呂　成　吳　楠

摘要：應(yīng)對(duì)金融危機(jī)涉及到很多行政法問(wèn)題。本文集中討論三個(gè)方面：金融監(jiān)管行政立法要確立必要性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、國(guó)際性等原則；要在組織法定的原則下建立符合功能監(jiān)管理念的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；金融監(jiān)管手段多樣化要運(yùn)用行政行為的新理論加以法的規(guī)范和控制。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；行政法；金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)政府紛紛采取行動(dòng)，以防范和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的國(guó)際傳播，最大限度地避免或減小危機(jī)給自己帶來(lái)的損害。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的背景下，政府在金融市場(chǎng)中的作用更加積極，政府的一些看似非正常的舉措也因危機(jī)的存在而獲得了合法性。當(dāng)然，政府的作用不是無(wú)限的，即使是面臨金融危機(jī)。如何保障政府在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)既有充分的權(quán)力資源又不存在合法性危機(jī)?對(duì)這一問(wèn)題的回答要回歸政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)行為的行政法保障。應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的行政法保障是個(gè)跨學(xué)科的課題，既要遵從行政法治的一般原理，又要符合應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的金融學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的要求。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)首先要通過(guò)立法解決權(quán)力來(lái)源問(wèn)題；其次，要建立能有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的監(jiān)管組織；最后，要豐富和充實(shí)金融監(jiān)管行為的形式，運(yùn)用行政行為的有關(guān)理論規(guī)范金融監(jiān)管行為。當(dāng)然，金融危機(jī)的行政法保障并不僅僅局限上述三個(gè)方面。

一、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)與金融監(jiān)管行政立法

現(xiàn)代金融是法治金融，不論是金融交易還是金融監(jiān)管都要受到法律的調(diào)整和規(guī)范，做到依法交易和依法監(jiān)管。

有無(wú)及時(shí)有效的金融監(jiān)管立法事關(guān)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的成敗。許多學(xué)者已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到，解決這次國(guó)際金融危機(jī)一定要加強(qiáng)金融規(guī)制與監(jiān)管，而加強(qiáng)金融規(guī)制與監(jiān)管往往要立法先行。金融危機(jī)多產(chǎn)生于金融創(chuàng)新帶來(lái)的監(jiān)管漏洞，通過(guò)立法彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)已成為許多國(guó)家的共識(shí)。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，美國(guó)先后通過(guò)了《住房和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法案》和《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》。我國(guó)也有學(xué)者撰文指出：“面對(duì)金融危機(jī)的到來(lái)，我們還有許多監(jiān)管與立法空白處，如果不及時(shí)加以彌補(bǔ)，我們將無(wú)法從容應(yīng)對(duì)金融危機(jī)給中國(guó)帶來(lái)的后續(xù)、深遠(yuǎn)的影響?！?/p>

但不無(wú)遺憾地是，研究金融危機(jī)應(yīng)對(duì)立法的學(xué)者大多僅局限于一種主張，主張的原因大多僅是某種金融創(chuàng)新欠缺最為直接的立法規(guī)范。這種極端“形式法治”的思想是有待反思的。一般來(lái)說(shuō)，考慮到立法的成本效益，立法應(yīng)當(dāng)具有必要性，如果依據(jù)現(xiàn)行法律體系能夠解決則盡量不要冒然立法。法治的程度與立法數(shù)量的多少?zèng)]有必然聯(lián)系。如果立法的必要性沒(méi)有充分考慮到的話，立法容易淪落為一種權(quán)宜之計(jì)。諸如此類的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)立法基本原則中予以充分考慮。有學(xué)者就曾指出：“必須從提高金融立法的科學(xué)性、實(shí)用性和前瞻性人手?！倍荒懿环智嗉t皂白、不計(jì)成本效益地以立法了事。著名學(xué)者陳志武幾年前就曾敏銳地注意到這一問(wèn)題，他反對(duì)立法的盲目性和任意性，并以2004年《證券投資基金法》為例，指出我國(guó)目前不是法律多少的問(wèn)題，而是法律是否能夠得到有效執(zhí)行和法律本身是否合理的問(wèn)題。

