàn),但尚未引起地方人大和全社會的高度重視;直到第三個十年,維護(hù)社會主義法制和諧統(tǒng)一,成為民主法治和和諧社會建設(shè)不可回避的重要內(nèi)容。30年來,我國已形成多層次、多形式的立法體制,產(chǎn)生了數(shù)量龐大的不同位階、不同效力的各類法律、法規(guī)、規(guī)章,而法律法規(guī)備案審查程序卻被長期擱置或流于形式。尤其是30年來中國經(jīng)濟(jì)政治社會狀況和體制機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,一些法律法規(guī)制定時候所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)和所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系也已發(fā)生巨大變化,對法律法規(guī)的清理、修改或廢止不及時跟進(jìn),就會給社會主義法制統(tǒng)一帶來一些問題。 地方人大的探索創(chuàng)新要防止和糾正妨礙與破壞社會主義法制統(tǒng)一的現(xiàn)象發(fā)生,使地方法制建設(shè)處于正確的運(yùn)行軌道[10]。有立法權(quán)的地方人大常委會,一方面要特別重視提高地方立法質(zhì)量,另一方面要根據(jù)形勢變化和現(xiàn)實(shí)需要,著手對法規(guī)進(jìn)行清理[11]。