斯　通

對當(dāng)前的中國社會來說，根本性的問題不在于以什么指標(biāo)體系去考核政府，也并非單純保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而在于由誰來考核。

領(lǐng)導(dǎo)的腎、秘書的稿、小姐的感情、統(tǒng)計(jì)局的表”，這段曾經(jīng)流傳的順口溜“四大虛”，其意雖偏激，從中卻不難窺見民眾之于中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公信力缺失的詬病。尤其自金融危機(jī)以來，對于中國經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)疑之聲紛至沓來。

6月27日，全國人大常委會表決通過了修訂后的《統(tǒng)計(jì)法》，其將于2010年1月1日起施行。新《統(tǒng)計(jì)法》加大了對數(shù)據(jù)造假等統(tǒng)計(jì)違法行為的處罰力度，并要求國家各個(gè)層次上的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以各級政府統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

看不懂的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

就在新《統(tǒng)計(jì)法》獲頒前不到一個(gè)月，國內(nèi)外對于中國能源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)背道而馳的質(zhì)疑，幾乎成為今年以來最令國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人頭疼的問題。

5月14日，國際能源署（IEA）表示，中國一季度GDP同比增長6.1％，這一數(shù)據(jù)與當(dāng)季石油需求下降3.5％的情況不符，中國的GDP數(shù)據(jù)可能并不準(zhǔn)確。而電力數(shù)據(jù)也為這一質(zhì)疑提供了合理性依據(jù)。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)，1-4月中國用電量同比下降4％，其中4月同比下降3.63％，而該月全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長7.3％。一降一升，增幅背離達(dá)11個(gè)百分點(diǎn)。

為此，5月25日國家統(tǒng)計(jì)局辯稱，其因一是今年一季度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較大，用電量相對較少的第三產(chǎn)業(yè)增長較快；二是主要高耗能行業(yè)生產(chǎn)及用電量增長放緩，而用電相對較少的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長較快。統(tǒng)計(jì)局還列出詳細(xì)數(shù)據(jù)，指出一季度第三產(chǎn)業(yè)增加值比重超過第二產(chǎn)業(yè)，工業(yè)中高耗能產(chǎn)業(yè)的增幅在大幅回落。并進(jìn)一步指出，盡管經(jīng)濟(jì)是正增長，用（發(fā)）電量是負(fù)增長，但兩者的變化趨勢是吻合的：規(guī)模以上工業(yè)增速持續(xù)回落，相應(yīng)的發(fā)電量降幅加大；而工業(yè)增速出現(xiàn)回升，同期發(fā)電量降幅則縮小。

國家能源局局長張國寶也出面替國家統(tǒng)計(jì)局擋了一回“炮彈”。除了統(tǒng)計(jì)局提出的上述兩點(diǎn)外，6月1日他在國新辦新聞發(fā)布會上還指出，節(jié)能成果的顯現(xiàn)和高耗能產(chǎn)品去庫存化也是重要原因。

風(fēng)波并未完結(jié)。6月3日，對于發(fā)電量下滑和經(jīng)濟(jì)增長同時(shí)并存的局面，電監(jiān)會前副主席邵秉仁表示，某些地方上報(bào)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性確實(shí)值得懷疑。6月14日，在清華大學(xué)CCWE經(jīng)濟(jì)形勢討論會上，中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長王建對5月份8.9％的工業(yè)增速提出重大懷疑，認(rèn)為實(shí)際增速可能只有5％。

盡管6月16日國家統(tǒng)計(jì)局又在官方網(wǎng)站上刊文作出相應(yīng)回應(yīng)，但仍有業(yè)內(nèi)人士不太信服。畢竟一正一負(fù)差別如此之大，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不太可能短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變?nèi)绱酥螅?jié)能也不是短時(shí)間就能出現(xiàn)這么大的成效的。

中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的另一尷尬是數(shù)據(jù)“打架”。國家統(tǒng)計(jì)局年初報(bào)告稱，2008年中國稅收收入為57862億元，該數(shù)字與財(cái)政部公布的稅收收入預(yù)算執(zhí)行數(shù)54219億元相差約3600億元。財(cái)政部對此解釋說，兩者差異是因統(tǒng)計(jì)口徑不同，差額主要是耕地占用稅、契稅、關(guān)稅以及企業(yè)所得稅和增值稅退稅等。

