祝建兵　陳娟娟

◆ 中圖分類號(hào)：G913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：信息披露是提升非營利組織公信力和增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展能力的重要途徑，而政府對(duì)非營利組織信息披露的管制能保證非營利組織信息披露的充分與有效。從公共產(chǎn)品理論、委托代理理論及信息不對(duì)稱理論來看，政府對(duì)非營利組織信息披露進(jìn)行管制有充分的理論依據(jù)。文章結(jié)合我國的實(shí)際指出，政府可以通過制定信息披露管制的法律規(guī)范、直接披露相關(guān)信息、分析與評(píng)價(jià)信息披露質(zhì)量、懲罰信息披露違規(guī)行為等路徑，來加強(qiáng)對(duì)非營利組織信息披露的管制。

關(guān)鍵詞：非營利組織 信息披露 政府管制 理論依據(jù) 現(xiàn)實(shí)路徑

建立有效可行的信息披露機(jī)制，提高非營利組織信息的透明度，是提升非營利組織公信力和增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展能力的重要途徑。在非營利組織信息披露機(jī)制中，信息披露首先選擇自愿性，這是組織的非營利和公益屬性決定的。然而，披露成本的存在和決策層的激勵(lì)不足，會(huì)導(dǎo)致自愿性披露受阻，為了保護(hù)捐贈(zèng)人和受益對(duì)象的利益，監(jiān)管者的管制成了信息披露的保障。所謂政府管制，就是政府行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制力為后盾對(duì)被管制者活動(dòng)進(jìn)行管理和限制。具體到政府對(duì)非營利組織信息披露的管制，主要是指政府通過制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)非營利組織信息披露的內(nèi)容、方式、時(shí)間等進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)信息披露質(zhì)量進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，并懲罰信息披露違規(guī)行為等一系列活動(dòng)?；诖耍疚奶接懥朔菭I利組織信息披露政府管制的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)路徑。

非營利組織信息披露政府管制的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指一個(gè)人對(duì)其進(jìn)行消費(fèi)不會(huì)減少其他人消費(fèi)機(jī)會(huì)的一類產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性兩個(gè)特征。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，所有消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)無需付出代價(jià)，公共產(chǎn)品的供給方無法將生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，正是公共產(chǎn)品的非競爭性以及非排他性使得公共產(chǎn)品生產(chǎn)者不愿提供公共產(chǎn)品，因?yàn)榈貌坏较鄳?yīng)的費(fèi)用補(bǔ)償，故他們對(duì)滿足公共產(chǎn)品需求的供應(yīng)缺乏積極性。公共產(chǎn)品在自由競爭的市場中總是供不應(yīng)求，因此，公共產(chǎn)品通常由政府提供或由政府實(shí)施管制和保護(hù)。

非營利組織相關(guān)信息具有公共產(chǎn)品的屬性：當(dāng)非營利組織的信息公布以后，現(xiàn)實(shí)的、潛在的利益相關(guān)者等，均可免費(fèi)獲取相關(guān)信息，并享受其帶來的相關(guān)利益；而且某個(gè)用戶對(duì)信息的使用并不會(huì)降低其他用戶對(duì)其使用的效用。由于存在外部性和“搭便車”行為，非營利組織的最優(yōu)選擇是少花錢、少披露，缺乏向外部進(jìn)行充分、有效信息披露的動(dòng)力。這樣就使得非營利組織信息和其他任何公共物品一樣，會(huì)產(chǎn)生供應(yīng)不足的現(xiàn)象，從而引起市場失靈。為解決非營利組織信息披露的不充分問題，對(duì)其信息披露進(jìn)行管制是不得不考慮的措施。

（二）委托代理理論

委托代理理論是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問題發(fā)展起來的。按照現(xiàn)代契約理論，企業(yè)被認(rèn)為是一系列契約關(guān)系的組合，契約的關(guān)系人如投資者、管理者、債權(quán)人、債務(wù)人等被假設(shè)為理性人，投資者（委托人）將資產(chǎn)委托給管理者（代理人）經(jīng)營。在這種契約關(guān)系下產(chǎn)生的一個(gè)重要問題是委托人與代理人利益的不一致性，代理人為了追求自身的利益可能會(huì)犧牲委托人的利益，而委托人處于企業(yè)外部，并不直接參與組織的日常經(jīng)營，所以他們很難監(jiān)督管理者。從契約關(guān)系的角度來看，一般來說，管理者沒有主動(dòng)消除信息不對(duì)稱的動(dòng)機(jī)，相反的，他們更樂意保持信息不對(duì)稱。委托人與代理人的效用函數(shù)是不一樣的，兩者存在著利益沖突。不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域，都普遍存在委托代理關(guān)系。

