陳剩勇　楊馥源

摘 要：建國(guó)60年來形成的以地域性行政建制為主的中國(guó)城市體制，存在明顯的“過度行政化”弊端，城市行政層級(jí)過多（包括省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)建制鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)）、城市型行政區(qū)的地域化、城市政府間的橫向合作機(jī)制不健全等問題，嚴(yán)重制約著中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。為適應(yīng)中國(guó)城市參與全球化競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，必須徹底改革行政層級(jí)控制和權(quán)力收放的傳統(tǒng)“統(tǒng)治”模式，建構(gòu)起一種以治理型城市間關(guān)系模式為主導(dǎo)的中國(guó)城市宏觀管理的新體制。

關(guān)鍵詞：城市體制；過度行政化；城市型行政區(qū)的地域化；治理型城市間關(guān)系；改革戰(zhàn)略

中圖分類號(hào)：D63; C93; 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833(2009)08-0019-10

在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，城市是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的主要載體，大、中型城市更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)力中樞。建國(guó)60年來，尤其經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，中國(guó)初步完成了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)文明的城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。到2007年末，中國(guó)已有655個(gè)城市，其中地級(jí)及以上城市287個(gè)；全國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)59379萬人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎貫?4.9%；加上沒有城市戶籍而被人為排斥在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外的上億進(jìn)城勞工，中國(guó)的城市化率實(shí)際上已經(jīng)超過了50%；地級(jí)及以上城市（不包括市轄縣）地區(qū)生產(chǎn)總值157011億元，占全國(guó)GDP的63%。地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入14066億元，占全國(guó)地方財(cái)政收入的59.8%①。城市已經(jīng)成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的火車頭，成為中國(guó)直接參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主體力量。城市體制是一個(gè)國(guó)家運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源進(jìn)行組織動(dòng)員、管理控制時(shí)運(yùn)用權(quán)力的模式。它既包括中央政府對(duì)城市總體上的宏觀管理體制（即“市制”），也包括單個(gè)城市內(nèi)部的微觀管理體制。中國(guó)是一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)，城市體制是否科學(xué)合理，是否適應(yīng)城市發(fā)展的需要，直接影響著城市運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和功能的發(fā)揮，是關(guān)系到城市能否科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的一大關(guān)鍵?？茖W(xué)合理的城市體制能促進(jìn)城市的發(fā)展和進(jìn)步；反之，則將阻礙和滯緩城市的發(fā)展。因此，如何進(jìn)一步理順城市體制、完善城市管理，促進(jìn)城市治理和城市的健康發(fā)展，已經(jīng)成為執(zhí)政黨和政府必須妥善因應(yīng)的重大課題。詹姆斯?坎頓在《超限未來》一書中指出：“對(duì)于解決龐大的人口的所有需要，以及中國(guó)如何管理城市等問題來說，未來30年將是非常關(guān)鍵的。”全面回顧建國(guó)60年來城市體制的變遷過程，科學(xué)地總結(jié)市制變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討完善中國(guó)城市體制的政策思路，以回應(yīng)中國(guó)城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的問題與挑戰(zhàn)，就顯得迫切而有現(xiàn)實(shí)意義。

一、建國(guó)60年城市體制演變過程的簡(jiǎn)單回顧

近代中國(guó)城市的形成和發(fā)展是一個(gè)歷史的過程，與此相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代城市體制，是在中國(guó)現(xiàn)代化的過程中形成并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷調(diào)整和完善起來的。 建國(guó)之初，城市管治基本上延續(xù)了民國(guó)體制，對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)劃分作了嚴(yán)格的規(guī)定：市是人口密集的聚居“點(diǎn)”上的行政建制，城市政府是在城鄉(xiāng)分治框架下，獨(dú)立于地域性政權(quán)的城市型行政組織，其居民主體是從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的市民，即所謂非農(nóng)業(yè)人口。應(yīng)當(dāng)說，這種城市體制還是比較符合世界通例的。在民國(guó)院轄市和省轄市基礎(chǔ)上，新中國(guó)確認(rèn)了專員公署對(duì)省轄市的管轄權(quán)，并把直轄市（即院轄市）交給大行政區(qū)管轄，從而形成了大區(qū)轄市、省轄市、專署轄市三種市建制，發(fā)展重點(diǎn)則放在專署轄市（即縣級(jí)市）以上的各種市建制方面。但城鄉(xiāng)分治這一基本點(diǎn)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)則未發(fā)生大的變化，市域仍然還是城市建成區(qū)及其有限周邊地帶，縣域?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，市縣實(shí)行分置。

20世紀(jì)50年代，農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化以后，城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)和商品聯(lián)系被政治權(quán)力強(qiáng)行切斷，政府越來越依靠行政力量來保障城市蔬菜和副食品的供應(yīng)，隨之而來的便是城市郊區(qū)的不斷擴(kuò)大。1948年，北京市區(qū)周邊只設(shè)8 個(gè)郊區(qū)縣，城郊面積共654 平方公里，郊區(qū)人口僅48萬。而到1958年，北京市增加郊區(qū)面積約8200平方公里，增加郊區(qū)人口約200 萬（注：參見韓光輝等《北京城市郊區(qū)的形成及其變遷》，《城市問題》1987年第5期。)。其他一些城市也有類似的郊區(qū)擴(kuò)展過程。這種趨勢(shì)在“大躍進(jìn)”失敗后受到遏止。

市管縣的體制雖然起源較早，早在建國(guó)之初，省轄市無錫和蘭州就開始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,分別管轄屬下的無錫縣與皋蘭縣。此后，大區(qū)轄市旅大、重慶、天津和省轄市貴陽、本溪等，也陸續(xù)實(shí)行了這種市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。但從全國(guó)的情況看，市管縣的體制尚屬特例。

改革開放以后，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，建市的標(biāo)準(zhǔn)逐漸放寬，城市體制發(fā)生了比較大的調(diào)整和變化。從1982年開始，經(jīng)過地市合并、市管縣、整縣改市、撤縣并市、計(jì)劃單列市等一系列體制改革和調(diào)整，中國(guó)的建制市逐漸演變成為一種地域型的行政建制；城市政府逐步變?yōu)楹褪?、地、縣、鄉(xiāng)等政權(quán)一樣的地域性行政組織（注：參見楊長(zhǎng)明《城市管理體制必須進(jìn)一步深化改革》,《開放時(shí)代》2000年第12期。)。