金融立法有人大立法和行政立法，并且二者在立法成本、立法原則等諸多方面存在很大差異。一般來(lái)說(shuō)，人大立法的成本較大，有一般性、根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性等特點(diǎn)。行政立法成本較小，能較為有針對(duì)性地面對(duì)問(wèn)題作出及時(shí)靈活的處理。我國(guó)金融立法的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為立法層次較低的行政立法，即主要通過(guò)監(jiān)管部門頒布規(guī)章的形式出現(xiàn)。必要性立法原則更適宜于人大立法，但行政立法也不能忽視?？紤]到應(yīng)對(duì)金融危機(jī)特殊性，一般不應(yīng)當(dāng)盲目啟動(dòng)人大立法程序，可以由監(jiān)管機(jī)關(guān)靈活地啟動(dòng)行政立法程序。

政府與金融市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位是金融危機(jī)的深層次原因，行政立法的作用在于為進(jìn)一步厘清政府與金融市場(chǎng)關(guān)系之界限提供法治標(biāo)尺。政府干預(yù)過(guò)多容易造成金融危機(jī)，政府干預(yù)不到位也容易產(chǎn)生金融危機(jī)。不論是政府干預(yù)過(guò)多還是不到位，都需要行政立法加以調(diào)控和規(guī)整。僅有上文闡述的必要性立法原則是不夠的，必要性強(qiáng)調(diào)如果通過(guò)現(xiàn)行法律可以解決的就無(wú)需立法，其作用僅在于防止立法泛濫與立法依賴。金融行政立法當(dāng)然要遵守一般的立法原則，除此之外，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的行政立法還必須遵守科學(xué)性、系統(tǒng)性、國(guó)際性三個(gè)原則?？茖W(xué)性要求金融行政立法以金融學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)為依據(jù)，能切實(shí)有效地應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。系統(tǒng)性強(qiáng)調(diào)金融行政立法要與其他金融法形成有機(jī)的體系，尤其一方面要協(xié)調(diào)好同金融基本立法間的關(guān)系，另一方面要注意填補(bǔ)立法漏洞。國(guó)際性原則更適宜于金融監(jiān)管立法之中。金融全球化使得金融危機(jī)不是單一國(guó)家所能防范和化解的，國(guó)內(nèi)防范金融危機(jī)的行政立法要注意符合國(guó)際規(guī)范的要求，尤其是要強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的國(guó)際合作，共同遵守那些得到普遍認(rèn)可的準(zhǔn)則。

在上述原則的指引下，并結(jié)合這次金融危機(jī)的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)金融監(jiān)管行政立法至少應(yīng)注意到如下幾個(gè)方面：

1在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上，建立金融危機(jī)應(yīng)急處理配套法律機(jī)制，及時(shí)應(yīng)對(duì)和化解金融危機(jī)。對(duì)于金融危機(jī)，較為普遍的看法是將其僅僅視為一種經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，將金融危機(jī)納入到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的調(diào)整范疇還沒(méi)有得到廣泛的認(rèn)同，將金融危機(jī)視為一種憲政上的緊急狀態(tài)更是微乎其微?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為突發(fā)事件提供了一個(gè)基本的框架，理應(yīng)可以作為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的基本法。但僅有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是不夠的，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有效實(shí)施還有賴于監(jiān)管機(jī)關(guān)制定具體的實(shí)施方案和細(xì)則。為此，我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)吸取美國(guó)政府在這次金融危機(jī)中的教訓(xùn)，充分利用行政立法，建立起一個(gè)有效的金融危機(jī)應(yīng)急處理法律機(jī)制，將政府在金融危機(jī)中的行為納入有序、規(guī)范、法制的軌道。