對(duì)于非營利組織，也可視為一組正式和非正式契約的組合：捐贈(zèng)者、會(huì)員等作為契約的締結(jié)方，與非營利組織的管理層之間存在委托代理關(guān)系，為了防止組織內(nèi)部“偷懶”和“貪污”等行為的發(fā)生，外界的資金提供者在與管理層達(dá)成的協(xié)議中會(huì)要求其生產(chǎn)并披露會(huì)計(jì)等相關(guān)信息，盡管這種信息不以凈收益等指標(biāo)為重點(diǎn)。與企業(yè)類似，雖然原則上應(yīng)為信息生產(chǎn)直接訂立合同，但在實(shí)際中往往因?yàn)椴煌喖s方的信息偏好不同，很難達(dá)成一致的協(xié)議，即使可行，也會(huì)因談判成本太高而不符合成本效益原則。因此，政府加強(qiáng)管制，以準(zhǔn)則的形式來規(guī)范能滿足大多數(shù)外部信息需求的信息披露行為便成為必要。

（三）信息不對(duì)稱理論

信息不對(duì)稱理論指出，由于社會(huì)分工的發(fā)展、專業(yè)化程度的提高和獲取信息需要成本，使社會(huì)成員之間的信息差別日益擴(kuò)大，這種日益擴(kuò)大的差別意味著市場參與者越來越處于市場信息的非對(duì)稱分布之中，亦即市場交易的一方比另一方占有較多的相關(guān)信息。而在交易雙方占有信息不對(duì)稱的情況下，代理人為了自身利益，就有可能憑借自己的信息優(yōu)勢，隱瞞相關(guān)信息，選擇對(duì)委托人不利的行為，從而發(fā)生信息不對(duì)稱理論中的兩個(gè)核心內(nèi)容——逆向選擇和敗德行為。逆向選擇又稱為不利選擇，是指掌握信息較多的一方利用相對(duì)方對(duì)信息的無知而隱瞞相關(guān)信息，獲取額外利益。敗德行為也稱為道德風(fēng)險(xiǎn)，是指占有信息優(yōu)勢的一方為自身利益而故意隱藏相關(guān)信息，對(duì)另一方造成損害的行為。

為解決信息披露不充分的問題，委托人有兩種方法：一是委托人本人或者委托人的代表對(duì)代理人進(jìn)行信息搜集并評(píng)價(jià)。這種方式存在兩大困難：面臨專業(yè)知識(shí)門檻的問題；面臨時(shí)間精力有限的問題。所以，解決委托代理中存在的信息不對(duì)稱問題，信息披露管制就有了出現(xiàn)的必要。而作為一種制度創(chuàng)新，它降低了監(jiān)督的交易費(fèi)用，因而又使得它有了存在的可能。二是加強(qiáng)信息披露管制也可以制止由于信息披露的壟斷性而帶來的信息質(zhì)量低劣的弊端。

信息的不對(duì)稱性同樣存在于非營利組織中，非營利組織的管理者所掌握的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)要多于其他利益相關(guān)者所掌握的信息，而且利益相關(guān)者很難發(fā)現(xiàn)管理者是否存在欺騙行為，從而使管理者有可能利用這種信息的不對(duì)稱性并依據(jù)自己的偏好來決定非營利組織的經(jīng)營管理及項(xiàng)目資助。顯然，管理者的偏好與理事會(huì)的偏好、利益相關(guān)者的偏好之間肯定存在不一致性，這最終會(huì)導(dǎo)致公益資源的浪費(fèi)，降低公益事業(yè)的效率。因而，通過加強(qiáng)信息披露管制，強(qiáng)制要求非營利組織進(jìn)行信息披露可在一定程度上緩解由信息的不對(duì)稱性所帶來的問題。

非營利組織信息披露政府管制的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）制定非營利組織信息披露管制的法律規(guī)范

非營利組織信息披露管制的法律規(guī)范是政府管制機(jī)關(guān)為了提高組織運(yùn)營過程中的透明度，規(guī)范非營利組織信息披露行為而進(jìn)行管理、監(jiān)督所依據(jù)的一系列法律規(guī)范的總和。目前，世界大多數(shù)國家都有一套針對(duì)本國非營利組織信息披露管制的法律規(guī)范，最健全的是美國，如《示范非營利法人》、《統(tǒng)一非法人非營利社團(tuán)法》、《聯(lián)邦稅收法》、《政府與非營利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等，分別從不同層次對(duì)財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息的披露有所規(guī)定。我國關(guān)于非營利組織信息披露的法律規(guī)范主要有：《民辦教育促進(jìn)法》、《會(huì)計(jì)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》、《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《基金會(huì)信息公布辦法》等。這些法律規(guī)范涉及到信息披露的基本對(duì)象、基本程序、基本內(nèi)容等多個(gè)方面的問題。