飽受質(zhì)疑的失業(yè)率同樣如此。中國社科院年初發(fā)布報(bào)告稱，2008年的調(diào)查失業(yè)率高達(dá)9.4％，但人力資源和社會保障部發(fā)布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻僅為4.2％。專家指出，這主要是因后者未將農(nóng)民工群體和正在求職的高校畢業(yè)生納入。目前全國農(nóng)民工總數(shù)為2.2億，預(yù)計(jì)今年高校畢業(yè)生人數(shù)大概在611萬，去年畢業(yè)尚未就業(yè)的還有近100萬。事實(shí)上，國家統(tǒng)計(jì)局從2005年底就已開始對城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率進(jìn)行試點(diǎn)，到目前為止共進(jìn)行了7次失業(yè)調(diào)查，但至今沒有對外發(fā)布數(shù)據(jù)。

而官方數(shù)據(jù)與民間數(shù)據(jù)之間的分歧也時(shí)有顯現(xiàn)，比如作為經(jīng)濟(jì)先行指標(biāo)的制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）。2009年3月，由中國物流與采購聯(lián)合會發(fā)布的PMI為52.4％，比上月上升3.4個(gè)百分點(diǎn)；而里昂證券公布的當(dāng)月PMI為44.8％，較上月還略有下降。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，差別在于抽樣樣本，前者以國有大型企業(yè)為主，后者則以民營中小企業(yè)為主。

兩次質(zhì)疑的微妙時(shí)機(jī)

類似對于中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的懷疑，其實(shí)早在近10年前就曾掀起過更大的波瀾。

2000年，美國匹茲堡大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯?羅斯基發(fā)表《中國的GDP統(tǒng)計(jì)發(fā)生了什么？》和《中國的GDP統(tǒng)計(jì)：該被警告？》兩篇學(xué)術(shù)文章，全方位質(zhì)疑中國的經(jīng)濟(jì)增長。其結(jié)論可謂驚世駭俗：1997-1998年中國GDP增長的上限應(yīng)當(dāng)是2.2％。而當(dāng)時(shí)中國官方公布的數(shù)字是7.8％。他的論斷與另一位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、2008年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主克魯格曼此前的疑慮遙相呼應(yīng)?？耸显?jīng)說，中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)是一堆不可置信的符號體系，“看中國的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，就像看一部科幻小說”。在英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志和美國《時(shí)代》周刊等國際主流媒體隨后的推波助瀾下，“中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假論”一時(shí)成為國際輿論的重要話題。

如今王建等人使用的分析方法幾乎與當(dāng)年的羅斯基如出一轍——主要從能源消耗量的增長入手來探究經(jīng)濟(jì)增長的真實(shí)情況。

更加意味深長的是，兩次對中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的大規(guī)模質(zhì)疑都發(fā)生在危機(jī)時(shí)期——羅斯基那次適逢亞洲金融風(fēng)暴，而此次正值全球金融危機(jī)。因此有論者認(rèn)為，中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)問題的根源在于全社會對經(jīng)濟(jì)的“復(fù)蘇急躁癥”。政府希望通過好看的數(shù)字激勵民心，官員期待以令上級滿意的數(shù)字謀取令自己滿意的前程，而民眾則總是愿意看到他們希望看到的東西。

王建表示，當(dāng)蕭條來臨時(shí)，地方政府就用統(tǒng)計(jì)作貢獻(xiàn)，相關(guān)數(shù)據(jù)并未體現(xiàn)真實(shí)增長。還有專家更指，這是長期統(tǒng)計(jì)造假的集中爆發(fā)：過去因希望看到宏觀調(diào)控的效果，不合規(guī)項(xiàng)目隱而不報(bào)或不準(zhǔn)上報(bào)，即使是合規(guī)項(xiàng)目也盡量少報(bào)；現(xiàn)在則因希望看到中國經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇，合規(guī)項(xiàng)目即使不多報(bào)也決不會少報(bào)，不合規(guī)項(xiàng)目也要千方百計(jì)變成合規(guī)項(xiàng)目。于是過去的實(shí)際投資搖身一變成了現(xiàn)在的報(bào)表投資。

分析指出，地方多報(bào)最典型的是投資，而投資規(guī)模與投資增長率歷來是估計(jì)經(jīng)濟(jì)是否過熱的最主要指標(biāo)。在當(dāng)前金融危機(jī)的嚴(yán)峻形勢下，如果地方投資等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，那么中央對宏觀經(jīng)濟(jì)的判斷和決策就可能因此陷入險(xiǎn)境。

“官出數(shù)字，數(shù)字出官”癥結(jié)

據(jù)報(bào)道，僅2008年全國立案查處的統(tǒng)計(jì)違法案件就達(dá)1.73萬起。從近年來全國統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的情況看，虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料的違法行為約占全部統(tǒng)計(jì)違法行為的60％。而這些統(tǒng)計(jì)造假行為多由地方政府炮制。