2繼續(xù)強(qiáng)調(diào)審慎經(jīng)營(yíng)與審慎監(jiān)管立法。對(duì)審慎經(jīng)營(yíng)與審慎監(jiān)管原則的背離是這次金融危機(jī)最為直接的源頭。在我國(guó)，加強(qiáng)審慎經(jīng)營(yíng)和審慎監(jiān)管除了對(duì)審慎規(guī)制和監(jiān)管有恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)外，更為重要的是相關(guān)的立法尤其是監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政立法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)審慎經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的原則。近幾年來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管行政立法已經(jīng)注意到審慎經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管的要求。比如，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了實(shí)施新巴塞爾新資本協(xié)議的《內(nèi)部評(píng)級(jí)體系指引》等5個(gè)監(jiān)管規(guī)章，建立一整套以新資本協(xié)議為基礎(chǔ)的資本監(jiān)管制度。但是，應(yīng)當(dāng)注意到，這次金融危機(jī)也暴露出新巴塞爾協(xié)議的許多內(nèi)在缺陷。比如，沒(méi)能充分注意到內(nèi)部評(píng)級(jí)模型和風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的審慎性要求；沒(méi)能將監(jiān)管范圍有效涵蓋投行、保險(xiǎn)、基金、信托等金融領(lǐng)域，涉及表內(nèi)外資產(chǎn)和各種類型的衍生工具；缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)和要求，等等。為此要求我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)重新檢視已經(jīng)制定的、以實(shí)施新巴塞爾協(xié)議為主旨的行政立法，密切關(guān)注國(guó)際金融監(jiān)管的走向，繼續(xù)秉承審慎經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管的理念，并以此指導(dǎo)金融監(jiān)管的下一步行政立法。

3完善金融創(chuàng)新立法。金融創(chuàng)新，概而言之，是指金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、金融市場(chǎng)創(chuàng)新和政府對(duì)金融業(yè)監(jiān)管方式創(chuàng)新的總和。此次美國(guó)金融危機(jī)暴

露出的對(duì)金融衍生產(chǎn)品規(guī)制與監(jiān)管的缺失，這為金融業(yè)的發(fā)展埋下重大隱患。金融創(chuàng)新與金融立法誰(shuí)先誰(shuí)后的問(wèn)題并無(wú)定論，英美法系國(guó)家往往是金融創(chuàng)新活動(dòng)在先而相應(yīng)的立法在后，而在大陸法系國(guó)家則相反，但是，二者并無(wú)證據(jù)表明何者更為優(yōu)越。金融創(chuàng)新在一定程度上是一種逐漸放松甚至是取消金融規(guī)制與監(jiān)管的過(guò)程，但不能據(jù)此認(rèn)為金融創(chuàng)新就等同于簡(jiǎn)單的放松或取消金融規(guī)制與監(jiān)管，相反，金融創(chuàng)新產(chǎn)品須得到更為及時(shí)和有效的規(guī)制與監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的規(guī)則主要是行政立法，多以行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件體現(xiàn)。有關(guān)部門制定了《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》、《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)會(huì)計(jì)處理規(guī)定》、《建設(shè)部關(guān)于個(gè)人住房抵押貸款證券化涉及的抵押權(quán)變更登記有關(guān)問(wèn)題的試行通知》、《資產(chǎn)支持證券信息披露規(guī)則》、《金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法》等。我國(guó)金融創(chuàng)新發(fā)展迅速，這給我國(guó)金融立法帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)，正所謂“金融創(chuàng)新倒逼金融立法”。融創(chuàng)新立法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇彌補(bǔ)立法漏洞，以滿足對(duì)已有金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)管的需要。例如，對(duì)私募基金、產(chǎn)業(yè)基金的法律規(guī)范需要及時(shí)出臺(tái)。目前，私募基金、產(chǎn)業(yè)基金還沒(méi)有取得相應(yīng)的法律地位，私募基金和產(chǎn)業(yè)基金在我國(guó)的金融市場(chǎng)中已經(jīng)大量存在，但到目前為止還沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者部門規(guī)章對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。另外，對(duì)于金融衍生產(chǎn)品交易的兩大支柱——凈額結(jié)算制度和擔(dān)保制度，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有任何規(guī)定，需要彌補(bǔ)。