地市合并和市管縣體制是1982年開始實(shí)施的。是年中共中央51號(hào)文件正式提出改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制。年末，江蘇省率先試點(diǎn)，并于翌年開始逐步推向全國(guó)。1983年2 月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院再發(fā)《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，地市合并后來演變成了地區(qū)改市。地市合并給中國(guó)的行政區(qū)劃體系帶來兩大變化：一是地市合并以后，地區(qū)一變而成為地級(jí)市，從省政府的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為一級(jí)政府，中國(guó)縣級(jí)以上的地方政府便由二級(jí)制變成了三級(jí)制，亦即繞開憲法規(guī)定增設(shè)了一級(jí)政府。二是地市合并使地級(jí)市成為領(lǐng)導(dǎo)縣的市，導(dǎo)致地級(jí)市建制由20世紀(jì)50年代基本上是一種城市型行政建制演變?yōu)?0世紀(jì)90年代的地域型行政建制。自1982年底至1998年底，全國(guó)的地區(qū)數(shù)從170 個(gè)減少到66個(gè)，地級(jí)市的數(shù)量從109 個(gè)增加到227 個(gè)。

撤縣設(shè)市的體制調(diào)整始于1979年。最初由廣東省以撤縣設(shè)市的模式建立了珠海市和深圳市，在四川省建立了樂山市。到1983年，撤縣設(shè)市形成了一個(gè)高潮，當(dāng)年有 39個(gè)縣改成了市。1986年4 月19日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，該報(bào)告提出不僅要“切塊設(shè)市”，即把達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改為市；還要“整縣改市”，即把符合條件的縣撤縣設(shè)市。1993年以后，每年以“切塊設(shè)市”的方式新設(shè)立幾十個(gè)縣級(jí)市，整縣改市模式基本替代了切塊設(shè)市模式。由此，縣級(jí)市與地級(jí)市一樣，也已經(jīng)從城市型行政建制轉(zhuǎn)變成一種地域型行政建制。

城市計(jì)劃單列體制是改革的產(chǎn)物。從1983年起，中央政府為了發(fā)揮區(qū)域中心城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，先后將16個(gè)城市確定為享受省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的計(jì)劃單列市，分別是重慶、沈陽、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、南京、杭州、寧波、廈門、濟(jì)南、青島、武漢、廣州、深圳、成都、西安。后來由于計(jì)劃單列的省會(huì)城市與省的摩擦日益突出，1993年中央決定撤消省會(huì)城市的計(jì)劃單列。作為一種政策上的平衡，同年，中央編制委員會(huì)對(duì)曾經(jīng)單列過的10個(gè)省會(huì)城市和重慶、深圳、廈門、寧波、青島、大連6個(gè)繼續(xù)單列的城市明確為副省級(jí)。從此，就有了所謂的“副省級(jí)城市”。

值得一提的是，1997年7月、1999年12月，香港、澳門先后回歸祖國(guó)，我國(guó)從此有了兩個(gè)含有邦國(guó)性質(zhì)的城市，即作為特別行政區(qū)的香港和澳門。此外，為促進(jìn)三峽水庫的建設(shè)，中央政府于1998年將計(jì)劃單列市重慶從四川省分離出來，升格為中央直轄市。在全國(guó)4個(gè)直轄市中，重慶是全國(guó)面積最大、下轄縣市數(shù)量最多的地域性行政建制城市。但從嚴(yán)格意義上來說，重慶更像是一個(gè)省。

總之，中國(guó)城市管治體制經(jīng)過建國(guó)60年來的發(fā)展，不僅形成了以地域性行政建制為主的城市模式，而且形成了多樣化的城市類型，城市的層級(jí)繁多，政府機(jī)構(gòu)龐雜。

二、中國(guó)城市的類型劃分與城市政府的機(jī)構(gòu)配置

根據(jù)憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，從國(guó)家結(jié)構(gòu)制度、政權(quán)組織形式和行政管理層級(jí)等層面審視，現(xiàn)階段中國(guó)的城市主要有以下幾種類型。

從國(guó)家結(jié)構(gòu)制度的層面，中國(guó)的城市有三種類型：（1）作為國(guó)家基本行政單位的城市，即北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市。（2）作為地方行政單位的設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，由于不設(shè)區(qū)的城市往往下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以中國(guó)基本沒有作為基層行政單位的城市。（3）實(shí)行高度自治、具有邦國(guó)性質(zhì)的城市，即作為特別行政區(qū)的香港和澳門。

從政權(quán)組織制度的層面，中國(guó)的城市有四種類型：（1）中央直轄市是中央政府轄下?lián)碛邢鄳?yīng)的立法、司法、行政、軍事四種權(quán)力機(jī)構(gòu)的城市；（2）作為特別行政區(qū)的香港和澳門是擁有完全獨(dú)立的立法、司法和行政三種權(quán)力系統(tǒng)的城市；（3）設(shè)區(qū)的市有兩類，其中一部分是具有相應(yīng)的行政、司法、軍事等三種權(quán)力機(jī)構(gòu)的城市，另一部分是具有相應(yīng)的立法、司法、行政、軍事等四種權(quán)力機(jī)構(gòu)的城市；（4）不設(shè)區(qū)的市，一般都是兩權(quán)城市，即有相應(yīng)的司法權(quán)和行政權(quán)，而沒有立法權(quán)。

