張曉明

我國的預(yù)算監(jiān)督制度還處于由形式監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督的過渡時(shí)期,還有很多需要完善之處。特別是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān),處在我國預(yù)算監(jiān)督體系的最高層,負(fù)有重要監(jiān)督職責(zé),其相關(guān)制度和機(jī)制需要進(jìn)一步深化和改革,只有這樣才能不辜負(fù)人民的期待。

一、我國現(xiàn)行人大預(yù)算監(jiān)督制度存在的主要問題

我國現(xiàn)行的人大預(yù)算監(jiān)督制度還存在很多不足,綜合歸納,主要存在以下三個(gè)方面的問題:

(一)財(cái)政透明度低,信息公開不全面、不具體、不及時(shí)

財(cái)政透明度低,預(yù)算信息不公開,是制約我國人大預(yù)算監(jiān)督的首要問題。

作為一名普通老百姓和納稅人,對于每年人代會通過的預(yù)算案很難通過已有的信息渠道搜集到,想知道自己所在市或區(qū)的預(yù)算情況更不是一件容易的事。雖然廣大人民群眾作為國家預(yù)算收入的承擔(dān)者,有權(quán)知道和監(jiān)督上繳收入的使用情況,但在我國,目前只有中央和個(gè)別省級預(yù)算在通過后能及時(shí)公開,老百姓對自己上繳的錢具體怎么花的,花在哪里根本不清楚。

造成這種局面的原因,主要是我國財(cái)政透明度仍處于較低水平。雖然政府信息公開條例已于2008年5月在我國正式實(shí)施,但是目前財(cái)政透明度離保障人民知情權(quán)的要求還有很大距離。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對我國31個(gè)省級政府財(cái)政進(jìn)行過調(diào)查,調(diào)查表明,在這項(xiàng)研究所指定的113項(xiàng)調(diào)查信息中,公眾能獲得的信息平均為22項(xiàng),不到所調(diào)查信息的1/5。也就是說,如果以100分為滿分的話,從公民層面來看,31個(gè)省級財(cái)政的透明度得分僅為20分。與此同時(shí),該項(xiàng)目組也向各省級人大常委會財(cái)經(jīng)委員會發(fā)出調(diào)查函,用同樣的調(diào)查指標(biāo),了解作為預(yù)算審批和監(jiān)督的立法機(jī)構(gòu)能在多大程度上知曉它們履職所必需的財(cái)政信息。結(jié)果令人意外,從反饋的調(diào)查結(jié)果來看,各省級人大財(cái)經(jīng)委所能獲得的財(cái)政信息的平均狀況與普通公民幾乎不相上下[1]。

同時(shí),我國財(cái)政信息公開還存在三大不足:①政府公開的財(cái)政信息不全面。人民共同擁有并委托政府進(jìn)行管理的資金從性質(zhì)上來說應(yīng)該包括三類:一是政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)使用的資金;二是政府為保障社會成員基本生活標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行收入再分配的資金;三是政府投資于生產(chǎn)經(jīng)營活動所占用的資金,即營業(yè)性的國有資產(chǎn)。目前的情況是,第二、三類資金的有關(guān)信息尚無系統(tǒng)的政府報(bào)告制度,而第一類資金,政府只提供了其中的一部分,即預(yù)算內(nèi)收支,另一部分作為預(yù)算外資金沒有體現(xiàn)在政府報(bào)告中。②政府公布的財(cái)政信息不夠具體。公布的財(cái)政信息通常是籠統(tǒng)的數(shù)字,缺乏明細(xì)資料,讓人不能對該項(xiàng)支出的構(gòu)成及其具體安排適當(dāng)與否作出判斷。政府的預(yù)算科目分為類、款、項(xiàng)、目、節(jié)5個(gè)層次,而目前的政府財(cái)政報(bào)告通常只反映到“類”,僅有部分反映到“款”。③政府所提供的財(cái)政信息是滯后的。社會公眾不能及時(shí)了解政府預(yù)算和決算,代表委員在短短幾天會期中要作出認(rèn)真審查顯然力不從心,并且大量信息即使在事后很長時(shí)間也無從查找[2]。雖然中央及部分省份預(yù)算案能及時(shí)向社會公布,但大多數(shù)地方財(cái)政預(yù)算案不能及時(shí)公開。