二、功能監(jiān)管與行政組織法定

“此次美國(guó)金融危機(jī)暴露出的對(duì)投資銀行監(jiān)管的缺失，昭示出機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念在金融創(chuàng)新面前的重大缺陷?！薄拔覈?guó)曾嘗試建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制但其并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，因此，改革現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置是我國(guó)今后實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管的重要內(nèi)容。”樹(shù)立功能監(jiān)管理念既是美國(guó)金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本依據(jù)。

功能監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計(jì)的監(jiān)管，具體講，就是將金融監(jiān)管從通常的針對(duì)特定類型金融機(jī)構(gòu)(針對(duì)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等不同金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管)，轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定類型金融業(yè)務(wù)(針對(duì)銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分別加以監(jiān)管)，而對(duì)“邊界性”金融業(yè)務(wù)亦明確監(jiān)管主體，同時(shí)加強(qiáng)不同監(jiān)管主體間合作的監(jiān)管制度。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，功能監(jiān)管概念在20世紀(jì)80年代早期的美國(guó)就已出現(xiàn)。較為全面地體現(xiàn)了功能監(jiān)管理念的是1999年11月12日通過(guò)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(Financial Service Modernization Act)，該法案最終為銀行、證券、保險(xiǎn)產(chǎn)品的發(fā)行機(jī)構(gòu)、分銷商引入了功能監(jiān)管的框架。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)哈佛商學(xué)院教授Robert c.Merton亦贊同功能監(jiān)管理念，并指出：“隨著現(xiàn)代融資技術(shù)的進(jìn)步，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類界限將會(huì)變得越來(lái)越模糊，唯今之計(jì)只有拋棄昔日以‘機(jī)構(gòu)類別的概念區(qū)別金融市場(chǎng)，而改從‘功能層面來(lái)劃分各種金融活動(dòng)類型，作為相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)”。功能監(jiān)管是依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)設(shè)計(jì)監(jiān)管，是應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新與“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”潮流而建構(gòu)的一種金融監(jiān)管的新理念。這一理念一經(jīng)確立便在世界范圍內(nèi)迅速得到廣泛地接受。

功能監(jiān)管主要存在兩種模式：一種是尋求以同樣的方式對(duì)特定類型金融服務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而并不區(qū)分金融服務(wù)提供者的性質(zhì)；另一種是澳大利亞政府在“沃利斯報(bào)告”(Wallis report)發(fā)布之后所提出的方案，是由不同監(jiān)管者負(fù)責(zé)履行不同的監(jiān)管功能。㈣功能監(jiān)管的著眼點(diǎn)在于金融服務(wù)業(yè)務(wù)類型，對(duì)于同一種類型的金融服務(wù)業(yè)務(wù)接受同樣的規(guī)制與監(jiān)管就可以稱之為功能監(jiān)管。至于對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是同一個(gè)機(jī)構(gòu)還是不同的機(jī)構(gòu)并不十分關(guān)注。故有學(xué)者以監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否統(tǒng)一為標(biāo)準(zhǔn)，把功能監(jiān)管分為兩種形式：比較溫和的形式將所有從事相同活動(dòng)的公司接受相同的規(guī)劃的管制，但是沒(méi)有必要由相同政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和實(shí)施這些規(guī)劃；比較徹底的方式是使所有從事相同活動(dòng)的公司接受相同規(guī)劃的管制，并且，由相同的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理并實(shí)施這些規(guī)則，而且監(jiān)管者得到一個(gè)特點(diǎn)功能或機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)的時(shí)候。一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通?？梢栽趯?duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)具有管轄權(quán)的部門，找到自己的合作伙伴。

