張　浩

【摘要】 建國初期中國共產(chǎn)黨對計劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了探索,建立了計劃管理機(jī)構(gòu)并開始逐步開展計劃工作。在宏觀計劃管理方面,初步確立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制、重要物資按計劃統(tǒng)一調(diào)配制度及集中統(tǒng)一的金融管理體制,同時,微觀領(lǐng)域也逐步納入計劃管理軌道。

【關(guān)鍵詞】 建國初期;中國共產(chǎn)黨;計劃經(jīng)濟(jì)體制;北京市

1949至1953年,是新中國經(jīng)濟(jì)體制的初創(chuàng)時期。在三年多時間里,人民政府通過沒收官僚資本、土地改革、統(tǒng)一財經(jīng)、外貿(mào)管制、調(diào)整工商業(yè)等一系列改革運動和措施,從根本上改變了半殖民地半封建的經(jīng)濟(jì)形態(tài),建立了與當(dāng)時生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的新民主主義經(jīng)濟(jì)體制,也就是國營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)下多種經(jīng)濟(jì)成分共存的所有制結(jié)構(gòu),和在保留市場機(jī)制基礎(chǔ)上建立加強(qiáng)計劃管理的運行機(jī)制。新民主主義的經(jīng)濟(jì)與官僚資本主義和一般資本主義經(jīng)濟(jì)的根本區(qū)別之一,就是新民主主義經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)實行一定的計劃性。在各種歷史因素的推動下,建國初期國民經(jīng)濟(jì)中計劃調(diào)節(jié)的力度日益增強(qiáng),范圍逐步擴(kuò)大,計劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初見端倪。

一、計劃管理機(jī)構(gòu)的建立及其工作的開展

建立計劃管理機(jī)構(gòu)是實行計劃管理的前提。新中國成立后,中央政府就著手建立計劃經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu),在政務(wù)院財經(jīng)委員會下設(shè)立了計劃局,主管經(jīng)濟(jì)計劃,這是我國第一個全國性的計劃管理機(jī)構(gòu)。計劃局內(nèi)設(shè)有以下十四個處:綜合計劃處、基本建設(shè)處、財政金融計劃處、貿(mào)易計劃處、重工業(yè)計劃處、燃料電力工業(yè)計劃處、輕工業(yè)計劃處、地方工業(yè)計劃處、農(nóng)業(yè)計劃處、交通運輸計劃處、天然財富處、統(tǒng)計處、物資供應(yīng)處、秘書處。財經(jīng)計劃局成立初期的主要工作是解決經(jīng)濟(jì)運行中的綜合平衡問題和編制國民經(jīng)濟(jì)計劃。正如陳云所說:“三分計劃,七分辦公?！迸c此同時,也相應(yīng)地逐步在中央政府財經(jīng)各部、各大行政區(qū)和省(市)自治區(qū)人民政府的財經(jīng)委員會,成立了負(fù)責(zé)計劃工作的局、處等,并確定了職責(zé),開始編制有關(guān)行業(yè)的計劃控制數(shù)字和行業(yè)發(fā)展計劃。

1951年11月,全國財經(jīng)計劃會議又決定:加強(qiáng)計劃工作機(jī)構(gòu),省(市)以上各級財經(jīng)委員會(東北為計劃委員會)實際上擔(dān)負(fù)兩重任務(wù),即計劃管理與行政管理。應(yīng)使各級財委完全逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱澒芾頇C(jī)關(guān),目前財委應(yīng)加強(qiáng)對計劃工作的領(lǐng)導(dǎo),因此,各省(市)以上各級財委,把行政與計劃的機(jī)構(gòu)合并起來,在財委之下設(shè)置進(jìn)行計劃與行政工作的各部門,財委主任、副主任之中,固定專人領(lǐng)導(dǎo)計劃工作。隨著國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期的結(jié)束,為適應(yīng)開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和實行一五計劃的需要,1952年11月國家計劃委員會正式成立,負(fù)責(zé)制訂和組織實施全國的經(jīng)濟(jì)計劃工作,由此開始建立起以計劃體制為中心的國民經(jīng)濟(jì)管理體制。1953年2月13日,中共中央發(fā)出《關(guān)于建立計劃機(jī)構(gòu)的通知》指出: (1)為適應(yīng)國家有計劃的大規(guī)模建設(shè)的需要,中央人民政府已成立國家計劃委員會,省、市人民政府的財經(jīng)委員會擔(dān)負(fù)計劃任務(wù),其有關(guān)計劃業(yè)務(wù),應(yīng)受國家計劃委員會指導(dǎo);(2)各省、市的財經(jīng)委員會,應(yīng)按照國家計劃委員會與省、市黨委及人民政府指示,綜合編制本省、市的地方國營工業(yè)、地方公私合營企業(yè)、私營企業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、手工業(yè)以及屬于地方經(jīng)營的其他經(jīng)濟(jì)的長期和年度計劃,文教事業(yè)的長期和年度計劃,并負(fù)責(zé)編制必要的地區(qū)性的物資和勞動計劃;(3)大區(qū)和省、市財委應(yīng)設(shè)30人到50人的計劃局或處,受同級財委和上級計劃機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo);(4)中央部門在大區(qū)和省、市的國營企業(yè)和文教部門所編計劃,應(yīng)抄送大區(qū)和省、市的計劃局、處,以便綜合編制地區(qū)的物資、勞動平衡計劃。

