阿里木江·阿不來提　阿曼古麗·蘇麗坦

[摘 要]新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不僅關(guān)系到新疆農(nóng)民的養(yǎng)老問題,而且關(guān)系到新疆農(nóng)村地區(qū)的長期穩(wěn)定和社會發(fā)展,新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險勢在必行。農(nóng)民養(yǎng)老意識的弱化、制度設(shè)計本身的缺陷和資金籌集困難等因素,始終影響著新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險的普及。提高參保意識、增加農(nóng)民收入、完善配套措施、拓寬資金籌集渠道和加快地方性立法,是建立新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本途徑。

[關(guān)鍵詞]新疆;農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;參保意識

[中圖分類號]F840.67[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家以立法的形式,規(guī)定由國家、各類農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人按一定比例承擔(dān)養(yǎng)老保險費繳納義務(wù),為解決農(nóng)民勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。[1]建設(shè)便捷、高效的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是發(fā)展新疆的必然要求,關(guān)系到計劃生育工作的順利進(jìn)行和農(nóng)村地區(qū)的長治久安。目前,新疆農(nóng)村合作醫(yī)療體系已初步建立,農(nóng)村低保工作正在穩(wěn)步開展,農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)提上議事日程。隨著農(nóng)村人口老齡化的加快以及年輕人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變和家庭養(yǎng)老功能的弱化,新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系內(nèi)在的矛盾顯得更加突出。因此,建立和完善適合新疆區(qū)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度日益成為擺在我們面前的一個重要議題。

一、新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險的歷史回顧與現(xiàn)狀

新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可追溯至新中國成立初期。改革開放以前,新疆農(nóng)村實行政社合一體制,社員的基本生活保障主要依靠生產(chǎn)隊,而家庭只是這種生活保障的直接體現(xiàn)者。1970年代末至1980年代初,新疆農(nóng)村逐步推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,生產(chǎn)隊不復(fù)存在,原集體保障功能失去了存在的基礎(chǔ),農(nóng)民基本生活保障的全部重?fù)?dān)暫時回落到家庭。1980 年代初,烏魯木齊和昌吉回族自治州的少數(shù)富裕村借鑒內(nèi)地的做法,開始探索仿城市的社區(qū)型農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法,但這在全疆只是鳳毛麟角。[2]真正現(xiàn)代意義上的新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險工作始于1991年。1991年初,烏魯木齊、米泉、博樂被列為全國農(nóng)民養(yǎng)老保險試點縣市,并在新疆民政廳設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理辦公室,制定出《新疆建立和實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本方案》(以下簡稱《基本方案》)等一系列地方性法規(guī),為農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老保險工作啟動后得到了絕大多數(shù)農(nóng)牧民的歡迎并迅速在全疆各地普及,到1997年底,全疆13個地州、49個縣市的13.44萬農(nóng)民自愿參加了農(nóng)民養(yǎng)老保險,收繳農(nóng)村養(yǎng)老保險基金6 548.95萬元,截至2003年5月底,已為到期的1 857名投保人員領(lǐng)發(fā)放養(yǎng)老金25.7萬元,為去世的396名投保人員發(fā)放本息27.8萬元。[3]新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展比較迅速,尤其是以養(yǎng)老金為貸款抵押的呼圖壁模式等一些先進(jìn)經(jīng)驗還曾在全國大力推廣,但由于種種原因,自1998年4月起,新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)停滯,部分參保農(nóng)民辦理了退保手續(xù),農(nóng)保干部減少近40%。目前新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)正處于以家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老為主、商業(yè)保險為輔的低迷時期。

二、新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險工作存在的問題

1.干部和農(nóng)民養(yǎng)老保障意識較薄弱

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作是一個長期而復(fù)雜的工作。一方面,某些干部對這項工作的意義和作用認(rèn)識不足,他們認(rèn)為目前城市養(yǎng)老保險工作還不太完善,農(nóng)村低保、合作醫(yī)療制度正處于摸索階段,在這種情況下建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險比較倉促,對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險持悲觀和觀望的態(tài)度。另一方面,由于新疆農(nóng)村人口收入水平低,教育程度不高,封建思想比較嚴(yán)重,“養(yǎng)兒防老”的觀念在農(nóng)民的頭腦中仍然根深蒂固。有些農(nóng)民將農(nóng)村養(yǎng)老保險費的收繳與亂收費混為一談,對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險持否定態(tài)度。有些年輕人認(rèn)為讓父母參加農(nóng)村養(yǎng)老保險會被人指責(zé)不孝和無能,從而反對父母參加養(yǎng)老保險;而有些老人則認(rèn)為參加農(nóng)村養(yǎng)老保險相當(dāng)于對子女不信任,丟子女的臉,因此不敢參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。另外,少數(shù)民族普遍存在“四怕”思想,即怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕錢貶值、怕干部換,尤其害怕國家政策的大起大落,所以對于養(yǎng)老保險抱有不信任的態(tài)度,投保積極性不高。