功能監(jiān)管是相對(duì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言的。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是指“為履行政府監(jiān)管職能而設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由不同的監(jiān)管當(dāng)局機(jī)構(gòu)對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管的一種金融監(jiān)管方式。機(jī)構(gòu)監(jiān)管適用于分業(yè)經(jīng)營(yíng)，按照專門的金融監(jiān)管法規(guī)，對(duì)金融業(yè)中的銀行、證券、信托和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管。比如我國(guó)就是典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管國(guó)家，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對(duì)銀行和信托機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。”機(jī)構(gòu)監(jiān)管的著眼點(diǎn)不在于金融服務(wù)業(yè)務(wù)類型，而在于提供金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)。按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管理論，不論一個(gè)金融機(jī)構(gòu)從事何種金融服務(wù)業(yè)務(wù)，都要接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)相同或相似的監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管并不意味著分散監(jiān)管模式，即使在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，也可能存在機(jī)構(gòu)監(jiān)管。相反，在分散監(jiān)管模式下，功能監(jiān)管同樣也可能存在。機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的區(qū)別還在于監(jiān)管選擇的法律基礎(chǔ)不同：功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中職能部門的建立，這些職能部門處理非部門性功能，諸如許可、法律、會(huì)計(jì)、執(zhí)行以及信息技術(shù)等等，至于被監(jiān)管的商業(yè)活動(dòng)的類型則不在其所處理的范圍內(nèi)。恰恰相反，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式鼓勵(lì)政府按照服務(wù)類型組建相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)要處理某類型金融服務(wù)的所有問(wèn)題，如銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理與銀行監(jiān)管有關(guān)的所有的問(wèn)題，包括許可、法律、審計(jì)以及內(nèi)控等等，而證券及保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生的某類金融服務(wù)的所有問(wèn)題則由其他專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管并非彼此水火不容，二者應(yīng)當(dāng)是相互補(bǔ)充的。盡管如此，相對(duì)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言，功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)還是比較明顯的，其中最為主要的是功能監(jiān)管能有效防止監(jiān)管真空。在金融制度不斷創(chuàng)新的環(huán)境下，金融控股公司大量出現(xiàn)。根據(jù)1999年2月巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《對(duì)金融控股公司的監(jiān)管原則》，金融控股公司指“在同一控制權(quán)下，所屬的受監(jiān)管實(shí)體至少明顯地在從事兩種以上的銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)每類業(yè)務(wù)的資本要求不同。”在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管體制下，設(shè)立控股公司，能減少單一金融機(jī)構(gòu)同時(shí)開(kāi)展其他金融業(yè)務(wù)帶來(lái)的監(jiān)管壓力，但同時(shí)不可避免地帶來(lái)監(jiān)管真空。功能監(jiān)管可以有效解決金融控股公司監(jiān)管真空的難題，因?yàn)楣δ鼙O(jiān)管是按照金融功能做出的監(jiān)管制度安排，而金融功能是相對(duì)穩(wěn)定的，盡管金融功能的實(shí)現(xiàn)方式可以千變?nèi)f化、相互組合，但是只要是監(jiān)管方式隨金融功能做出安排，就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目標(biāo)。