從行政管理的層級(jí)看，目前中國(guó)的城市有以下幾種類型：（1）省級(jí)城市（即中央直轄市），包括北京、上海、天津、重慶和香港、澳門；（2）副省級(jí)城市，這是中央和省、自治區(qū)共同管轄的城市，包括計(jì)劃單列城市、省會(huì)城市（自治區(qū)首府城市）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市；（3）地（州）級(jí)城市：由省、自治區(qū)管轄的設(shè)區(qū)的城市，這些城市大多由原先的地區(qū)（盟）行署轉(zhuǎn)制而來；（4）縣級(jí)市，這是由地區(qū)（盟）行署、地（州）級(jí)市管轄的不設(shè)區(qū)的城市，地區(qū)行署所轄縣級(jí)市大多是行署所在地城市，大多存在于中西部地區(qū)；盟行署管轄縣級(jí)市的情況存在于內(nèi)蒙古自治區(qū)；地級(jí)市所轄縣級(jí)市大多存在于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)；州轄市一般是自治州所在地城市。此外，一些由省級(jí)政府直接管轄的不設(shè)區(qū)的市，雖然其干部可能享受副地（廳）級(jí)甚至正地（廳）級(jí)待遇，但這些城市本身應(yīng)當(dāng)還是縣級(jí)行政建制，只不過是其干部高配而已。例如，由重慶管轄的不設(shè)區(qū)的城市合川、永川、南川、江津都屬于這種情況；（5）鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)，包括縣、縣級(jí)市、旗和市轄區(qū)管轄的建制鎮(zhèn)?？梢?，目前中國(guó)的城市政權(quán)組織系統(tǒng)包括有省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)（建制鎮(zhèn)）等五個(gè)層級(jí)，與廣大農(nóng)村地區(qū)的政權(quán)組織系統(tǒng)一起構(gòu)成了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)雙軌制地方管治體制。

中國(guó)城市體制隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行政體制的發(fā)展而不斷變化，目前在設(shè)區(qū)的市形成了內(nèi)部的二級(jí)和三級(jí)混合設(shè)置，在不設(shè)區(qū)的市形成了一級(jí)和二級(jí)混合設(shè)置。地級(jí)以上的建制市一般均設(shè)置了區(qū)，在城區(qū)形成了“兩級(jí)政府（市—區(qū)）、三級(jí)管理（市—區(qū)—街道）”的結(jié)構(gòu)，在郊區(qū)、縣形成了“三級(jí)政府（市—郊區(qū)或縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、三級(jí)管理（市—郊區(qū)或縣—鄉(xiāng)或鎮(zhèn)）”的結(jié)構(gòu)?？h級(jí)市均不設(shè)區(qū)，在城區(qū)形成了“一級(jí)政府（市）、二級(jí)管理（市—街道）”的結(jié)構(gòu)，在郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了“二級(jí)政府（市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、二級(jí)管理（市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”的結(jié)構(gòu)。街道辦事處是為了適應(yīng)城市管理上的需要，經(jīng)由上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的，作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)關(guān)，本身并不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。

中國(guó)城市政府的機(jī)構(gòu)配置情況，自1949年新中國(guó)成立以來，經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革。建國(guó)60年來，中國(guó)城市政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整大致可以劃為三個(gè)階段：

第一階段從1949年至1956年，為城市政府機(jī)構(gòu)初步建立時(shí)期，這期間城市政府的機(jī)構(gòu)配置比較精簡(jiǎn)，政府設(shè)置的職能部門，一般在10到20個(gè)之間。

第二個(gè)階段從1957年至1977年，這一時(shí)期城市政府機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，行政管理部門越來越多，越來越集中。到1965年時(shí)，一般市政府下設(shè)機(jī)構(gòu)有20到50個(gè)部門。

第三個(gè)階段從1978年至1992年，是全能型城市管理體制的鼎盛時(shí)期。改革開放之初，各地城市政府全面恢復(fù)了“文化大革命”前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，后來又隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作需要而不斷地增設(shè)各種經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。到1982年，城市政府機(jī)構(gòu)的配置達(dá)到了建國(guó)以來機(jī)構(gòu)設(shè)置的最高峰，一般市級(jí)政府擁有的機(jī)構(gòu)多達(dá)50到70個(gè)。為此，國(guó)務(wù)院在1982年進(jìn)行了一次政府機(jī)構(gòu)改革，試圖精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高管理效率。

第四階段從1993年至今，是城市行政管理體制不斷調(diào)整和改革的階段。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要，消除政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端，國(guó)務(wù)院于1993、1998年先后兩次推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)城市政府機(jī)構(gòu)也隨之進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革?，F(xiàn)在看來，這些改革的成效并不明顯。政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端依舊。因此，黨中央和國(guó)務(wù)院于2008年推出了實(shí)施大部制的機(jī)構(gòu)改革戰(zhàn)略，以期建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。目前，各級(jí)城市政府正在醞釀或著手推動(dòng)與此相應(yīng)的新一輪機(jī)構(gòu)改革。

三、過度行政化：城市體制的缺失與城市發(fā)展的困境

中國(guó)城市體制歷經(jīng)百年變革，特別是經(jīng)過20世紀(jì)80年代以來的一系列體制調(diào)整和改革，目前已經(jīng)形成了以地域性建制為主、層級(jí)繁多，實(shí)行市管縣、鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)合治體制。這種脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的以城市政府間行政層級(jí)控制為主導(dǎo)的城市體制模式，雖然順應(yīng)了當(dāng)時(shí)的歷史實(shí)際需要，并促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，當(dāng)中國(guó)基本完成了從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型，尤其是工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程的高速推進(jìn)，這種全能型政府模式的城市體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)全球化和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，中心城市的輻射帶動(dòng)能力得不到有效地發(fā)揮，各種弊端不斷顯現(xiàn)出來?？梢哉f，過度行政化是當(dāng)前中國(guó)市制的主要體制性障礙。其主要表現(xiàn)是：

（一）城市行政層級(jí)過多

中國(guó)的城市小到鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)，大到中央直轄市，多達(dá)五個(gè)層級(jí)。以浙江省寧波市的溪口鎮(zhèn)為例，它頭上共有四個(gè)“婆婆”，在它與中央政府之間有奉化市（縣級(jí)）、寧波市（副省級(jí)）、浙江省三級(jí)中間政府。行政層級(jí)過多會(huì)導(dǎo)致以下問題：

