宣學(xué)柱　戶耀斌

近年來(lái)，法學(xué)界就依法治國(guó)問(wèn)題進(jìn)行了廣泛而深入的討論，出于傳統(tǒng)與我國(guó)現(xiàn)狀的考慮，人們總是對(duì)限制公務(wù)員的權(quán)力給予更多的關(guān)注，因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)的初衷就是限制權(quán)力。但是筆者認(rèn)為單純地談行政權(quán)力的制約是片面的，還應(yīng)當(dāng)考慮到權(quán)力的保障，這樣才能實(shí)現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。

一、權(quán)力的制約

權(quán)力必須約束，因?yàn)椴皇鼙O(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。治理腐敗既要有有力的思想教育工作解決黨員干部的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和干部生活作風(fēng)等方面的問(wèn)題，更要有完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制從制度人手解決腐敗問(wèn)題。如何對(duì)權(quán)力實(shí)行有效制約?筆者認(rèn)為，權(quán)力運(yùn)行是一個(gè)包括權(quán)力主體的產(chǎn)生、權(quán)力目標(biāo)的實(shí)施、權(quán)力實(shí)施的結(jié)果和實(shí)施后的反饋的系統(tǒng)過(guò)程。廉政建設(shè)要獲取最佳效能，必須在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)階段和各個(gè)環(huán)節(jié)上都實(shí)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制。因此，從權(quán)力機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程加以考察，對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約可以通過(guò)以下三個(gè)環(huán)節(jié)予以實(shí)現(xiàn)。

(一)權(quán)力獲得即權(quán)力主體產(chǎn)生的制約。防止權(quán)力行使資格非程序的非真實(shí)民主形式的獲取，是權(quán)力制約的首要步驟和先決條件。這就要求首先必須做到公共職位由公民選舉產(chǎn)生，要按照法律的程序，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，實(shí)行真正切實(shí)的民主選舉，提高選舉的公正性、透明度與權(quán)威性，不得徇私舞弊，使得進(jìn)入政府管理系統(tǒng)的公職人員符合預(yù)先設(shè)計(jì)的權(quán)力職位的要求。要嚴(yán)格實(shí)行帶有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的人事制度，使其發(fā)揮在公職人員的考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、調(diào)遷、晉升等方面的優(yōu)勝劣汰作用，做到唯賢是用、唯賢是獎(jiǎng)。要實(shí)行嚴(yán)格的限任制，公職人員不得在某一個(gè)權(quán)力職位上終身任職，從客觀上說(shuō)，這是共和政體的基本內(nèi)涵；從微觀上看，這是從時(shí)間上防止因長(zhǎng)期在某處任職可能產(chǎn)生的地區(qū)主義、部門主義、關(guān)系網(wǎng)等權(quán)力變質(zhì)行為，因而實(shí)際上也是一種內(nèi)在的無(wú)形的監(jiān)控機(jī)制。

(二)權(quán)力行使過(guò)程中的制約。這是權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，可以分為三個(gè)密切相關(guān)的方面。第一方面是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的相互制約。實(shí)踐證明，不對(duì)國(guó)家權(quán)力實(shí)行必要的劃分以做到權(quán)力明晰，不使各自保持相對(duì)獨(dú)立性且相互制約，必定形成權(quán)力的高度集中，使權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生傾斜，權(quán)力功能趨向異化。國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的相互制約在實(shí)踐中可分為橫向制約與縱向制約兩種形式。所謂橫向制約指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間具有一定的制約性張力，它強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力必須橫向劃分為相對(duì)獨(dú)立的幾個(gè)方面，交由不同組織機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，通過(guò)彼此分工制約達(dá)到權(quán)力均衡，以保證政體運(yùn)行的效率。所謂縱向制約指從中央到地方、從上到下在垂直權(quán)力上分割制約，它強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中地方或下級(jí)相對(duì)于中央或上級(jí)的獨(dú)立性。就提高權(quán)力運(yùn)行的效率和防治腐敗來(lái)說(shuō)，人們通常更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向制約，但對(duì)一個(gè)自然成因意義上的大國(guó)來(lái)說(shuō)，權(quán)力的縱向制約與橫向制約對(duì)于維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安同等重要，科學(xué)地合理地劃分國(guó)家權(quán)力，建立橫向與縱向權(quán)力之間的多層次立體制約和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，將大大提高權(quán)力的運(yùn)行效率。

第二方面是政黨、社會(huì)組織團(tuán)體以及各種利益集團(tuán)等非國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。從當(dāng)今世界范圍看，政黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約起著舉足輕重的作用，政治幾乎成為政黨政治。但是執(zhí)政黨的權(quán)力如果過(guò)分龐大，以致成為凌駕于國(guó)家和社會(huì)之上的力量，就意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)失去平衡。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一大政治優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該創(chuàng)造更加有利于各民主黨派參政議政的條件，充分發(fā)揮它們?cè)诒O(jiān)督執(zhí)政黨和參與國(guó)家事務(wù)活動(dòng)中的作用，這是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，也是發(fā)揚(yáng)擴(kuò)大民主的具體措施。而社會(huì)主義初級(jí)階段的利益多元化，也決定了必然有以多元利益劃分的各種社會(huì)組織和團(tuán)體的存在，為了防止權(quán)力的濫用以及保證立法和決策的正確實(shí)施，也應(yīng)該有各種暢通的渠道和有效的形式，使它們從各個(gè)不同的利益角度發(fā)揮其應(yīng)有的制約作用。