然而，僅有功能監(jiān)管理念，并不能建立相應(yīng)的監(jiān)管組織。組織法定是行政組織法的一個(gè)基本

原則，建立或調(diào)整金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有明確的組織法上的保障。通過(guò)立法對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行組織改造，尤其是建立一元化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，已成為一個(gè)普遍的發(fā)展趨勢(shì)。各國(guó)在進(jìn)行監(jiān)管組織的改造時(shí)之所以強(qiáng)調(diào)“立法先行”無(wú)非是想明確和固化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織類型和職責(zé)權(quán)限。例如，日本金融廳設(shè)立的依據(jù)是《金融廳設(shè)置法》，該設(shè)置法主要規(guī)范金融廳的設(shè)置目的、任務(wù)、內(nèi)部組織及各審議委員會(huì)等。日本金融廳的主要職權(quán)有針對(duì)不同金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查及處分，并對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)師進(jìn)行監(jiān)督。韓國(guó)國(guó)會(huì)在1998年通過(guò)金融監(jiān)管委員會(huì)立法，成立韓國(guó)金監(jiān)會(huì)(FSC)。韓國(guó)金監(jiān)會(huì)是韓國(guó)金融監(jiān)管最高行政機(jī)關(guān)，下設(shè)金監(jiān)署(Fss)和證期會(huì)等。英國(guó)金融服務(wù)管理局(Financial Services Authority，F(xiàn)SA)于1997年10月由證券投資委員會(huì)(securities and Investments Board，SIB，該組織1985年成立)改制而成，直接向財(cái)政部負(fù)責(zé)。2000年6月，英國(guó)皇室批準(zhǔn)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，于2001年執(zhí)行，屆時(shí)證券和期貨局(Securities and Futures Authority)、投資管理監(jiān)管組織(Investment Management Regulatory Organisation)、個(gè)人投資局(Personal Investment Authority)以及Building Societies Commission、Friendly Societies Commission、Register of Friendly Societies等機(jī)構(gòu)職責(zé)，將并入FSA。至此，英國(guó)金融監(jiān)管權(quán)主要集中于FSA。

組織法定原則在我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置中并沒(méi)有得到足夠的重視。中國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管部門多是事業(yè)單位性質(zhì)，設(shè)立依據(jù)是既非行政法規(guī)又非行政規(guī)章的國(guó)務(wù)院辦公廳的內(nèi)部文件，即所謂的“三定方案”。中國(guó)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立依據(jù)分別是《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)[19981131號(hào))、《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)[1999121號(hào))和《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)[2003]30號(hào))。以“三定方案”作為設(shè)立依據(jù)并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位為事業(yè)單位給我國(guó)金融監(jiān)管帶來(lái)一定的問(wèn)題，可以說(shuō)，不堅(jiān)持組織法定原則，這些問(wèn)題在金融監(jiān)管領(lǐng)域還將長(zhǎng)期存在。

建立符合功能監(jiān)管理念的機(jī)構(gòu)體系不僅需要對(duì)具體金融業(yè)務(wù)性質(zhì)有清晰的認(rèn)識(shí)，而且還需要通過(guò)行政組織法加以保障?！傲⒎ㄏ刃小笔钦O(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的常規(guī)經(jīng)驗(yàn)，也是一個(gè)幾乎不需要論證的命題。在我國(guó)現(xiàn)行“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體系之下，各監(jiān)管部門的職責(zé)劃分仍以機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念為主要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)從事的金融業(yè)務(wù)由不同的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。我國(guó)曾嘗試建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制但其并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，因此，我國(guó)必須及時(shí)樹(shù)立功能監(jiān)管理念并建立功能監(jiān)管的機(jī)構(gòu)模式，才能保證監(jiān)管的全面性和有效性，防止監(jiān)管真空的出現(xiàn)。為適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要，根據(jù)功能監(jiān)管的理念要求，中國(guó)金融監(jiān)管部門有必要作統(tǒng)一化調(diào)整。不論如何調(diào)整，用立法的方式將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式和職責(zé)權(quán)限予以固定是行政組織民主化和法治化的必然要求。當(dāng)前較有挑戰(zhàn)的是組織法定原則下建立符合功能監(jiān)管理念的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)此，金融學(xué)責(zé)無(wú)旁貸，行政法學(xué)也不能袖手旁觀。

三、金融監(jiān)管行為與

“非型式化行政行為”之法律控制

重視規(guī)制手段創(chuàng)新是新行政法的一個(gè)特征之一。規(guī)制手段不同于傳統(tǒng)的行政行為，政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)開(kāi)發(fā)多樣化的規(guī)制手段。當(dāng)然，多樣化的規(guī)制手段也給行政法的調(diào)控帶來(lái)一定的難題，因?yàn)橐?guī)制手段和行政行為形式很難予以對(duì)應(yīng)，甚至很難說(shuō)某一規(guī)制手段是特定類型的行政行為。規(guī)制手段多樣化需求和行政法調(diào)控難題在金融監(jiān)管領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。