1、各級(jí)城市政府“職能同構(gòu)”。按理講，不同層級(jí)政府的職能結(jié)構(gòu)是大不相同的，越是基層的政府，其職能結(jié)構(gòu)的重心應(yīng)該越接近于市場(chǎng)的邊界，而越是高一級(jí)的政府，其職能結(jié)構(gòu)的重心就越遠(yuǎn)離市場(chǎng)的邊界；而且，凡是下級(jí)政府能夠做的事情，上級(jí)政府就應(yīng)該盡量放手，上級(jí)政府的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在下級(jí)政府管不了、管不好的事情上。而事實(shí)上，中國(guó)不同層級(jí)的城市政府擁有的職能卻極為相似。下級(jí)政府能夠做的事情，上級(jí)政府也在做，而且對(duì)于有利可圖的還有可能爭(zhēng)著做；下級(jí)政府做不了的事情，特別是那些無利可圖的事務(wù)，擁有更多資源和權(quán)力的上級(jí)政府卻不會(huì)主動(dòng)來承擔(dān)，要么熟視無睹，要么把責(zé)任推給下級(jí)政府。因此，從某種程度上來說，五個(gè)層級(jí)的城市（鎮(zhèn)）政府的職能在很大程度上存在著同構(gòu)性，各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置盡管有一些差異，但從總體上看是相同的。即使是中央直轄市，從機(jī)構(gòu)和職能配置看，也不過是規(guī)模和管理范圍更大的縣級(jí)市乃至鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)而已。近年來層級(jí)相鄰政府之間的利益博弈，導(dǎo)致各級(jí)城市政府之間的爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象越演越烈，其根源就在于城市間政府職能的高度重合或同構(gòu)。

2、行政效率低下。行政層級(jí)過多導(dǎo)致下情難以及時(shí)準(zhǔn)確地上傳，上情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)。中央的政策措施容易被中間層次的政府扭曲，下放的權(quán)力也很容易被中間層次的政府截留，而地方特別是基層的自主權(quán)也難以得到落實(shí)，這不利于調(diào)動(dòng)基層政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。這些問題不僅影響了政令暢通，降低了行政效率，而且容易導(dǎo)致人浮于事、相互扯皮現(xiàn)象。

3、各級(jí)城市政府間的事權(quán)與財(cái)力的分配不規(guī)范。有學(xué)者指出：“四級(jí)完整的地方財(cái)政，在世界其他國(guó)家是聞所未聞的，要在如此之多的地方政府間規(guī)范化地分配事權(quán)和財(cái)力，幾乎是不可能的?！保ㄗⅲ河飨恚骸吨袊?guó)地方自治論》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第4期。雖然中國(guó)從1994年起實(shí)行了分稅制，從法律上對(duì)中央的稅收和地方的稅收作了明確的劃分；但是，對(duì)屬于地方稅收的那部分，省、市、縣各級(jí)城市政府之間如何進(jìn)行分配，法律并沒有作出明確的規(guī)定。由此，各級(jí)城市政府之間的利益博弈就不可避免，討價(jià)還價(jià)式的爭(zhēng)吵就成了家常便飯。

4、城市政府層級(jí)繁多，容易造成城市政府層級(jí)的概念混淆。在國(guó)外，普遍的情況是所有的市在法律上都是平等的，層級(jí)都是統(tǒng)一的。而在中國(guó)，縣級(jí)市叫市，省級(jí)的中央直轄市也叫市，不僅讓外國(guó)人看不懂,就是中國(guó)人自己也不能完全正確地加以區(qū)分。

（二）城市型行政區(qū)的地域化

歷史上，中國(guó)長(zhǎng)期忽視城市型行政區(qū)和地域型行政區(qū)的差異。城市型行政區(qū)的地域化現(xiàn)象，實(shí)際上是傳統(tǒng)的城市管治體制在今天的回潮。城市型行政區(qū)的地域化表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: （1）市管縣體制下一個(gè)地級(jí)市管轄區(qū)域過寬的問題。1983年以來，全國(guó)普遍實(shí)行市管縣體制，有的市所管的縣的數(shù)量甚至多達(dá)十多個(gè)。由于一個(gè)地級(jí)市管轄的區(qū)域過廣，導(dǎo)致這些區(qū)域性的中心城市不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)輻射作用、難以帶動(dòng)周圍縣的發(fā)展。（2）大量的建制市特別是通過整縣改市方式新設(shè)立的縣級(jí)市，城市化的特征并不明顯；尤其是在中西部地區(qū)，諸如城市人口的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市容量的提高等城市化加速期應(yīng)有的特征并沒有普遍出現(xiàn)，縣級(jí)市與一般的縣沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。（3）城市型行政區(qū)地域化最直接的后果，是造成了虛假的城市化，如重慶總面積82000平方公里，總?cè)丝?000余萬，號(hào)稱中國(guó)面積最大、人口最多的一個(gè)中央直轄市，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)省，而且是一個(gè)不小的省。這種虛假的城市化削弱了城市政府作為城市管理者的行政管理職能。中國(guó)城市的公共服務(wù)供給水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比普遍存在巨大差距，與此不無關(guān)系。

（三）城市政府間的橫向合作機(jī)制不健全

城市政府間的橫向關(guān)系，指的是作為管治主體、行政上不存在隸屬關(guān)系的兩個(gè)或更多的城市政府及部門之間的關(guān)系。改革開放以后，隨著中央對(duì)地方的權(quán)力下放和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，大大促進(jìn)了各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)了區(qū)域性的城市政府間的橫向合作。長(zhǎng)三角、珠三角等城市群的形成正是區(qū)域相鄰城市橫向合作的產(chǎn)物。但是，由于中國(guó)的體制長(zhǎng)期以來強(qiáng)調(diào)縱向?qū)蛹?jí)的行政隸屬關(guān)系，在區(qū)域間存在著嚴(yán)重的行政分割；而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中央政府“放權(quán)讓利”改革的推開，各地的城市政府越來越具有“經(jīng)濟(jì)人”特征,從而大大強(qiáng)化了各自的獨(dú)立利益主體地位,使得各城市政府間的橫向關(guān)系發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。