(二)法規(guī)不健全,法律責(zé)任不明確,處罰力度不夠,削弱了人大監(jiān)督的權(quán)威

我國關(guān)于預(yù)算的法律規(guī)范,除憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中明確規(guī)定各級人大及其常委會的審查批準(zhǔn)和預(yù)算調(diào)整權(quán)外,針對預(yù)算管理和監(jiān)督的規(guī)范主要集中在預(yù)算法及其相關(guān)條例、決定中。預(yù)算法從1994年通過、1995年實(shí)施以來從未修訂過,而我國十幾年來發(fā)生了巨大變化,特別是經(jīng)濟(jì)和政治體制改革,使我國社會各領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新問題、新情況,預(yù)算法的一些規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

現(xiàn)行預(yù)算法及其相關(guān)法規(guī)存在的較為突出的問題是:①沒有設(shè)立專門服務(wù)于預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定,使各級人大及其常委會對預(yù)算的監(jiān)督華而不實(shí);②對審批預(yù)算草案的程序沒有明確規(guī)定,使預(yù)算草案的審議批準(zhǔn)流于形式;③對預(yù)算外資金的規(guī)定過于原則,法規(guī)不健全,給人大監(jiān)督帶來了巨大困難,造成無法可依的局面;④沒有對財(cái)政信息的公開作出明確規(guī)定,公眾的社會監(jiān)督無從談起,人大的審批和監(jiān)督能力受到極大制約。

同時(shí),對于行政機(jī)關(guān)違反預(yù)算案及其他違反法律、行政法規(guī)的行為,預(yù)算法在法律責(zé)任一章僅列舉了3項(xiàng),主要是針對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行預(yù)算過程中的違法行為加以原則性規(guī)定,對預(yù)算整個(gè)過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為,其責(zé)任承擔(dān)也僅限于行政責(zé)任,沒有經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任規(guī)定的不健全導(dǎo)致了預(yù)算監(jiān)督的乏力,即使人大及其常委會查出違法行為,也不能將責(zé)任主體繩之以法,使之承擔(dān)應(yīng)受的責(zé)任,從而降低了人大權(quán)威。

(三)一些地方特別是基層,存在人大預(yù)算編制虛擬化和財(cái)政支出隨意化問題

隨著預(yù)算法和有關(guān)預(yù)算審批監(jiān)督地方性法規(guī)的貫徹落實(shí),地方各級人大依法嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算審查行為,預(yù)算審查監(jiān)督正向制度化和法制化的方向發(fā)展。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,一些地方人大在預(yù)算審查過程中還存在著一些難點(diǎn)、盲點(diǎn),主要表現(xiàn)在:

第一,預(yù)算編制虛擬化。具體來講,一是“赤字”預(yù)算的問題。預(yù)算法規(guī)定地方人大不得通過赤字預(yù)算,應(yīng)做到收支平衡,但事實(shí)未能全部如此。更多的情況是,年初人大審批的預(yù)算方案表面上是收支平衡的,但實(shí)際上這一預(yù)算留下了不少硬缺口。政府在沒有預(yù)算的情況下先發(fā)生了支出,再對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整,或者先把支出放在盤子外,留待超收入增長返還再行消化處理。二是財(cái)政“虛增”、“虛配”的問題。一些地方的上級政府下達(dá)任務(wù),要求地方財(cái)政完成一定的增長幅度,這脫離了地方財(cái)政增長實(shí)際,下級政府為了應(yīng)付了事,虛報(bào)收入,于是出現(xiàn)了地方財(cái)政收入虛增的現(xiàn)象。另外,現(xiàn)行的許多法律法規(guī),如教育、科技、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、安全等方面的法律法規(guī)中有關(guān)預(yù)算的條款,都明確規(guī)定各級政府對這些方面的投入比例應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增幅。但是實(shí)際工作中,這樣的“法定”增長很難滿足,于是“虛配”現(xiàn)象滋生。加之,對什么是財(cái)政經(jīng)常性收入、其增長如何計(jì)算、具體撥付內(nèi)容等方面,皆沒有明確的規(guī)定,也就難免出現(xiàn)上述“法定”增支主管部門與財(cái)政部門因支出計(jì)算口徑、支出增長是否高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長等問題而發(fā)生爭執(zhí),人大對財(cái)政預(yù)算編制過程的監(jiān)督也因此困難重重[3]。