眾所周知，地方統(tǒng)計(jì)造假背后其實(shí)有著強(qiáng)大的動力，即主要與GDP掛鉤的官員政績考核機(jī)制。在中國，GDP等指標(biāo)除了為政府制定和評估經(jīng)濟(jì)政策提供參考，為學(xué)者從事學(xué)術(shù)研究提供數(shù)據(jù)之外，還承擔(dān)著另一項(xiàng)重要使命，就是作為上級對下級官員進(jìn)行考核的依據(jù)。

不少媒體將統(tǒng)計(jì)造假的內(nèi)在行為邏輯精辟總結(jié)為“官出數(shù)字，數(shù)字出官”。后者實(shí)際上是前者的內(nèi)在動因和動力，而前者同時(shí)又是后者的外在條件和前提?！肮俪鰯?shù)字”為統(tǒng)計(jì)造假提供了體制上的可能性——統(tǒng)計(jì)部門高度依附于行政部門，“數(shù)字”原本出自官員手中，想造假自然極為方便；而“數(shù)字出官”則為統(tǒng)計(jì)造假提供了體制上的必然性——對于官員的評價(jià)考核過于依賴數(shù)字，數(shù)字的變化往往能給官員帶來巨大的現(xiàn)實(shí)利益（提拔升遷），統(tǒng)計(jì)造假顯然就成了官員難以遏制的沖動。

在現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制下，國務(wù)院設(shè)立國家統(tǒng)計(jì)局，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的統(tǒng)計(jì)工作。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由地方統(tǒng)計(jì)部門搜集和上報(bào)匯總，但地方統(tǒng)計(jì)部門的干部主要由地方政府管理，經(jīng)費(fèi)也主要依賴地方。地方統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)獨(dú)立性的缺失，被指為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真的體制根源。

現(xiàn)實(shí)情況往往是，在下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”；上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)字時(shí)，“下級騙上級，級級摻水，水到渠成”。某些地方領(lǐng)導(dǎo)精心設(shè)計(jì)“兩本賬”，對內(nèi)一本賬，對外又是一本，向上級匯報(bào)成績是一個(gè)數(shù)字，講困難、搞扶貧時(shí)卻又出現(xiàn)另一數(shù)字。不少地方不切實(shí)際地出臺高指標(biāo)后，迫使基層進(jìn)行造假。還有的瞞報(bào)現(xiàn)象比較普遍，超過預(yù)計(jì)的部分不報(bào)，只報(bào)預(yù)計(jì)完成的部分，因?yàn)橐幌伦訄?bào)多了，第二年如果完不成，上級會認(rèn)為他們的工作沒做好。

曾有篇文章寫過這樣一個(gè)故事：某地一位鄉(xiāng)長如實(shí)上報(bào)數(shù)字，結(jié)果報(bào)了三次都被縣里退了回來，并受到主管副縣長的嚴(yán)厲批評。副縣長說，他們沒有從講政治的高度出發(fā)，沒有從安定團(tuán)結(jié)的大局著想，要他們回去“解放思想”，修改報(bào)表。否則，就將面臨取消年終獎金甚至撤消職務(wù)的后果。

在2005年全國“兩會”上，國家統(tǒng)計(jì)局原局長李德水曾痛斥GDP層層注水，他披露，2004年各省區(qū)市上報(bào)的全年GDP匯總數(shù)據(jù)，與國家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP增速相比，高出3.9個(gè)百分點(diǎn)，總量差距高達(dá)26582億元。

而在當(dāng)前金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，中國政府今年提出GDP增長8％的目標(biāo)，與之對應(yīng)，許多地方都提出了高于8％的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，形成了巨大的政績壓力，也埋下了巨大的造假沖動。

關(guān)鍵在由誰考核

由監(jiān)察部、人保部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合制定的《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》于今年3月25日公布，同年5月1日起施行。統(tǒng)計(jì)造假情節(jié)嚴(yán)重的將被開除，這成為應(yīng)對干預(yù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)行為的利器。而此前，《統(tǒng)計(jì)法》對于官員干預(yù)行為的制約是軟弱無力的。新《統(tǒng)計(jì)法》則在法律層面上明確加重了對包括官員在內(nèi)的人為干預(yù)統(tǒng)計(jì)工作的法律責(zé)任，并完善了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員獨(dú)立調(diào)查、獨(dú)立報(bào)告、獨(dú)立監(jiān)督的法律機(jī)制。

不過，有專家表示，盡管在處罰力度上進(jìn)步不小，但統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)獨(dú)立性的問題依然沒有解決，根除體制痼疾依然任重道遠(yuǎn)。