首先，在中國(guó)這樣一個(gè)地域觀念和地方主義傳統(tǒng)根深蒂固的社會(huì)，一些城市政府出于自身利益的考量,在行政區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑了自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制性”封鎖，有意識(shí)地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動(dòng),人為分割要素市場(chǎng),使區(qū)域性的公平、有序和自由競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)一直難以形成。各個(gè)城市政府基本上是各自為政,缺乏系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。地方保護(hù)主義使城市群、城市圈、城市帶的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有悖于一體化的發(fā)展方向,造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，加劇了城市政府間相互分離的趨勢(shì)，甚至成為危及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展的潛在因素。這一問題在近十年來長(zhǎng)三角地區(qū)的上海、寧波、蘇州等城市間的港口競(jìng)爭(zhēng)中得到充分的體現(xiàn)。

其次，我國(guó)憲法缺乏對(duì)中央與地方政府權(quán)限進(jìn)行明確劃分的條款，關(guān)于城市政府之間關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)容也少有涉及，這就造成了法律上的缺位與行政協(xié)調(diào)的缺失。在法治框架下合理競(jìng)爭(zhēng)資源是各個(gè)城市政府的合理訴求，但在各級(jí)城市政府職能重疊同構(gòu)、行政級(jí)別差異懸殊、彼此缺乏信任的情況下，很容易陷入競(jìng)爭(zhēng)過度而合作不夠、甚至是無所適從的困局。當(dāng)利益牽涉到不同層級(jí)的多個(gè)城市政府時(shí)，建制級(jí)別高的城市更容易“近水樓臺(tái)先得月”，從而使得城市間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整過程有失公正。

（四）城市建制的合法性不足

現(xiàn)行的城市建制缺乏法律依據(jù)：

1、（中央）計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市的設(shè)置不符合憲法的規(guī)定。憲法第三十條將城市分為三類，即中央直轄市，較大的市（即設(shè)區(qū)的市）和不設(shè)區(qū)的市，并沒有（中央）計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市之規(guī)定。因此，這兩者從嚴(yán)格意義上說都有違憲之嫌。這些城市的市長(zhǎng)享受副省長(zhǎng)的待遇，沒有憲法依據(jù)。

2、市管市體制不合憲法。憲法第三十條規(guī)定較大的市可以劃分為區(qū)和縣，但沒有規(guī)定這些城市可以劃分為區(qū)、縣、市。所以，地級(jí)市、副省級(jí)市、中央直轄市管市的體制沒有憲法依據(jù)。

3、縣級(jí)市和縣級(jí)區(qū)管轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)不合憲法。憲法第三十條規(guī)定，縣、自治縣可以管轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市（即縣級(jí)市）則不能劃分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。目前市轄區(qū)和縣級(jí)市普遍具有的管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，顯然是不符合憲法的。

4、行署管市不合憲法。目前還存在一些地區(qū)行署和盟行署的設(shè)置，它們本身均沒有憲法依據(jù)，它們管轄不設(shè)區(qū)的市自然也不符合憲法的規(guī)定。

四、大都市化、都市圈經(jīng)濟(jì)的興起與中國(guó)城市體制改革的目標(biāo)原則

中國(guó)城市體制的過度行政化弊端，嚴(yán)重制約著城市的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的經(jīng)驗(yàn)看，20世紀(jì)以來，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化普遍進(jìn)入了大都市化或都市圈階段。大都市化體現(xiàn)在空間上，是一個(gè)由中心城市以及與該中心城市有著較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)整合度的鄰近郊區(qū)衛(wèi)星城市組成的巨大區(qū)域——大都市區(qū)或都市圈的出現(xiàn)。在美國(guó)，都市經(jīng)濟(jì)圈人口已經(jīng)占到全國(guó)總?cè)丝诘?0％以上。在日本，近八成的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值集中在東京、大阪、名古屋、福岡等四大都市經(jīng)濟(jì)圈。在歐洲，大倫敦地區(qū)、大巴黎地區(qū)等是世界上歷史最為悠久的都市經(jīng)濟(jì)圈，并且從巴黎經(jīng)布魯塞爾、阿姆斯特丹直到魯爾、科隆，從曼徹斯特、利物浦到倫敦形成了若干個(gè)都市經(jīng)濟(jì)圈在地域上彼此相連的現(xiàn)象。都市經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要形式和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主導(dǎo)力量。城市化發(fā)展進(jìn)入大都市化和都市圈經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，在中國(guó)的江南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也已初露端倪。其中，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群匯集了全國(guó)超過30％的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和高達(dá)70％多的外國(guó)投資，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大增長(zhǎng)極。

大都市化和都市經(jīng)濟(jì)圈的形成，對(duì)中國(guó)各級(jí)城市政府的行政管理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。由于大都市區(qū)一般都超出了地方政府甚至區(qū)域政府管理和服務(wù)的范圍，其內(nèi)部復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)狀態(tài)以及人們的生活方式都具有深遠(yuǎn)的影響，這就迫使我們必須認(rèn)真思考如何構(gòu)建大都市區(qū)內(nèi)的政府間關(guān)系，如何通過行政、經(jīng)濟(jì)等手段調(diào)整大都市區(qū)各利益群體的矛盾或沖突，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，從而為城市和國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升創(chuàng)造良好的條件。在這方面，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家提供了改革體制、促進(jìn)治理的經(jīng)驗(yàn)。為了克服大都市區(qū)政治分散化所帶來的種種弊端，美國(guó)聯(lián)邦政府一直在不斷探索新的城市體制，從中心城市兼并、市縣合并、聯(lián)邦式大都市政府構(gòu)建等傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性改革，到建立特區(qū)、促進(jìn)政府間合作、加強(qiáng)城市縣和建立區(qū)域性協(xié)調(diào)組織，從“統(tǒng)治”走向“治理”。發(fā)達(dá)國(guó)家城市體制變革和政府間關(guān)系重建的基本趨勢(shì)是，政府間關(guān)系的合作化導(dǎo)向和縱向權(quán)力關(guān)系上的分權(quán)導(dǎo)向，從而最大限度地促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)地方治理。