第二,財(cái)政支出隨意化。審計(jì)發(fā)現(xiàn),一些地方預(yù)算執(zhí)行中科目之間的資金劃轉(zhuǎn)調(diào)劑使用,是普遍、經(jīng)常和大量的。而財(cái)政部門認(rèn)為,這并非預(yù)算調(diào)整,不必經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)。還有的地方在編制預(yù)算時(shí),就留有相當(dāng)數(shù)額的機(jī)動資金,用做政府領(lǐng)導(dǎo)下指示、開口子、批條子使用,造成各部門不在認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算、改善預(yù)算管理上“下工夫”,而在打報(bào)告要指標(biāo)、找領(lǐng)導(dǎo)追加預(yù)算上“動腦筋”,嚴(yán)重?fù)p害了預(yù)算的嚴(yán)肅性。審計(jì)抽查某縣的9個(gè)預(yù)算單位,2006年年初預(yù)算指標(biāo)為1795萬元,年中執(zhí)行時(shí)又追加了1150萬元,占年初預(yù)算的64%,人大預(yù)算審批、預(yù)算約束已形同虛設(shè)。因此,關(guān)于怎樣的預(yù)算調(diào)整需要經(jīng)過人大常委會批準(zhǔn)的問題,一直頗有爭議,預(yù)算法應(yīng)明確具體規(guī)定,以便于操作,防止預(yù)算調(diào)整變更過于頻繁[4]。

二、美國國會預(yù)算監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

財(cái)政權(quán)是西方議會普遍享有的一項(xiàng)重要職權(quán),被形象地稱為“管理國庫的權(quán)力”或稱為“錢包的權(quán)力”。政府每年的財(cái)政預(yù)算即其總收入和總支出必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)通過,政府預(yù)算的執(zhí)行受議會的監(jiān)督。議會掌握著財(cái)政權(quán)就掌握著政府的命脈,是議會控制、監(jiān)督政府的最有效手段。與其他國家相比,美國國會對預(yù)算的形成過程介入得比較深、決定權(quán)比較大,對預(yù)算執(zhí)行過程和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督力度比較大,較大限度地防止了政府濫用職權(quán)。

筆者認(rèn)為,美國預(yù)算監(jiān)督的有效運(yùn)行得益于以下幾個(gè)方面:

(一)具有完備的預(yù)算法規(guī)體系

首先,美國在憲法中詳細(xì)規(guī)定了國會的財(cái)政權(quán)。憲法至少有4處涉及國會財(cái)政權(quán),即第一條第一、八、九項(xiàng)和修正案第十六條。內(nèi)容包括征稅權(quán)、舉債權(quán)、政府開支審批權(quán)以及稅法制定程序、公款開支(包括政府開支在內(nèi)的一切公共支出)監(jiān)督程序和方式等,使議會監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力有了強(qiáng)有力的保障。

其次,美國國會每年通過一項(xiàng)預(yù)算法案并不斷制定法規(guī)對預(yù)算加以控制,使美國國會預(yù)算監(jiān)督法規(guī)體系逐步完善。1921年國會制定了《預(yù)算與審計(jì)法》,設(shè)立了總統(tǒng)預(yù)算辦公室和對國會負(fù)責(zé)的審計(jì)總署;為保障國會對預(yù)算的有效控制,1974年通過了《預(yù)算扣押控制法》,該法規(guī)定了國會預(yù)算審批過程;1985年通過了《平衡預(yù)算和赤字緊急控制法》,規(guī)定要逐步消滅赤字。

(二)預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)完善

美國預(yù)算分為聯(lián)邦預(yù)算、州預(yù)算和州以下的地方預(yù)算。就美國聯(lián)邦預(yù)算而言,國會的預(yù)算控制機(jī)構(gòu)較多,主要有國會參眾兩院預(yù)算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會和國會預(yù)算處。下面分別對這些機(jī)構(gòu)的職能做簡單介紹:

1.預(yù)算委員會。是根據(jù)1974年預(yù)算法在國會設(shè)立的常設(shè)委員會,分別設(shè)立于參眾兩院,其主要任務(wù)是,對預(yù)算進(jìn)行綜合考察,包括收入部分、支出部分,以及各種支出之間的比較,并向國會提出建議,規(guī)定預(yù)算的支出、收入、盈余、虧空、公債總額[5]。

2.撥款委員會。是國會中很有權(quán)力的委員會,國會通過的撥款法案主要根據(jù)這個(gè)委員會的建議和報(bào)告。每一小組委員會主管一定的行政機(jī)關(guān)的撥款。

