王慧娟

摘 要 政府是社會活動中的重要力量,在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償中也擔任重要角色,它是直接公共補償中的公共部門購買者,是相關(guān)法律政策的制定者,是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償中的監(jiān)督力量和教育力量。

關(guān)鍵詞 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù) 補償 政府角色 研究

中圖分類號:F301.21文獻標識碼:A

從古至今,政府都是社會生活中的重要力量,它在維護社會穩(wěn)定、維持社會秩序、調(diào)和社會各階層的矛盾中都發(fā)揮著不可替代的作用。而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償作為維護人類生活的環(huán)境質(zhì)量和身體健康以及實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)境保護制度在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著越來越重要的作用,政府也必然在其中發(fā)揮重要作用并擔任重要角色,況且現(xiàn)代社會政府的公共服務(wù)職能越來越強,因而研究生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償中政府擔任的角色是必要的。

一、政府是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償?shù)墓膊块T購買者

政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其它提供者進行補償,這是世界上最普通的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的補償形式。政府補償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)采用公共支付的方式進行,是由政府來購買社會需要的生態(tài)環(huán)境,然后提供給社會成員。購買生態(tài)環(huán)境服務(wù)的資金,可能來自于公共財政資源,也可能來自于有針對性的稅收或政府掌控的其它金融資源,如一些基金、國債和國際上的一些援助資金。應(yīng)該說,無論從支付規(guī)模還是應(yīng)用的廣泛程度來說,以政府購買為主的公共支付是購買生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要形式,因而政府是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償?shù)闹饕徺I者。

政府作為生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要購買者是由生態(tài)服務(wù)本身的特點和性質(zhì)決定的。選擇使用公共支付還是基于市場的方式,在很大程度上受制于購買對象即某一個特定的生態(tài)環(huán)境服務(wù)的特點和性質(zhì)。

二、政府是法律和政策的制定者

從國內(nèi)外對生態(tài)服務(wù)功能的購買實踐來看,雖然有的方式是以政府為主導(dǎo)的,但有的方式卻是由市場的方式進行的,潛在的私營部門的補償是生態(tài)環(huán)境服務(wù)補償?shù)闹匾緩健６艺捎谡莆盏闹R不健全、動機偏離正確方向、官僚機構(gòu)工作效率差和尋租等原因,政府的公共補償存在自身的缺點。

缺乏法律政策框架是擴大生態(tài)環(huán)境補償?shù)闹匾系K之一。開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場的各項策略需要融合到更廣泛的資源規(guī)劃框架之中,并且政策制定者與管理者們有責任為相關(guān)市場提供支持性法律政策的框架結(jié)構(gòu)。對于公共補償與限額交易系統(tǒng),政府需要直接制定“游戲規(guī)則”。雖然私人生態(tài)系統(tǒng)補償計劃與生態(tài)認證不依賴政府來進行,仍然需要政府制定各項法律政策來規(guī)定生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)買賣各方的權(quán)利并確定購買者、銷售者與投資者所需的安全措施。不同類型的補償計劃也需要不同的法律政策想配套。就直接的購買與銷售而言,要求政府制定適當?shù)姆纱_定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的所有權(quán)與銷售權(quán)以便于相關(guān)合同的制定與履行,要求確定合同不履行時的責任分配。公共補償計劃要求具有立法授權(quán),對預(yù)算進行分配,并制定行政規(guī)章規(guī)定可以購買什么樣的服務(wù)、誰有資格成為供應(yīng)商、相應(yīng)的補償條款、工作標準與監(jiān)測程序以及違法合同的救濟程序。在限額交易市場中,政府首先應(yīng)該制定各項規(guī)定規(guī)定哪些種類的“商品”可以進行交易并制定交易的“游戲規(guī)則”以約束購買者群體。對于慈善補償涉及到不嚴格的合同管理與框架規(guī)定。就權(quán)利與事實方面,財產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、可預(yù)見性與一致性,以及分配分配這些權(quán)利的透明性都是使用市場工具保護生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量并取得成功的關(guān)鍵因素。因為生態(tài)系統(tǒng)涉及到人類的環(huán)境質(zhì)量、健康和可持續(xù)發(fā)展,因而需要政府對生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)進行戰(zhàn)略性安排和戰(zhàn)略性評估,把土地管理者與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購買者引導(dǎo)進各項行動組合中,并突出那些具有特別前景和特別重要的生態(tài)保護區(qū)。

三、政府是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償協(xié)議談判平臺的創(chuàng)建者和生態(tài)服務(wù)協(xié)議雙方的監(jiān)督者

公共與私人生態(tài)補償系統(tǒng)的購買者在與生態(tài)服務(wù)提供者進行就合同條款談判的過程中,因為大多數(shù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償都是針對“公共利益”的,以及合同的非相關(guān)方可能對保護其獲得服務(wù)的權(quán)利很感興趣,因此非常有必要建立一個進行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)協(xié)商的談判平臺。而政府作為公共利益的代表者并掌握了國家機器是最有資格組建這一平臺的,同時因為它又是協(xié)調(diào)各種矛盾的社會秩序的維持者,因而組建這一平臺也是它的責任。政府通過組建生態(tài)補償協(xié)議的談判平臺,為生態(tài)環(huán)境服務(wù)的買賣雙方提供談判的信息和機會從而為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)協(xié)議的談判和簽定提供服務(wù),比如建立跨省、跨流域、跨部門的協(xié)調(diào)機制促使跨省市之間、上下游之間、行業(yè)之間就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補償問題進行談判并促使其達成相關(guān)協(xié)議。就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)協(xié)議的雙方來說也需要這樣一個平臺從中進行協(xié)調(diào)、服務(wù)。政府還可以通過提供相關(guān)的培訓和技術(shù)協(xié)助,提高協(xié)議的雙方環(huán)境意識及理解生態(tài)環(huán)境服務(wù)的能力,使公眾和私人團體自愿參與到生態(tài)補償協(xié)議之中,增加對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的私人需求,為生態(tài)補償協(xié)議的談判和簽定提供觀念和意識上的準備。

政府還是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補償協(xié)議雙方的監(jiān)督者。政府通過相關(guān)機構(gòu)和部門的職能活動監(jiān)督協(xié)議雙方,使其遵守協(xié)議和國家的法律政策維護環(huán)境質(zhì)量并對違法行為進行法律民事的、行政的刑事制裁。

(作者:西北政法大學07環(huán)保法專業(yè)碩士研究生)

參考文獻:

[1]生態(tài)補償機制國際研討會會議材料(2008年8月).