在全球化和區(qū)域一體化的驅(qū)動(dòng)下，城市日益處于多層次的組織體系中，從國(guó)際組織、國(guó)家政府到地方層級(jí)政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競(jìng)爭(zhēng)體系中的城市可能會(huì)結(jié)成地方或區(qū)域性的結(jié)盟，將造成忽略民族國(guó)家，轉(zhuǎn)而追求跨國(guó)合作的后果。城市作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，其政府的權(quán)力自主性受限于其治理的城市行政范圍，還關(guān)系到在政府層級(jí)中的地位和權(quán)力。地方政府的權(quán)力自主必須展現(xiàn)在與上級(jí)政府關(guān)系的調(diào)節(jié)中，獲得來自中央的授權(quán)和資源；同時(shí)；城市政府的施政能力又必須展現(xiàn)在城市空間的規(guī)劃、地方財(cái)政平衡、公共服務(wù)供應(yīng)等方面。因此，我們認(rèn)為，中國(guó)城市行政生態(tài)的變遷呼喚著市制轉(zhuǎn)型，走向城市政府間治理已成為中國(guó)城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的必然選擇。

治理指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。1995年，全球治理委員會(huì)在一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：治理是各種公共的和私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有如下特征：治理是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理是一種持續(xù)的互動(dòng)（注：參見Commission on Global Governance,Our Gloneighbourhood. Oxford University Press.1995,p23。)。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用（注：參見俞可平《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第1-5頁。)。

建國(guó)以來中國(guó)城市體制變遷的歷史趨勢(shì)、當(dāng)前城市體制的制度困境和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)化城市體制必須改變單純的行政層級(jí)控制和權(quán)力收放的傳統(tǒng)“統(tǒng)治”模式，要以治理為導(dǎo)向，在傳統(tǒng)的城市政府間以命令－服從為主導(dǎo)的關(guān)系模式中嵌入?yún)f(xié)商－合作要素，構(gòu)建起治理型的城市間關(guān)系模式。這樣一種中國(guó)城市體制改革的新思維，主張打破傳統(tǒng)的區(qū)域和層級(jí)觀念，建立強(qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴和合作的城市間關(guān)系。這是一種以合作為基礎(chǔ)的互惠的政府關(guān)系模型；其一方面強(qiáng)調(diào)城市政府間在信息、自主性、共同分享、共同規(guī)劃、聯(lián)合勸募、一致經(jīng)營(yíng)等方面的協(xié)力合作；另一方面強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式，倡導(dǎo)第三部門積極參與政府決策，實(shí)現(xiàn)多元治理。基于以上認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，治理型城市政府間關(guān)系模式(Model of governance style)的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括如下一些目標(biāo)原則:

1、在行政理念上，不再固守政府主體的惟一性，而是強(qiáng)調(diào)政府與非政府的組織與個(gè)人的合作，強(qiáng)調(diào)從單中心的政府管理走向多中心的城市治理。

2、在行政目標(biāo)確立上，不再以政府的單一政績(jī)追求為出發(fā)點(diǎn)，不再將行政目標(biāo)簡(jiǎn)單化、短期化，而是在基于對(duì)城市的全面與可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，在尊重非政府主體意愿的基礎(chǔ)上，科學(xué)地規(guī)劃城市政府的行政目標(biāo)。

3、在行政架構(gòu)的安排上，不再以便于行政權(quán)力自上而下的單一向度運(yùn)行和在平行部門設(shè)置上的因事設(shè)立為原則，而是從增強(qiáng)政府的因應(yīng)能力出發(fā)，以有利于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上下雙向互動(dòng)和政府與社會(huì)的溝通、協(xié)商與目標(biāo)協(xié)同為原則。

4、在行政行為方式上，強(qiáng)調(diào)管理就是合作、協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，而不是權(quán)力的強(qiáng)制推行；要推進(jìn)行政民主，鼓勵(lì)公民直接參與地方公共政策的制定和公共事務(wù)的管理活動(dòng)，賦予公民參與以合法性與必要性，并主動(dòng)為行政參與創(chuàng)造各種有利的條件。

五、推進(jìn)城市體制改革的戰(zhàn)略思考

治理型的城市間關(guān)系模式作為改革城市體制的一種新思維，運(yùn)用到中國(guó)的城市體制中，在具體的制度設(shè)計(jì)和政策思路上必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

一是城市層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限從模糊化向制度化轉(zhuǎn)變。構(gòu)建治理型城市間關(guān)系模式必須明確各級(jí)城市政府的職責(zé)及其權(quán)限，并將其制度化，使政府的職責(zé)和權(quán)限納入到國(guó)家制度的框架內(nèi)運(yùn)行。按照權(quán)力和責(zé)任相一致、財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配和涉及地方利益的資源分配保證地方代表權(quán)原則，完善政府間權(quán)力分配機(jī)制。在明確劃分不同層級(jí)城市政府職權(quán)的同時(shí)，還要明確各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。

二是各個(gè)層級(jí)的城市政府間關(guān)系從縱向控制向協(xié)商合作轉(zhuǎn)變。治理型城市間關(guān)系模式的建構(gòu)必須在通過制度化的方式明確各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各級(jí)政府間的協(xié)商合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏。在治理型城市間關(guān)系模式下，上級(jí)政府盡管具有制定法律和制度的實(shí)質(zhì)優(yōu)勢(shì)，但其改變游戲規(guī)則必須經(jīng)過合法的程序，且要經(jīng)過必要的代議和聽證程序，要在制度上保障地方能夠參與規(guī)則的制定，新規(guī)則在出臺(tái)前應(yīng)與地方充分協(xié)商并獲得地方政府認(rèn)同。上級(jí)政府不能再像過去那樣，通過命令的方式讓下級(jí)政府制定公共政策，而是要通過利益引導(dǎo)尋求地方政府的支持與合作。同時(shí)，在跨區(qū)域公共事務(wù)領(lǐng)域或尚未界定的職能領(lǐng)域，建立政府間的協(xié)商合作機(jī)制，如政府間協(xié)議、轉(zhuǎn)移支付等途徑。