第三方面是社會(huì)輿論對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。輿論是“時(shí)勢(shì)的晴雨表”，它以其公開(kāi)透明、迅速靈活、廣泛的社會(huì)性等特點(diǎn)而成為制約國(guó)家權(quán)力的重要力量和手段，被西方學(xué)者稱為與立法、行政、司法并列的“第四種權(quán)力”。當(dāng)前，為使輿論監(jiān)督在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用，迫切需要制訂健全的新聞法、出版法、新聞糾紛仲裁制度等，將這一體系制度化、法律化，使其同權(quán)力制約的其他方面保持協(xié)調(diào)一致，真正成為維廉的利器。

(三)權(quán)力運(yùn)行后果的制約。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作方向有異，就必須及時(shí)采取糾偏措施。對(duì)權(quán)力運(yùn)行后果的制約是整個(gè)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的歸宿，也是必需環(huán)節(jié)。它可以防止權(quán)力變質(zhì)行為進(jìn)一步異化，可以設(shè)法消除已經(jīng)產(chǎn)生的權(quán)力變質(zhì)現(xiàn)象，將權(quán)力負(fù)效應(yīng)控制在最小范圍內(nèi)，它還是人民群眾對(duì)于政府行使權(quán)力產(chǎn)生信任程度的重要依托。權(quán)力運(yùn)行后果的制約涉及到客觀上實(shí)施困難的問(wèn)題，為此，必須根據(jù)法律面前人人平等的原則，依法辦事，嚴(yán)肅執(zhí)法，大膽排除高官顯位可能造成的干擾，堅(jiān)決破除各種不正當(dāng)?shù)娜穗H關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依法從重從快給那些以身試法的腐敗分子以嚴(yán)厲制裁。法出則必隨，規(guī)出則嚴(yán)用，只有這樣才能消除已有的腐敗現(xiàn)象，并對(duì)今后可能產(chǎn)生的權(quán)力變質(zhì)行為產(chǎn)生警示作用。

二、權(quán)力的保障

(一)人民為維護(hù)公共利益而授予行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的權(quán)力，必須加以保障，使公共事務(wù)管理有效地實(shí)施，發(fā)揮其維護(hù)秩序、保護(hù)人民權(quán)利、增進(jìn)公共利益和福利的積極作用。這種積極作用，具體來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)制定法規(guī)、規(guī)章，為社會(huì)中權(quán)利義務(wù)的合理分配確定依據(jù)，并進(jìn)行普遍性調(diào)整；

(2)具體個(gè)人和組織行使權(quán)利時(shí)超越法律限制的可能性，要求行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員經(jīng)常對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督和檢查；

(3)具體個(gè)人和組織因違法行使公民權(quán)而給他人權(quán)利或公共利益帶來(lái)?yè)p害時(shí)，人民要求行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員及時(shí)予以控制和懲戒；

(4)社會(huì)中某些資源或機(jī)會(huì)的利用可以促進(jìn)社會(huì)福利，但由于資源和機(jī)會(huì)本身有限，或只有符合特定資格和條件的個(gè)人和組織才能獲得，所以人民要求行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員審核申請(qǐng)的個(gè)人和組織的條件，并負(fù)責(zé)授益給合格者；

(5)社會(huì)中的大部分具體個(gè)人和組織，在行使權(quán)利時(shí)普遍有趨利避害的心態(tài)，對(duì)于他人的福利和公益事業(yè)關(guān)心較少，人民要求行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員在這些方面要有所作為。這些積極作用意味著行政權(quán)力在合法范圍內(nèi)行使時(shí)，它就是應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)和維持的。

(二)公務(wù)員權(quán)力的保障是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。市場(chǎng)權(quán)力主體也離不開(kāi)行政權(quán)力的運(yùn)行，它既要靠國(guó)家以宏觀調(diào)控的形式干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活來(lái)保障各主體利益的實(shí)現(xiàn)及各主體利益與社會(huì)利益、國(guó)家利益的協(xié)調(diào)與平衡，又要由國(guó)家運(yùn)用權(quán)力以立法手段來(lái)確定權(quán)利，以司法行政的方式來(lái)強(qiáng)制保護(hù)利益，排除對(duì)主體權(quán)利的侵害，并營(yíng)造良好的社會(huì)權(quán)利行使的環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)：

(1)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。沒(méi)有規(guī)矩就不成方圓，沒(méi)有秩序就不可能建立市場(chǎng)，更不可能進(jìn)行商品交換，當(dāng)然也談不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序涉及生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)各個(gè)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，而這秩序?qū)嵸|(zhì)上就是法律秩序。

(2)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。主要是通過(guò)立法手段確立競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，防止和消除壟斷，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)良好的條件。

(3)保障市場(chǎng)主體的利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的各種行為，大多為了一定的物質(zhì)利益并體現(xiàn)為一種權(quán)利。因此，從一定意義上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是權(quán)利經(jīng)濟(jì)，當(dāng)市場(chǎng)的各種主體的權(quán)利受到侵害時(shí)，能及時(shí)得到國(guó)家權(quán)力的保障，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能正常運(yùn)行。就是說(shuō)，國(guó)家要及時(shí)制止、制裁那些侵犯他人、集體和國(guó)家利益的違法犯罪行為，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善。

(4)保障社會(huì)公共產(chǎn)品的供給。由于市場(chǎng)體制本身存在的缺陷，有其力所不及的領(lǐng)域和范圍。對(duì)關(guān)系到社會(huì)整體利益的某些領(lǐng)域，一般都由國(guó)家建設(shè)、管理，以滿足社會(huì)需要。

參考文獻(xiàn)：

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