1952年5月,北京市即在財委內(nèi)設(shè)置綜合計劃科,主管全市地方財經(jīng)的綜合計劃工作,并試編了1952年的地方工業(yè)、基本建設(shè)、勞動力平衡計劃和1953年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃。1953年8月,在北京市財委內(nèi)設(shè)計劃辦公室,市財委綜合計劃科的工作人員即為計劃辦公室的工作人員,王純兼任計劃辦公室主任。1953年10月,北京市政府根據(jù)中共中央《關(guān)于建立計劃機(jī)構(gòu)的通知》精神,決定成立北京市人民政府計劃局,任命王純?yōu)橛媱澗志珠L,楊子諍為副局長。計劃局的任務(wù)是:(1)按照中央頒發(fā)的控制數(shù)字進(jìn)行全市國民經(jīng)濟(jì)計劃的編制工作;(2)統(tǒng)一布置市屬各委、局及企業(yè)各項計劃的編制,傳達(dá)國家計劃部門對經(jīng)濟(jì)計劃工作的方針和指示,審查計劃發(fā)展速度等問題;(3)制定措施,保證原材料供應(yīng)和勞動力的需要,協(xié)助企業(yè)完成國家計劃;(4)整理編制計劃的各種資料;(5)檢查計劃執(zhí)行情況。北京市計劃局編制60～80人,設(shè)一室、三處、六科,即辦公室、綜合計劃處、工業(yè)計劃處、貿(mào)易計劃處、基建計劃處、農(nóng)田水利計劃科、文教衛(wèi)生計劃科、物資分配計劃科、交通運輸計劃科和人事保衛(wèi)科。

在建立計劃管理機(jī)構(gòu)的同時,也開始著手進(jìn)行編制計劃的工作。1951年5月,中財委計劃局試編出《1951年國民經(jīng)濟(jì)計劃提要》。這是新中國正式編制的第一個全國性的年度計劃。1952年1月,中財委頒發(fā)《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)計劃編制暫行辦法》,這是新中國第一個比較系統(tǒng)的計劃工作制度。它規(guī)定:計劃經(jīng)濟(jì)管理的組織系統(tǒng),包括中央國民經(jīng)濟(jì)各部門、地方政府和基層企事業(yè)單位;計劃經(jīng)濟(jì)管理的基本原則是統(tǒng)一計劃分級管理,指令性計劃與指導(dǎo)性計劃相結(jié)合;計劃的程序是通過自上而下頒發(fā)計劃控制數(shù)字,自下而上編制和呈報計劃草案,再自上而下的逐級批準(zhǔn)和下達(dá)計劃任務(wù),實現(xiàn)綜合平衡。之后中財委又頒布了一系列文件,對計劃工作的任務(wù)、計劃的編制等做了嚴(yán)格的規(guī)定,使其逐漸走向正規(guī)。北京市第一部國民經(jīng)濟(jì)計劃是1952年5月由北京市財委綜合計劃科主持編制的1952年度計劃。1953年國民經(jīng)濟(jì)計劃是由北京市財委綜合計劃科,根據(jù)中財委的要求負(fù)責(zé)編報的,國家第一次正式下達(dá)北京市的計劃是1952年度的基本建設(shè)計劃。1952年6月9日和6月28日,北京市分別報送了財政預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)計劃和財政預(yù)算外的基本建設(shè)計劃。同年7月31日至8月4日,中財委分11批對北京市35個地方工業(yè)企業(yè)的基本建設(shè)計劃做了批復(fù),從此,北京市基本每年都有國家正式下達(dá)的計劃文件。北京市計劃局建立后,逐步接管了北京市財委編報計劃的工作,按照國家計委規(guī)定的程序,編報北京市的企事業(yè)單位的各類計劃。1953年9月16日,北京市財委根據(jù)國家計委的布置,編制了北京市第一個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)計劃方案,即北京市國民經(jīng)濟(jì)第一個五年計劃(1953年～1957年)綱要草案。北京計劃局建立后,在綱要草案的基礎(chǔ)上,會同市屬各有關(guān)局(委、辦)繼續(xù)修改、充實、完善,1953年底,向中共中央華北局財委報送了北京市國民經(jīng)濟(jì)“一五”計劃草案。該計劃草案包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、基本建設(shè)、交通運輸、城市公用事業(yè)、文教衛(wèi)生和勞動工資共8種計劃。每項計劃都明確提出了方針任務(wù)和主要計劃指標(biāo),這是北京計劃局第一次向上級編送的五年計劃草案。