三是層級(jí)政府間“職責(zé)同構(gòu)”向自主設(shè)置轉(zhuǎn)變。必須重構(gòu)政府間職能—結(jié)構(gòu)—機(jī)構(gòu)的關(guān)系，改變?cè)纫罁?jù)行政級(jí)別配置職能、設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定編制的方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模和社會(huì)發(fā)展階段等區(qū)域特點(diǎn)，在政府職能的配置上賦予更大的自主權(quán)，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定編制總數(shù)，并在核定的機(jī)構(gòu)編制總數(shù)內(nèi)由各級(jí)政府自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和分配編制。積極調(diào)整相關(guān)部門的人員力量配置，騰出人員編制以充實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門力量。在具體的制度安排上，我們認(rèn)為，中國(guó)城市體制的改革要按照有利于調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性的要求，根據(jù)城鄉(xiāng)分治、減少層級(jí)的原則，按照構(gòu)建治理型城市間關(guān)系模式的目標(biāo)原則，整體謀劃、逐步實(shí)施，將它納入到整個(gè)國(guó)家行政管理體制建設(shè)的大框架之中。

（一）重新明確市的性質(zhì)和功能。重新明確城市體制的定位，必須立足中國(guó)國(guó)情，同時(shí)要積極吸取世界各國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)城市化發(fā)展的要求和一般規(guī)律。在新的城市體制中，市有三個(gè)基本特征：一是城市型而非省、縣一樣的廣域型行政建制；二是直接面對(duì)民眾的基層地方政府；三是在法律上，其地位一律與縣建制相同，下不管縣、市，也不管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。根據(jù)這個(gè)界定，今后的市沒有大小之分，這樣，也就不會(huì)出現(xiàn)直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市層層套疊的現(xiàn)象了。

（二）推動(dòng)城市有限自治。城市自治是健全城市管治體制、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生機(jī)制形成、增強(qiáng)城市發(fā)展活力的關(guān)鍵舉措。自治創(chuàng)始于城市，并在城市中日臻完善，城市最具備實(shí)行自治的條件。我國(guó)公民社會(huì)的培育不應(yīng)該從農(nóng)村自治開始，而必須從城市自治入手，由城市自治去推動(dòng)農(nóng)村自治。城市自治對(duì)于推動(dòng)公民社會(huì)的培育進(jìn)程、促進(jìn)民主政治的發(fā)展將起著極為重要的作用。新的城市體制下的城市，將不再是純粹意義上的上級(jí)政府代理人，而是具有比較完整的社會(huì)功能，并集立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)于一身的城市自治體。當(dāng)然，為確保穩(wěn)步推進(jìn)，開始時(shí)可以通過法律對(duì)城市自治的強(qiáng)度作一些硬性限制。

（三）適時(shí)逐步設(shè)立“都”制。設(shè)“都”是解決我國(guó)城市間橫向關(guān)系問題的現(xiàn)實(shí)選擇，也是適應(yīng)世界性的城市化發(fā)展的大趨勢(shì)，促進(jìn)中國(guó)城市帶、城市群、城市圈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要舉措。按照我們的構(gòu)想，“都”是在城市密集地區(qū)設(shè)立的與“省”同級(jí)的區(qū)域性行政建制，以管市為主，也可管縣。“都”的數(shù)量必須加以嚴(yán)格控制。都和省一樣，擁有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，代表中央對(duì)區(qū)域內(nèi)的各市進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督，其主要職責(zé)是落實(shí)國(guó)家法律、傳達(dá)中央政令、監(jiān)督法律和政策實(shí)施過程、開展咨詢調(diào)研、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、謀劃區(qū)域戰(zhàn)略、解決區(qū)域內(nèi)各市縣之間的矛盾和摩擦?！岸肌钡男姓L(zhǎng)官是中央政府的代理人，依法對(duì)由選舉產(chǎn)生的市、縣首長(zhǎng)行使監(jiān)察權(quán)?！岸肌钡脑O(shè)立，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化程度高的東部沿海地區(qū)為主，適當(dāng)兼顧中西部地區(qū)。具體步驟是：首先，將目前的北京、上海、天津、重慶4個(gè)中央直轄市改為都，并將大連、青島、寧波、廈門、深圳5個(gè)國(guó)家計(jì)劃單列市升格為都；然后，以城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，逐步選擇部分副省級(jí)城市和地級(jí)市升格為都。其余的副省級(jí)城市和地級(jí)市則統(tǒng)一變?yōu)樾率兄频氖校绱艘粊?，城市的行政層?jí)至多也就只有中央、都（?。⑹?、區(qū)四級(jí)了。同時(shí)，設(shè)都也是成本最小、最可行的一種縮省方式。設(shè)都后，省級(jí)政區(qū)的數(shù)量將會(huì)增加，理想的省、都總數(shù)以50個(gè)左右為宜。

（四）繼續(xù)下移權(quán)力重心。在新型的城市體制下，市（縣）級(jí)政府是直接面對(duì)公眾、職權(quán)完整的基層政府，是政府和公民的直接對(duì)接點(diǎn)，是各種利益和矛盾的交匯處。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，市（縣）在整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展中處在特殊位置?？茖W(xué)、合理地配置地方各個(gè)層級(jí)政府的權(quán)力，不斷下移權(quán)力特別是行政權(quán)力的重心，強(qiáng)化市（縣）一級(jí)建制，是中國(guó)行政管理體制改革的當(dāng)務(wù)之急。中共十七大提出要加快推進(jìn)省直管縣體制，這是強(qiáng)化市（縣）的重要一步。但僅僅邁出這一步還是不夠的，實(shí)行省管縣，只是表面地解決了（地級(jí)）市管縣（市）的問題，而沒有從根本上明確市（縣）政府與上級(jí)政府的職權(quán)范圍。如果不從體制上明確市（縣）與上級(jí)政府各自的職權(quán)，市管縣（市）體制存在的問題在?。ǘ迹┲惫苁校h）的體制中依然會(huì)產(chǎn)生。因此，在取消（地級(jí)）市管縣（市）的過程中，必須依法科學(xué)地劃分省一級(jí)政府和市（縣）級(jí)的職權(quán)，對(duì)（市）縣的功能進(jìn)行重新定位。省（都）一級(jí)政府應(yīng)該是中央政府在地方的派出機(jī)構(gòu)，要更多地充當(dāng)中央政府代理人的角色，而不應(yīng)該成為資源和權(quán)力的直接分配者；要把地方自治范圍內(nèi)的財(cái)權(quán)、事權(quán)重新交回市（縣）,促使市（縣）政權(quán)真正成為直接面對(duì)城鄉(xiāng)民眾的獨(dú)立、完整的一級(jí)政府,逐步形成市（縣）域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制 。