3.撥款小組委員會。是實(shí)際掌握預(yù)算撥款權(quán)力的機(jī)關(guān),撥款委員會向全院提出的建議和報(bào)告主要根據(jù)小組委員會的建議和報(bào)告。

4.國會預(yù)算處。也是根據(jù)1974年的預(yù)算法設(shè)立的機(jī)構(gòu),它由專家組成,不是由國會議員組成。設(shè)立國會預(yù)算處的目的是幫助國會編制預(yù)算,主要任務(wù)是預(yù)算報(bào)告、費(fèi)用估計(jì)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財(cái)政政策分析、記錄支出和收入法案、進(jìn)行特別研究等[6]。

(三)國會對預(yù)算的整個(gè)過程建立了良好的監(jiān)督機(jī)制

1.國會預(yù)算案形成的監(jiān)督

美國國會對預(yù)算案的審批程序較為復(fù)雜?？偨y(tǒng)將編制好的聯(lián)邦預(yù)算交到國會后,眾參兩院預(yù)算委員會在國會預(yù)算辦公室的協(xié)助下進(jìn)行詳細(xì)審查。然后國會通過決議,提出自己采納的目標(biāo)預(yù)算方案,交眾參兩院撥款委員會。撥款委員會審議后,提出建議,分別經(jīng)眾參兩院表決,再由兩院舉行聯(lián)席會議,通過后形成撥款法案。國會預(yù)算委員會對這一法案進(jìn)行復(fù)審。最后,由國會對預(yù)算作必要的修改,完成審議過程,把預(yù)算方案交總統(tǒng)決定是否簽署。

2.國會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

首先,美國法律對變更預(yù)算程序進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。按照規(guī)定,預(yù)算變更須經(jīng)三分之一以上議員同意方為有效,未經(jīng)國會批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為須負(fù)法律責(zé)任。

其次,美國國會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督最有效的途徑是撥款?！皣鴷ㄟ^了授權(quán)法案只是同意立項(xiàng)(規(guī)劃目標(biāo)和手段),政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預(yù)算法案生效以后要完成撥款活動,仍須國會批準(zhǔn)。除非根據(jù)撥款法案,否則誰也不能從國庫提取款項(xiàng)?！盵7] 再次,派駐監(jiān)察代表對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督是美國國會對預(yù)算執(zhí)行較為有效的手段。“為了加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督, 美國國會向各個(gè)行政部門派駐監(jiān)察代表, 對所駐部門實(shí)施國會授權(quán)項(xiàng)目的情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,全面、經(jīng)常地檢查政府使用國會撥款的效益。監(jiān)察代表每半年向國會送交一份監(jiān)察報(bào)告, 列舉所駐部門工作中嚴(yán)重的舞弊、浪費(fèi)、低效和濫用職權(quán)問題,并提出改進(jìn)意見。發(fā)現(xiàn)異常情況,監(jiān)察代表隨時(shí)向國會提交特別報(bào)告?！盵8]

3.國會對決算的審計(jì)和監(jiān)督

在美國,審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)在國會中設(shè)立,負(fù)責(zé)對政府預(yù)算收支及使用情況進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)總署可以定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結(jié)果,可以就聯(lián)邦資金使用狀況和效率發(fā)表獨(dú)立評論,向國會報(bào)告預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算審計(jì)情況。

按照美國的法律規(guī)定,國會委員會對每年的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果要進(jìn)行評估。在實(shí)際運(yùn)行中,評估結(jié)果往往會影響到有關(guān)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)下一財(cái)政年度是否能夠繼續(xù)獲得撥款。如果發(fā)生嚴(yán)重問題,還要追究有關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任[9]。

三、我國人大預(yù)算監(jiān)督制度完善對策

針對我國人大在預(yù)算監(jiān)督中存在的漏洞和問題,借鑒美國國會預(yù)算監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,應(yīng)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面完善我國人大的預(yù)算監(jiān)督制度:

(一)增加預(yù)算透明度,建立公開監(jiān)督制度

公開是監(jiān)督的開始,政府花錢必須進(jìn)入人大的視野,人大才能談得上對其進(jìn)行監(jiān)督。長期以來,人大常委會對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督,主要是靠財(cái)政部門報(bào)送的月報(bào)表,一般月報(bào)表反映的是各項(xiàng)支出的大數(shù),具體支出項(xiàng)目并不清楚。對政府怎樣花錢,人大根本不清楚。因此,要實(shí)現(xiàn)人大對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,必須增強(qiáng)預(yù)算的透明度。能像廣東省人大財(cái)經(jīng)委那樣實(shí)現(xiàn)與政府財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)當(dāng)然最好,即便沒有條件聯(lián)網(wǎng)也應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容定期、定例公布。要公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算,公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對比,公布的內(nèi)容應(yīng)細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算。此外,還應(yīng)該向納稅人、向公民公開,只有逐步將預(yù)算公開,公開到每一個(gè)項(xiàng)目,才能實(shí)現(xiàn)人大和納稅人的監(jiān)督權(quán)。