二、國民經(jīng)濟(jì)宏觀計劃管理的加強(qiáng)

建國初期的計劃管理主要體現(xiàn)在兩方面,即國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀計劃管理和對國營經(jīng)濟(jì)、公私合營企業(yè)即供銷合作社實施的初步的、不完全的微觀計劃管理。當(dāng)時,計劃管理主要側(cè)重于對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀計劃管理,并取得明顯成效。國家通過統(tǒng)一財經(jīng)、整頓金融、管制外貿(mào)、調(diào)整工商業(yè)等一系列重大決策,基本實現(xiàn)了財政收支平衡、金融信貸平衡、外貿(mào)進(jìn)出口平衡和重要產(chǎn)品供求平衡,使國民經(jīng)濟(jì)結(jié)束了混亂無序狀態(tài),納入了國家的宏觀計劃控制之下,從而保證和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)。

第一,初步確立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。建國初,新中國面臨的是一個百廢待興、百業(yè)待舉的局面。因國民經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重破壞,加上廣大新解放區(qū)的財經(jīng)工作沒有鞏固的基礎(chǔ),財政收入極為有限,這使人民政府的財政任務(wù)十分繁重。為創(chuàng)造有利于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、發(fā)展的環(huán)境,在財政上就有必要實行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制,以集中一切財力,有計劃、有重點地分配使用。中共七屆三中全會發(fā)出了“為爭取國家財政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭”的號召,作出了統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)管理的重大決策。1950年2月召開的全國財政會議,標(biāo)志著財經(jīng)工作從分散經(jīng)營進(jìn)入集中統(tǒng)一管理的新時期。這次會議后,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟(jì)工作的決定》,規(guī)定所有關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入,均歸中央人民政府財政部統(tǒng)一調(diào)配使用。與此同時,政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年財政收支的決定》,決定國家稅收制度,財政收支程序,供給工資標(biāo)準(zhǔn),行政人員編制及全國總預(yù)(決)算,統(tǒng)一由中央人民政府制定,分別經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)或轉(zhuǎn)請中央人民政府委員會批準(zhǔn)。此后,北京市財政收入全部納入國家預(yù)算,一切收支辦法和開支標(biāo)準(zhǔn)都按中央統(tǒng)一制定的規(guī)則執(zhí)行,實行高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。1951年以后,全國財政經(jīng)濟(jì)狀況開始好轉(zhuǎn),北京市按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”的原則,正式建立了財政年度預(yù)算,財政收入劃分為中央財政收入、地方財政收入和中央、地方比例解留三種。1953年,為適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展,全國實行中央、省(市、自治區(qū))、縣(市)三級預(yù)算管理體制。國家對北京市實行“以支定收,一年一定”的財政管理體制。在這種體制下,由中央人民政府財政部核定北京市的財政收入,除部分稅收中央留成外,其他各項收入項目都?xì)w地方。從1950年至1953年,北京市的財政管理體制雖然在形式上有一定變化,但從根本上說仍然是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。