從強(qiáng)調(diào)微觀審慎監(jiān)管到強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管(maropmdential)是美國(guó)金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)反思之一?！栋腿麪枀f(xié)議》所推行的主要是微觀審慎監(jiān)管，相對(duì)于微觀審慎監(jiān)管而言，宏觀審慎監(jiān)管更側(cè)重于降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的區(qū)別：

從微觀審慎監(jiān)管的角度來(lái)看，每家銀行處于安全狀態(tài)是整個(gè)銀行體系保持穩(wěn)定的充分必要條件。微觀監(jiān)管只考慮單個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)，而不考慮單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的集合效果。而從宏觀審慎監(jiān)管的角度來(lái)看，每家銀行都追求自身安全，則有可能造成整個(gè)銀行體系的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，宏觀審慎和微觀審慎應(yīng)當(dāng)平衡，現(xiàn)在更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)宏觀審慎。原因至少有如下幾個(gè)方面：首先，在一些重要的方面，宏觀審慎包含了微觀審慎的原因；其次，宏觀審慎能更好地平衡市場(chǎng)和政府規(guī)制間關(guān)系，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再次，金融的不穩(wěn)定性導(dǎo)致微觀審慎監(jiān)管不能帶來(lái)安全穩(wěn)健的金融系統(tǒng)。

從微觀審慎到宏觀審慎的轉(zhuǎn)變需要改變或豐富原有的監(jiān)管手段。有學(xué)者指出，目前實(shí)施銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的可行選擇有二：一是監(jiān)控銀行體系的隱性風(fēng)險(xiǎn)頭寸，要求銀行披露同業(yè)市場(chǎng)交易頭寸情況；二是建立一種問(wèn)題銀行市場(chǎng)出售機(jī)制，以降低銀行的集體性道德風(fēng)險(xiǎn)和銀行體系系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。宏觀審慎監(jiān)管涉及到的行為類型還有發(fā)布監(jiān)管指引、公私合作等，更多的與宏觀審慎相配套的監(jiān)管手段還需在監(jiān)管實(shí)踐中進(jìn)一步創(chuàng)造性地開(kāi)發(fā)。新的規(guī)制手段更符合法政策學(xué)的理念，解決問(wèn)題的實(shí)際效果不容忽視。以發(fā)布監(jiān)管指引為例，發(fā)布監(jiān)管指引在行政法中雖很難定性為某種特定的行政行為，但相對(duì)于傳統(tǒng)的監(jiān)管行為行政處罰而言，監(jiān)管指引程序靈活，并且避免或減小了行政處罰的強(qiáng)制性色彩。這是行政法從“強(qiáng)制與服從”模式到“對(duì)話與合作”模式的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了“以理服人”與“柔性執(zhí)法”的行政監(jiān)管特色。在這次金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，美聯(lián)儲(chǔ)銀行業(yè)監(jiān)管部門就發(fā)布了非傳統(tǒng)抵押——支付利息貸款和負(fù)分期還款——保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理的正式指引，以提醒銀行業(yè)不要過(guò)度集中于商業(yè)性房地產(chǎn)貸款。

金融監(jiān)管是行政權(quán)力的運(yùn)行。不同時(shí)期的金融監(jiān)管有不同的目標(biāo)，監(jiān)管行為是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。金融監(jiān)管行為以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為中心，并沒(méi)有考慮經(jīng)過(guò)抽象的行政行為類型。自?shī)W托·邁耶從法國(guó)行政法上引入“行政行為”概念以來(lái)，大陸法系國(guó)家行政活動(dòng)便以“行政行為”概念為核心，并通過(guò)對(duì)各種行政行為形式予以法律上的類型化，構(gòu)建起對(duì)行政權(quán)力合法性控制的一整套行政法體系，包括行政主體的相關(guān)理論、行政行為及行政程序的相關(guān)理論以及行政救濟(jì)的相關(guān)理論等。這一體系的方法論可稱之為“行政行為形式論”。此種經(jīng)過(guò)類型化的行政行為可稱之為“型式化行政行為”。傳統(tǒng)行政法對(duì)“型式化行政行為”的控制較為成功，因?yàn)椴徽撌切姓绦蛑贫冗€是行政訴訟制度，往往都是以“型式化行政行