除此之外，提高統(tǒng)計(jì)科學(xué)性等配套機(jī)制也亟待完善。統(tǒng)計(jì)方法的改進(jìn)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)同樣重要，目前一些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)已不能反映中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。比如城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，其強(qiáng)調(diào)“非農(nóng)業(yè)戶口”和“在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)構(gòu)登記”，并不能反映失業(yè)的真實(shí)狀況。再比如消費(fèi)物價(jià)指數(shù)（CPI），中國不將商品房價(jià)格直接計(jì)入CPI，在CPI籃子里反映居住消費(fèi)的包括建房及裝修材料、房租、自有住房以及水、電、燃?xì)獾软?xiàng)目，且權(quán)重僅有13.2％，而美國則達(dá)到38％，國際一般情況是30％。

還有觀點(diǎn)指，新《統(tǒng)計(jì)法》要求的加強(qiáng)對統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督和對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布口徑的集權(quán)，并不能改善中國的統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，反而可能導(dǎo)致其他更多、更嚴(yán)重的問題。因?yàn)樯鲜鲞@些措施都是在進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在政治和社會層面上的重要性。

而即便統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如何包羅萬象，再怎么科學(xué)嚴(yán)密，再怎么嚴(yán)格監(jiān)督，都不可能真正代表每個(gè)民眾的真實(shí)需要和滿意度。在西方國家，很少看到在中國司空見慣的在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的虛報(bào)、瞞報(bào)等弄虛作假，其考核各級政府首腦的指標(biāo)只有一個(gè)——選民的選票。沒有什么指標(biāo)比這更能夠真實(shí)地表達(dá)民意了。

分析認(rèn)為，胡溫“科學(xué)發(fā)展觀”的根本是“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，對各級政府官員進(jìn)行考核的終極標(biāo)準(zhǔn)也理應(yīng)是當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可程度。因此，對當(dāng)前的中國社會來說，根本性的問題不在于以什么指標(biāo)體系去考核政府，也并非單純保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而在于由誰來考核。

如果不從根本上改變對政府官員的考核主體，只是賦予包括統(tǒng)計(jì)、環(huán)保等部門更大的權(quán)力，那么到頭來很可能GDP的真實(shí)可信或綠色環(huán)保并沒有見到多少，社會上卻又多出了另一些新的尋租空間。過去一向是清水衙門的統(tǒng)計(jì)局和環(huán)保部門近年來日益變得炙手可熱，以至貪污腐敗屢現(xiàn)，就是一個(gè)明證。

美國統(tǒng)計(jì)體制

美國的統(tǒng)計(jì)體制是分散型的，政府各部門獨(dú)立開展統(tǒng)計(jì)工作，彼此沒有隸屬關(guān)系，各部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于部門領(lǐng)導(dǎo)，但獨(dú)立行使統(tǒng)計(jì)職能。各州、縣、市的政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，但有關(guān)出生、死亡和新建筑物的統(tǒng)計(jì)由州政府向聯(lián)邦政府提供，同時(shí)州政府是聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的最大使用者，聯(lián)邦政府要為地方政府提供所有的數(shù)據(jù)信息服務(wù)。

美國聯(lián)邦政府統(tǒng)計(jì)工作涉及的部門眾多，是一個(gè)龐大的體系。在這個(gè)體系中，勞工部統(tǒng)計(jì)局（1884年成立，負(fù)責(zé)就業(yè)、物價(jià)、工資、生產(chǎn)率等方面的統(tǒng)計(jì)）、商務(wù)部普查局（1902年成立，負(fù)責(zé)人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、政府機(jī)構(gòu)普查等方面的工作）、商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局（19世紀(jì)60年代成立，負(fù)責(zé)GDP核算）是三個(gè)最主要的部門。此外，另有70多個(gè)部門都負(fù)有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)職責(zé)，其統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)都是聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)體系的組成部分。為了保證這個(gè)分散而龐大體系的協(xié)調(diào)，在總統(tǒng)辦公室下設(shè)的管理和預(yù)算辦公室設(shè)有由總統(tǒng)任命的首席統(tǒng)計(jì)師職位，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府各部門統(tǒng)計(jì)政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的審核。

聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)部門在各級地方政府沒有隸屬機(jī)構(gòu)，但在各地設(shè)有自己的辦事機(jī)構(gòu)。如總部設(shè)在華盛頓的商務(wù)部普查局，在12個(gè)地區(qū)設(shè)置了辦事處，負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)普查工作。

美國各級政府的職能是提供公共產(chǎn)品，通過經(jīng)濟(jì)政策營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。美國總統(tǒng)、州長競選時(shí)，從不對選民承諾GDP增長多少，而是重點(diǎn)闡述自己的稅收、就業(yè)、醫(yī)療、教育及公共建設(shè)的政策。選民以手中的選票決定其上任或下臺。