當(dāng)然，我國非營利組織信息披露的法律制度大多都是原則性的規(guī)定，不夠完善和具體，缺少具體配套制度，實(shí)際操作性也不強(qiáng)，需在實(shí)踐中不斷完善。

（二）直接披露非營利組織相關(guān)信息

政府管制機(jī)關(guān)在非營利組織信息披露中扮演了非常重要的角色，除了通過制定并執(zhí)行法律法規(guī)強(qiáng)制要求非營利組織公布信息，還會(huì)將對(duì)非營利組織的檢查等情況進(jìn)行披露，從而保證非營利組織的信息供給。這一點(diǎn)在法律規(guī)范文件上也有規(guī)定，如《基金會(huì)年度檢查辦法》規(guī)定：完成年度檢查后，登記管理機(jī)關(guān)向社會(huì)公告年度檢查結(jié)果，并向業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)（第十二條）。政府管制機(jī)關(guān)披露的信息包括宏觀層面信息與微觀層面信息。宏觀層面信息主要是指非營利組織總體或部分總體情況的信息；微觀信息是指每個(gè)非營利組織的年度報(bào)告、年檢結(jié)果等信息。

在政府直接披露信息過程中，所披露信息的內(nèi)容和力度是必須關(guān)注的兩個(gè)重要問題。就目前狀況看，我國政府管制機(jī)關(guān)除了注重財(cái)務(wù)信息披露，更應(yīng)注重非財(cái)務(wù)信息披露，同時(shí)對(duì)非營利組織信息直接披露的力度也有待加強(qiáng)。

（三）分析與評(píng)價(jià)非營利組織信息披露質(zhì)量

信息披露的質(zhì)量是信息披露的重要內(nèi)容，如果沒有質(zhì)量，信息披露就只能是走形式而沒有任何實(shí)際意義。對(duì)非營利組織信息披露質(zhì)量的分析與評(píng)價(jià)是政府管制的重要內(nèi)容。一般而言，政府管制機(jī)關(guān)對(duì)非營利組織信息披露質(zhì)量的分析與評(píng)價(jià)可以依據(jù)定量和定性兩方面標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。從定量（或數(shù)量）標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織信息披露應(yīng)該是充分披露、持續(xù)披露、有限度地?cái)U(kuò)展披露。從定性方面來看，非營利組織信息披露應(yīng)盡量達(dá)到及時(shí)、有用、可靠、可理解等要求。

從我國的行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定上看，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)信息披露質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度主要蘊(yùn)含于年檢制度之中。因此，對(duì)非營利組織信息披露質(zhì)量的基本要求就是對(duì)非營利組織年度檢查的基本要求。盡管我國對(duì)非營利組織年檢的內(nèi)容、程序的規(guī)定體現(xiàn)了非營利組織信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)等基本要求，但這些法規(guī)和規(guī)章大都沒有在法條中作明文表述，或者沒有相應(yīng)的保障措施。因此，我國在非營利組織信息披露的基本要求方面還有很大的改進(jìn)空間。

（四）懲罰非營利組織信息披露違規(guī)行為

作為制度和規(guī)則的建立和維護(hù)者，政府管制機(jī)關(guān)可以通過法規(guī)、制度的制定、實(shí)施來影響與決定非營利組織信息披露過程中行為模式的選擇?；谥袊鴩?，在非營利組織相關(guān)法律不完備的情況下，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的和可實(shí)施的懲罰機(jī)制，嚴(yán)厲懲罰信息不透明的組織。事實(shí)上，這樣才可以使得信息披露的違規(guī)行為向規(guī)范行為轉(zhuǎn)變。

對(duì)非營利組織信息披露的違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，是以規(guī)范與完善非營利組織信息披露法律責(zé)任為前提的。民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任是法律責(zé)任的三種方式，各有側(cè)重，共同構(gòu)成完整的法律責(zé)任制度。我國非營利組織信息披露法律責(zé)任完善的重點(diǎn)應(yīng)為補(bǔ)充民事責(zé)任和刑事責(zé)任。當(dāng)非營利組織提供報(bào)告中的文件因缺乏真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性或者及時(shí)性，而給國家、捐助人、受益人等主體利益造成損失的，非營利組織及其主管、直接負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。此外，為了加大非營利組織信息公開的造假成本，我國有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)信息造假者尤其是非營利組織直接負(fù)責(zé)人施以刑事責(zé)任，以打擊和遏制惡意發(fā)布、傳播虛假信息等犯罪行為，維護(hù)非營利組織信息披露秩序。

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