為”為中心。但是，金融監(jiān)管中，符合標(biāo)準(zhǔn)的抽象行政行為類型的監(jiān)管行為并不多，更多是各種各樣的“非型式化行政行為”。當(dāng)面對(duì)實(shí)踐中大量的“非型式化行政行為”時(shí)，行政程序和行政訴訟的控制往往“心有余而力不足”。

從行政法的角度來(lái)看，宏觀審慎監(jiān)管可以采取多種行政行為方式，在眾多的行政行為方式中，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)注重“非型式化行政行為”的作用?！胺切褪交姓袨椤睕](méi)有固定的模式和程序，能適應(yīng)行政權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不同情況，產(chǎn)生傳統(tǒng)行政行為所不具有的效果。因此，宏觀審慎監(jiān)管及其法治化需要用“非型式化行政行為”理論方能解決。但是，當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)的研究多集中于傳統(tǒng)行政行為，對(duì)于“非型式化行政行為”的研究不夠深入，最迫切的問(wèn)題是“非型式化行政行為”的程序適用。以往行政程序的研究或立法建議往往以規(guī)范“型式化行政行為”——如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等一為中心，忽視了對(duì)“非型式化行政行為”的程序規(guī)范。在金融監(jiān)管實(shí)踐中，行政處罰、行政許可等行政行為之作用無(wú)疑不可低估，但大量存在的是“非型式化行政行為”，這些行政行為的運(yùn)作及程序規(guī)范更值得重視。尤其是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)，金融監(jiān)管部門可能會(huì)采取更加靈活多樣的行政行為形式，若沒(méi)有相應(yīng)的程序規(guī)范，不僅監(jiān)管行為的法治化難以實(shí)現(xiàn)，而且還影響到金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)效果。

以上只是對(duì)宏觀審慎中的監(jiān)管手段及其法律控制作簡(jiǎn)要分析，其實(shí)即便是微觀審慎理念下的監(jiān)管同樣也存在這一問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，更要求金融監(jiān)管手段豐富多樣，并且要嚴(yán)格以任務(wù)為取向。這樣一來(lái)，“非型式化行政行為”及其法律控制更加任重而道遠(yuǎn)。

四、未完成之課題(代結(jié)語(yǔ))

應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的行政法保障是個(gè)宏大的課題。如果說(shuō)傳統(tǒng)行政法的一個(gè)基本任務(wù)是如何通過(guò)限制政府權(quán)力達(dá)到保護(hù)公民基本權(quán)利之目的的話，那么在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)行政法就增加了一個(gè)更為直接的任務(wù)：保障政府權(quán)力在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)有效運(yùn)作。從宏觀層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)涉及到行政組織法、行政行為法(行政程序法)和行政救濟(jì)法。從微觀層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的行政法保障還涉及到如下問(wèn)題：憲政框架下財(cái)政支持中政府項(xiàng)目決策權(quán)和項(xiàng)目資金使用權(quán)的控制；應(yīng)對(duì)金融危機(jī)政府作用的限度與自我規(guī)制機(jī)構(gòu)的功能；金融危機(jī)社會(huì)問(wèn)題的解決與給付行政法基本理論；金融規(guī)制與監(jiān)管國(guó)際合作與行政法的國(guó)際化等等。這些問(wèn)題的解決需要更多的行政法學(xué)者加以認(rèn)真對(duì)待，這不僅是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要，也是反思和檢驗(yàn)行政法學(xué)理論一個(gè)重要契機(jī)。

責(zé)任編輯木宸