第二,初步確立了重要物資按計劃統(tǒng)一調(diào)配制度。為了將國民黨統(tǒng)治時期堆積在各地倉庫中的許多屬于國家的物資和器材加以清理,使之得到合理利用,1950年3月,國家成立了全國倉庫物資清理調(diào)配委員會,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)清倉和物資調(diào)配工作。同時,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全國倉庫物資清理調(diào)配的決定》,規(guī)定將全國各地區(qū)、各部門所接管的倉庫及各企業(yè)、各部門自備倉庫庫存的物資全部造冊上報,統(tǒng)一歸中央調(diào)配。中財委決定從1950年起,將煤炭、鋼材、木材、水泥、純堿、雜銅、機(jī)床、麻袋共8種關(guān)系國計民生的物資列為重要物資,實行集中管理,在全國各大區(qū)之間進(jìn)行計劃調(diào)撥。1951年2月,政務(wù)下發(fā)了編制各項計劃的方法,其中《編制物質(zhì)供應(yīng)計劃的方法》明確規(guī)定:某些供求之間問題較大,而又容易掌握的重要物資列為中財委控制的物資,統(tǒng)一分配。某些主要物資因人力或其他關(guān)系國家暫時不能掌握分配,但需了解供需情況的,列為中財委掌握平衡的物資。這一規(guī)定使計劃調(diào)撥的物資達(dá)到33種,1952年又?jǐn)U大到為55種。1951年12月,北京市財委提出《關(guān)于統(tǒng)一管理市營企業(yè)及材料供應(yīng)的意見》,規(guī)定物資的統(tǒng)一分配和統(tǒng)一調(diào)撥由北京市財委負(fù)責(zé)。1952年,北京市財委先后成立物資分配科和地方建筑材料辦公室,北京市財政局組建材料供應(yīng)處,將市政部門、建筑部門、信托公司的倉庫整頓合并后劃歸供應(yīng)處領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一供應(yīng)和調(diào)度重要物資。北京市財委對物資的管理提出了統(tǒng)一采購,統(tǒng)一調(diào)撥,統(tǒng)一運輸,統(tǒng)一保管的辦法,對北京市市政建設(shè)及生產(chǎn)方面的物資需求作出了按計劃供應(yīng)的規(guī)定。

第三,初步確立了集中統(tǒng)一的金融管理體制。建國初期,鑒于金融業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位,國家始終注意對它實行嚴(yán)格管理。《共同綱領(lǐng)》曾規(guī)定:金融事業(yè)應(yīng)受國家嚴(yán)格管理,依法營業(yè)的私人金融事業(yè),應(yīng)受國家的監(jiān)督和指導(dǎo)。凡進(jìn)行金融投機(jī)、破壞國家金融事業(yè)者,應(yīng)受嚴(yán)厲制裁。1949年1月,北平共有私營銀行、錢莊66家。解放后,人民政府對私營銀錢業(yè)嚴(yán)加管理,要求各行莊應(yīng)呈報組織情況和業(yè)務(wù)報表。當(dāng)時不少家行莊營業(yè)處于停頓狀態(tài),有的正在停業(yè)清理。因此,人民政府要求私營銀錢業(yè)一律重新登記,增加資本。這項工作到1949年8月基本完成,交驗的資金共3.4萬元,批準(zhǔn)登記營業(yè)的銀行14家,錢莊37家。1950年4月7日,政務(wù)院公布了《關(guān)于實行國家機(jī)關(guān)現(xiàn)金管理的決定》,規(guī)定了銀行工作“收存款、建金庫、靈活調(diào)撥”的方針,以統(tǒng)一金融,穩(wěn)定市場物價。在此形勢下,私營銀錢業(yè)已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng),北京市29行莊申請停業(yè)。到1950年11月末,繼續(xù)營業(yè)的只有12家銀行、8家錢莊。盡管國家對金融業(yè)的公私關(guān)系作了調(diào)整,但因私營行莊機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多、開支浩大,其經(jīng)營狀況并未得到根本好轉(zhuǎn)。1952年初,在“五反”運動的檢查中,北京市當(dāng)時繼續(xù)營業(yè)的12家私營銀行、8家錢莊,沒有一家是完全守法戶。各家行、莊業(yè)務(wù)萎縮,信用低落,再也無法維持。同年末,北京的12家私營銀行決定合并為統(tǒng)一的公私合營銀行。12月1日,全國的公私合營銀行與私營行莊合并為一個統(tǒng)一的銀行,成立了公私合營銀行總管理處。從此,金融業(yè)完全控制在國家手中,實行集中管理。

三、微觀領(lǐng)域計劃管理的逐步施行

在加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)實行宏觀計劃管理的同時,國家對微觀層面的國營企業(yè)、公私合營企業(yè)、供銷合作社及私營企業(yè)也逐步實行計劃管理。新中國成立后,國家即對國營企業(yè)實行計劃管理,即規(guī)定企業(yè)增加生產(chǎn)(數(shù)量、質(zhì)量與品種),提高勞動生產(chǎn)率及降低成本的任務(wù),并建立系統(tǒng)的檢查制度,促其實現(xiàn)。國家還規(guī)定:完成生產(chǎn)計劃是國營企業(yè)的根本任務(wù)?？梢?計劃機(jī)制已在國營企業(yè)中起決定性作用。對私營企業(yè),1950年在調(diào)整工商業(yè)的過程中,國家采取由國營企業(yè)向私營企業(yè)加工訂貨、統(tǒng)購包銷、經(jīng)銷代銷等方式,對私營企業(yè)加以扶助,同時也是一種限制。1950年12月29日,政務(wù)院第65次政務(wù)會議通過了《私營企業(yè)暫行條例》,其中第6條明確指出:為了克服盲目生產(chǎn),調(diào)整產(chǎn)銷關(guān)系,逐漸走向計劃經(jīng)濟(jì),政府得于必要時制定某些重要商品的產(chǎn)銷計劃,公私企業(yè)均應(yīng)遵照執(zhí)行。這些做法逐漸將私營企業(yè)的生產(chǎn)和銷售間接地納入了計劃軌道。