今后在修訂預(yù)算法時(shí),應(yīng)明確規(guī)定以下內(nèi)容:政府信息要“以公開為原則,不公開為例外”;除涉及國家安全必須保密的以外,預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、廣播、電視等形式向社會公開。公民及各級人大有權(quán)要求政府相關(guān)部門提供財(cái)政信息,政府相關(guān)部門有責(zé)任和義務(wù)記錄、收集和整理信息,主動地或者應(yīng)要求地向前者提供財(cái)政信息,并對所提供信息的完整性、及時(shí)性和真實(shí)性負(fù)責(zé);財(cái)政信息的披露應(yīng)覆蓋所有公共基金;財(cái)政信息應(yīng)包括各類公共基金的收入、支出、余超、資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益及其構(gòu)成,以及與上述內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的統(tǒng)計(jì)和說明。同時(shí),應(yīng)開辟必要的渠道傾聽和接受廣大群眾對預(yù)算的建議,從而更好地促進(jìn)預(yù)算的民主管理。

另外,我國政府財(cái)政信息透明度不高的一個(gè)重要原因在于:政府信息公開條例規(guī)定的財(cái)政信息公開的范圍,與現(xiàn)行保密法等法規(guī)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成了一定的沖突。要提高政府財(cái)政信息透明度,就必須對這些法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)修訂。

(二)統(tǒng)一預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行年度,完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)日常性監(jiān)督

為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和可操作性,從法律上減少預(yù)算審查監(jiān)督制度的漏洞,首先應(yīng)將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行年度相統(tǒng)一,人代會的召開時(shí)間與預(yù)算年度要相協(xié)調(diào)?？煽紤]對財(cái)政年度進(jìn)行調(diào)整,將目前的預(yù)算年度由歷年制改為跨年制,如預(yù)算年度可改為每年4月1日至次年3月31日,以消除時(shí)間差。

其次,增加政府預(yù)算編制及人大審批預(yù)算的時(shí)間,并配以專門的特定的程序加以保證。例如,可以借鑒美國預(yù)算審批程序中的辯論、聽證、修改、宣讀、投票等制度。此外,對預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行,對追加預(yù)算的行為應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格控制。對政府的超支、濫支、亂支行為,人大應(yīng)及時(shí)提出質(zhì)詢,對無法解釋的支出政府必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第三,為改變我國人大在每個(gè)預(yù)算年度內(nèi)具體監(jiān)督中長期存在的上半年聽取審議一次預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告,下半年研究一次預(yù)算變更的常規(guī)的、效果不佳的現(xiàn)狀,應(yīng)該加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督工作,以充實(shí)常規(guī)監(jiān)督的內(nèi)容,使之具有實(shí)質(zhì)性。我們可以借鑒美國派駐監(jiān)察代表對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督的方式,人大可以向政府各個(gè)部門派駐監(jiān)察代表。監(jiān)察代表每月或每個(gè)季度向人大常委會提交一份監(jiān)察報(bào)告,匯報(bào)所駐部門工作中的問題,提出改進(jìn)意見。

(三)加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè),健全人大決算評價(jià)及責(zé)任制度,確保人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使

加強(qiáng)組織建設(shè),是完善人大預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。針對我國沒有專門服務(wù)于預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀,有學(xué)者建議充實(shí)現(xiàn)有的人大財(cái)經(jīng)委員會,也有人建議建立隸屬于人大的獨(dú)立的預(yù)算委員會。筆者認(rèn)為,建立專門的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)——預(yù)算委員會更有利于人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使。而且,該委員會應(yīng)具有以下三個(gè)特點(diǎn):第一,機(jī)構(gòu)獨(dú)立,直接隸屬于人大,不受其他任何部門、單位和個(gè)人的干預(yù);第二,權(quán)責(zé)分明,代表人大具體行使管理預(yù)算的職能,提出建議案;第三,配備精良,有經(jīng)濟(jì)、法律等方面的專家學(xué)者或代表組成,代表人大名副其實(shí)地行使職能。