2.制度設(shè)計本身存在缺陷

1991年頒布的《基本方案》規(guī)定:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予政策扶持”的原則。但是,新疆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),集體經(jīng)濟(jì)薄弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá),農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低,農(nóng)民收入不高,與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)之間有一定的差距。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,2005年新疆農(nóng)民平均年收入為2 482元,比全國平均水平低773元,相當(dāng)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民平均收入的一半。[4](P23)新疆絕大部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況不佳,有關(guān)資料顯示,全疆鄉(xiāng)村兩級負(fù)債284萬元,村均負(fù)債35.3萬元。[4](P146)因此南疆地區(qū)大部分農(nóng)村集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補(bǔ)助。在這種資金籌集方式下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已變形為一種強(qiáng)制性儲蓄或鼓勵性儲蓄。如果要使這項工作開展下去,常常需要采取強(qiáng)制性的行政命令,這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的自愿性原則。因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計時就使其執(zhí)行陷入了兩難的境地。

3.基金籌資困難,保障水平低,執(zhí)行有一定的困難

《基本方案》規(guī)定,農(nóng)民交納保險費時,可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。若按每月2~20 元標(biāo)準(zhǔn)計算,60歲時每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金為7~70元左右,若考慮到通貨膨脹、物價指數(shù)上漲等經(jīng)濟(jì)因素,最終拿到手的養(yǎng)老金很難起到養(yǎng)老的作用。新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,農(nóng)村收入水平不高,農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心,大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的每月2元的投保檔次,這樣60歲以后他只能每月享受7元的養(yǎng)老待遇。這種社會養(yǎng)老保險對農(nóng)民來說僅僅具有象征性意義,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證其基本生活需要。[5]如果新疆農(nóng)民想得到較高的養(yǎng)老保險,每年必須繳費480~600元左右。2007年南疆喀什地區(qū)農(nóng)民平均收入為1 872.5元、和田為1 417.29元[4](P324),若按每年600元來計算,僅養(yǎng)老保險就占其總收入的一半左右,在目前的情況下按這種標(biāo)準(zhǔn)繳費是不可能的。此外,新疆南北疆兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的差別較大,新疆絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口主要分布在南疆三地州(喀什、和田、克州),大部分貧困人口溫飽問題未得到解決,南北疆差距很難在短時間內(nèi)消除,在南疆農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老保險籌資有很大的難度。[6]

4.養(yǎng)老保險基金保值增值困難,基金管理體制不完善

新疆地理位置比較偏僻,交通運(yùn)輸不便,缺乏合適的投資渠道和投資人才,新疆有關(guān)部門一般都采取把養(yǎng)老金存入銀行或購買國債的方式以保值增值。但是近幾年來受到通貨膨脹等因素的影響,農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難,更不用說增值,這導(dǎo)致政府的包袱加重,出現(xiàn)參保的人越多、國家賠得越多的局面。新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收集、保管、運(yùn)營和發(fā)放,以前由民政部門一家負(fù)責(zé),缺乏有效的監(jiān)督和制約,同時還導(dǎo)致地方民政部門直接受制于當(dāng)?shù)卣．?dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項目缺少資金時,會要求動用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金,因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生,基金的安全得不到保障,給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。此外,《基本方案》還規(guī)定,農(nóng)民養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費可以按所收基金的3%來支付,但是由于養(yǎng)老金數(shù)量有限、當(dāng)?shù)卣Y助不足等原因,所收管理費很難維持農(nóng)村養(yǎng)老管理人員的日常業(yè)務(wù)需要,再加上會議費、宣傳費、資料費缺口很大,很難有效開展工作[7],由于工資低、待遇差,許多農(nóng)村養(yǎng)老管理人員離開了工作崗位,造成農(nóng)村養(yǎng)老基金管理隊伍緊張和服務(wù)水平下降,這對虛弱的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理工作無疑是雪上加霜。

三、對做好新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的幾點設(shè)想

1.大力宣傳農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的必要性和可行性,逐步提高干部和農(nóng)民的參保意識

農(nóng)村養(yǎng)老保險作為一個新事物,在發(fā)展過程中自然會遇到一些挫折和問題。鑒于此種情況,我們一定要認(rèn)識到這項工作的必要性和可行性,對少數(shù)民族干部和少數(shù)民族群眾開展一系列不同層次的培訓(xùn)和講座,逐步改變他們的思想觀念和養(yǎng)老意識,在全社會營造一個人人參保、人人支持養(yǎng)老保險、人人宣傳養(yǎng)老保險的良好氛圍。 還應(yīng)利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等受眾面廣的媒體大力宣傳現(xiàn)代生育文化和養(yǎng)老文化,使現(xiàn)代養(yǎng)老文化居于主導(dǎo)地位,使傳統(tǒng)養(yǎng)老文化與社會主義社會相適應(yīng)。