北京市委、市政府對增強(qiáng)公營和私營企業(yè)的生產(chǎn)計劃性非常重視,多次論及這個問題。早在1949年4月16日,彭真在他起草的中共北平市委《關(guān)于北平市目前中心工作的決定》指出:“根據(jù)已有的條件迅速訂出指導(dǎo)本市公營和私營生產(chǎn)的與貿(mào)易的大體的計劃,給公營企業(yè)、私營企業(yè)、機(jī)關(guān)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)手工業(yè)的生產(chǎn)與貿(mào)易以方向上的指導(dǎo),以減少生產(chǎn)與貿(mào)易方面的無政府狀態(tài)。為此必須限令一切公營工廠與較大之私營工廠、作坊迅速訂出各單位一年的生產(chǎn)計劃。在計劃中,必須詳列已有的生產(chǎn)條件,所需原料和預(yù)定的產(chǎn)量、銷路、成本費及所需補(bǔ)充的器材與工人待遇等。必須限令一切工商業(yè)進(jìn)行詳細(xì)登記,以便了解全市生產(chǎn)狀況與供求狀況。否則就不可能訂出指導(dǎo)工商業(yè)的計劃?！?949年8月24日,彭真在給毛澤東并華北局的報告中再次提出:“對公營和私營工業(yè),在生產(chǎn)方向上,在生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品規(guī)格上,都須切實給以指導(dǎo),使之按照生產(chǎn)發(fā)展和市場需要而生產(chǎn),為此政府須有制訂生產(chǎn)方針,進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和商品檢驗的機(jī)關(guān)。”1950年2月2日,彭真在《慶祝北京解放一周年》一文指出:首先應(yīng)該發(fā)展公營生產(chǎn),提高它的計劃性,嚴(yán)格實行成本計算,開展生產(chǎn)競賽和新紀(jì)錄運動。 他還強(qiáng)調(diào):“應(yīng)該加強(qiáng)政府和公營企業(yè)對私營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),減少他們的生產(chǎn)盲目性,使他們按照新民主主義經(jīng)濟(jì)原則和城鄉(xiāng)人民的需要,來繼續(xù)恢復(fù)、改組與發(fā)展他們的生產(chǎn)”。

北京市人民政府在1950年度工作計劃的報告中提出:為了發(fā)展公營企業(yè)的生產(chǎn),必須提高計劃性,嚴(yán)格實行經(jīng)濟(jì)核算,加速資金周轉(zhuǎn),爭取適當(dāng)利潤以累積資金;為發(fā)展私營企業(yè)的生產(chǎn),必須加強(qiáng)對私營企業(yè)營業(yè)方向的指導(dǎo),克服私營生產(chǎn)方面的一些盲目性。不過,張友漁副市長也指出:由于我們對全國市場不很了解,對本市產(chǎn)銷情況也調(diào)查研究不夠,因而有些行業(yè)如火柴等,本來已經(jīng)過剩,我們沒有及時予以指導(dǎo),這是應(yīng)該檢討的。由此我們得到一個經(jīng)驗:就是在私營企業(yè)和小生產(chǎn)者還占優(yōu)勢的情況下,我們又缺乏精確的統(tǒng)計,要做一個包括公私營企業(yè)在內(nèi)的生產(chǎn)計劃是不可能的,對私營企業(yè)給以大體的方向指導(dǎo)是必要的,但也只能給以這樣的指導(dǎo)。

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[8]《北京市重要文獻(xiàn)選編》.第2卷.中國檔案出版社,2001:322

[9]《北京志·綜合經(jīng)濟(jì)管理卷·計劃志》.北京出版社,2000:173

[10]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》.第1冊.中央文獻(xiàn)出版,1992:10

[11]國家經(jīng)貿(mào)委編:《中國工業(yè)五十年》.第1部.上卷.中國經(jīng)濟(jì)出版社,2000:922

[12]《建國以來重要文獻(xiàn)選編》.第4冊.中央文獻(xiàn)出版社,1993:62～63

[13]《人民日報》.1950年2月6日,第1版