（五）保持強(qiáng)區(qū)弱街格局。市轄區(qū)是非獨(dú)立性較強(qiáng)的設(shè)區(qū)市的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是承擔(dān)市政府賦予的管理和服務(wù)職能。因垂直管理部門的增加、條條干預(yù)過多，區(qū)政府職能出現(xiàn)被肢解、削弱的趨勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市自身的發(fā)展，在一些大城市特別是特大城市，需要管理的城市事務(wù)越來越多，市政府難以全部承擔(dān)。強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府的職能，將更多的服務(wù)管理等行政職能下放給市轄區(qū)政府是城市發(fā)展的內(nèi)在要求。這樣既有利于改變以往市政管理權(quán)力過分集中的狀況，讓市政府把更多的精力用于做好城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，又便于為市民提供各種快捷有效的服務(wù)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)該在市政府的總體規(guī)劃和指導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市管理工作。值得注意的是，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)——街道，近些年來不斷被賦予招商引資、區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)等經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展職能，甚至在一些地方設(shè)置了街道人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)。街道機(jī)構(gòu)實(shí)體化將人為增加新的城市政府層級(jí)，必須采取措施加以防止，街道的職能應(yīng)該界定在負(fù)責(zé)社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)。街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，要把它打造成為區(qū)政府的名副其實(shí)的連鎖店。連鎖店沒有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，但能全權(quán)代表總店。連鎖店式的街道由于不是一級(jí)利益主體，它既能把區(qū)政府的管理和服務(wù)有效地延伸到居民，又能避免在執(zhí)行法律和上級(jí)政府的政策措施時(shí)打折扣現(xiàn)象的發(fā)生。

（六）推進(jìn)依法治國(guó)，把城市間關(guān)系納入法治軌道。法律支持力度的大小直接影響行政管理體制改革能否順利推進(jìn)并取得成功。以上五個(gè)方面的政策措施，從本質(zhì)上看是調(diào)整并完善與城市發(fā)展息息相關(guān)的府際關(guān)系，這是工作的難點(diǎn)所在。城市府際關(guān)系包括城市政府與上下級(jí)政府間的垂直關(guān)系、與同級(jí)地方政府之間的水平關(guān)系、與不具有隸屬關(guān)系的不同級(jí)別地方政府之間的交叉關(guān)系，所涉及的內(nèi)容包括職能劃分、權(quán)力配置、利益分配和責(zé)任分擔(dān)，等等。傳統(tǒng)上，我國(guó)調(diào)整這些關(guān)系的手段是政策而非法律，而政策常常是談判的結(jié)果，隨意性大、穩(wěn)定性差、成本高，缺乏民主參與和科學(xué)論證（注：參見薛剛凌《論府際關(guān)系的法律調(diào)整》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期，第49頁。)。特別是城市政府與上級(jí)政府之間的權(quán)利義務(wù)劃分，不是通過一個(gè)穩(wěn)定的制度框架進(jìn)行，而是通過討價(jià)還價(jià)式的談判確定，造成政策的極不穩(wěn)定性，城市的上級(jí)政府隨時(shí)可能收回一些政策和權(quán)力。要確保城市管理體制改革的順利開展，必須將城市府際關(guān)系納入到法治軌道，通過立法程序?qū)Τ鞘姓c上下左右之間的職權(quán)進(jìn)行科學(xué)地配置，通過及時(shí)的法律法規(guī)修訂工作，保障城市管治體制改革工作的順利進(jìn)行。要及時(shí)修訂憲法，在憲法中確立新的市制和都的建制，明確中央與地方的權(quán)限劃分，明確都和市之間的權(quán)限劃分，明確對(duì)地方政府間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的指導(dǎo)原則，并對(duì)?。ǘ迹?、縣（市）的立法權(quán)作出明確規(guī)定。同時(shí)，加快修訂《地方組織法》和《立法法》，把新憲法的精神和原則具體化。

與此同時(shí)，我們要以城市管治體制的完善工作為突破口，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)省、縣、鄉(xiāng)層面的區(qū)域性行政建制的改革工作,采取切塊設(shè)市的方式積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣改市，最終建成以區(qū)域型行政建制為依托、城市型行政建制為重心、類似太陽系行星運(yùn)動(dòng)模式的國(guó)家管治體制。所謂太陽系行星運(yùn)動(dòng)模式，就好比是太陽系的九大行星圍繞太陽在各自的軌道上自轉(zhuǎn)和公轉(zhuǎn)一樣，中央政府處于整個(gè)國(guó)家的中心，通過依托中央部、委和省、都采取直接、間接方式對(duì)資源、權(quán)利的控制，使自治的市（縣）政府始終圍繞著中央設(shè)計(jì)的軌道運(yùn)轉(zhuǎn)。在該模式中，市（縣）政府是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和主體。中央政府主要承擔(dān)著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家安全的任務(wù)；?。ǘ迹┲饕碇醒雽?duì)各市（縣）進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督；城市政府則是行政實(shí)施的重心，具有自我同一性和相對(duì)獨(dú)立的主體地位，具有完善的市民社會(huì)功能，又始終圍繞中央政府在法律規(guī)定的軌道上“自轉(zhuǎn)”和“公轉(zhuǎn)”。我們認(rèn)為，這種新型的城市管治模式既有利于減少政府層級(jí)、提高政府的效能，促進(jìn)地方自治、調(diào)動(dòng)地方的積極性，也有利于城市橫向合作和城市集群發(fā)展，同時(shí)能夠確保中央政府的權(quán)威及其控制力，確保中央政府的中心地位，有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)城市化和都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯： 李 申)