另外,我國現(xiàn)行對決算的審批通過流于形式,不能真正起到?jīng)Q算應(yīng)有的作用。美國國會對決算的評估制度值得我們借鑒,我們可以建立類似的決算評價(jià)制度。在各級財(cái)政部門匯編成本級決算并做出必要說明(分析存在的問題及其原因)的基礎(chǔ)上,人大預(yù)算委員會及其所屬的審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對預(yù)算執(zhí)行的決算情況進(jìn)行全面、詳細(xì)的審計(jì)評價(jià),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出改進(jìn)與獎(jiǎng)懲建議,并向人大常委會提出報(bào)告。

同時(shí),應(yīng)完善預(yù)算責(zé)任制度,保證預(yù)算審批監(jiān)督的權(quán)威性。預(yù)算責(zé)任制度應(yīng)對整個(gè)預(yù)算過程中的違法行為及其他不當(dāng)行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)加大處罰力度,對違法者除承擔(dān)行政責(zé)任外,依其行為的性質(zhì)及程度不同,分別承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償以及刑事責(zé)任,必要時(shí)在刑法中可增加專門的預(yù)算刑罰的條款和罪名。同時(shí),人大代表不認(rèn)真審批預(yù)算也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)加強(qiáng)預(yù)算相關(guān)法規(guī)建設(shè),增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)威

法制原則是預(yù)算管理所必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則。對我國的預(yù)算而言,法制原則要求進(jìn)一步細(xì)化已有的法律規(guī)定,填補(bǔ)預(yù)算法規(guī)空白,使預(yù)算的監(jiān)督管理有法可依,增強(qiáng)其權(quán)威性。

首先,應(yīng)使我國的根本大法——憲法中對人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)的規(guī)定更加周密,以提高人民代表大會在預(yù)算監(jiān)督中的形象,增強(qiáng)預(yù)算法案的強(qiáng)制性。

其次,對預(yù)算法進(jìn)行修改和完善。預(yù)算法的修改已被列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃,在修改時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題:①進(jìn)一步健全預(yù)算審議制度,可以借鑒立法法的做法,在預(yù)算審議中實(shí)施“三讀”制。“一讀”時(shí),由財(cái)政部門代表政府就預(yù)算草案做出說明,預(yù)算委員會提出審查意見;“二讀”時(shí),預(yù)算委員會開始審查部門預(yù)算,就各部門收支科目的合理性進(jìn)行討論;“三讀”時(shí),就政府整體預(yù)算草案形成預(yù)算委員會的初步審查決議。 ②加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理,應(yīng)在法律中增加預(yù)算外資金管理的條款,盡快把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。③加強(qiáng)決算的審批監(jiān)督。實(shí)踐中,決算草案中的各項(xiàng)財(cái)務(wù)表格過于簡單,缺乏項(xiàng)目明細(xì)表和必要的說明,代表們難以進(jìn)行審議。應(yīng)在法律中明確規(guī)定決算草案的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容,以保證決算審議的透明度。

四、結(jié)語

從上文的分析中我們可以看出,我國的預(yù)算監(jiān)督制度雖已建立,但存在諸多不完善之處。我國的人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。而在現(xiàn)實(shí)中,人大對預(yù)算權(quán)力控制的無力也正是我國腐敗現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。因此,完善我國財(cái)政預(yù)算制度,加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督,增強(qiáng)權(quán)力之間的監(jiān)督與制約,是國家機(jī)關(guān)依法履行人民賦予的神圣職責(zé),是我國法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

注釋:

[1][2]許小丹:《財(cái)政預(yù)算公開箭在弦上》,載《半月談》(內(nèi)部版)2009年第4期,第16頁。

[3]滕樹偉:《四大問題困擾地方人大財(cái)政預(yù)算審查》,載《江淮法治》2006年第5期,第39頁。

[4]張峻松:《制約縣級人大預(yù)算監(jiān)督的“六大”問題》,載中國人大新聞網(wǎng)http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/index3.html,2009年5月10日訪問。

[5][6]王名揚(yáng):《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,第903、903~905頁。

[7][8][9]尹中卿:《當(dāng)代美國國會的財(cái)政監(jiān)督程序》,載《人大研究》2002年第3期,第43、44頁。

[10]索峰:《預(yù)算法存在的問題與完善》,載《法制日報(bào)》2004年4月7日。

(作者單位:山東政法學(xué)院法學(xué)院)