2.采取“個人賬戶積累為主、社會統(tǒng)籌為輔”的籌資模式

目前,新疆一些地區(qū)已經(jīng)具備投保能力,特別是北疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá),農(nóng)民收入高,集體經(jīng)濟(jì)有一定的支付能力,因此筆者建議在新疆克拉瑪依、奎屯、鄯善、石河子、沙灣縣、瑪納斯縣等地率先進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險的投保試驗,取得一定經(jīng)驗后,逐步向其他地區(qū)推廣。農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)在農(nóng)村計劃生育戶、多女子戶先行,然后逐步在其他群體開展。在南疆三地州和北疆阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū),目前農(nóng)牧民收入普遍低,集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱,很難向投保農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,而且農(nóng)民很難承擔(dān)全部養(yǎng)老保險費用,目前暫不具備投保條件,建議暫時延緩。有條件的農(nóng)民自愿參加商業(yè)養(yǎng)老保險,沒有自給能力的老人應(yīng)當(dāng)享受低?；蛩偷骄蠢显?也可以采取免繳型普惠制養(yǎng)老模式。繳費困難的農(nóng)民的保費盡量減免。每村還可以設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險互助金,每人每年交5角到1元不等,通過嚴(yán)格審核用來支付困難戶的養(yǎng)老保險費,從而盡量避免養(yǎng)老保險“保富不保貧”悲劇的再次重演。鑒于新疆目前嚴(yán)峻的財政狀況,建議由國家、自治區(qū)、集體、農(nóng)民個人這四方來進(jìn)行籌資。筆者認(rèn)為,目前農(nóng)民總投保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村平均收入的約10%比較合適,南疆農(nóng)民的個人繳費總額不能超過平均收入的5%(按照北疆、東疆、南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依次遞減的情況,國家、自治區(qū)出資所占比重依次遞增,而集體補(bǔ)助和農(nóng)民自籌比重應(yīng)依次遞減,國家可以采取繳費補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式)。各方投入比例和繳費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新疆各地實際經(jīng)濟(jì)情況量力而行,做到因地制宜、對癥下藥。養(yǎng)老保險費的征收可以在農(nóng)民出售夏糧或棉花時集中扣除,所交款的90%存入個人賬戶,其余存入統(tǒng)籌賬戶(主要是國家財政補(bǔ)貼),災(zāi)年農(nóng)民可以緩繳,最后繳納農(nóng)村養(yǎng)老基金管理委員會;南疆糧棉主產(chǎn)區(qū)可以采取糧食換保障和棉花換保障、土地入股建合作社等方式解決資金短缺問題,最終建立低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險制度。

3.想方設(shè)法提高農(nóng)民收入,提倡農(nóng)民早日參加養(yǎng)老保險

農(nóng)村養(yǎng)老保險問題歸根到底是資金的問題,只要農(nóng)民收入普遍提高,農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)必然會跟上。建議通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和提高農(nóng)民素質(zhì)等途徑增加農(nóng)民收入,為發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)打下良好的基礎(chǔ)。農(nóng)民參保年齡越早,個人和國家經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越輕,因此應(yīng)鼓勵青年農(nóng)民盡早參加養(yǎng)老保險。

4.成立獨立的養(yǎng)老金管理中心,加強(qiáng)對養(yǎng)老金的管理和監(jiān)督工作

新疆資源豐富,毗鄰的國家較多,特別是哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家石油天然氣資源十分豐富,與俄羅斯的邊境貿(mào)易十分方便。建議新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險部門把養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌部分投資于中亞和新疆地區(qū)的天然氣、煤炭、礦產(chǎn)、高速公路等低風(fēng)險、高回報行業(yè),或?qū)ｉT成立農(nóng)村養(yǎng)老金投資公司,高薪聘請投資專家進(jìn)行管理,逐步提高養(yǎng)老金的投資回報力度。此外,建議自治區(qū)政府允許養(yǎng)老保險管理機(jī)關(guān)發(fā)行新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險福利彩票,以解決農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)的資金和管理費問題;改變以前的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金由民政廳一家單獨管理的局面,建立由政府財政部門、勞動社會保障部門、審計和銀行多方組成的農(nóng)村養(yǎng)老保險管理委員會,對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金進(jìn)行獨立核算和管理,縣級以上單位應(yīng)成立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理中心,行政關(guān)系上應(yīng)直接隸屬于自治區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險管理中心,不屬于地方政府;從社會上聘請監(jiān)督員,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險公開制度,從根本上解決養(yǎng)老保險基金的挪用和濫用問題,保證專款專用和資金安全。

5.完善農(nóng)村養(yǎng)老保險的相關(guān)法律制度

當(dāng)今社會是法制社會,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的立法關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值。從新疆農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的運(yùn)行情況來看,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法層次比較低,農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的規(guī)定只能停留在政府文件、通知、實施規(guī)則等低層次的規(guī)范性文件上,沒有提高到地方性法規(guī)的層次,使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有制度上的穩(wěn)定性,其權(quán)威受到一定的質(zhì)疑。建議新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會利用地方立法權(quán),制定一系列農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的地方性法規(guī),為農(nóng)保工作創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

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