王　毅

摘要：該文對我國推行省直管縣體制的必要性，以及目前我國兩種省直管縣體制的特點(diǎn)進(jìn)行了闡述，提出了應(yīng)通過適當(dāng)合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減少縣級行政區(qū)劃的數(shù)量、擴(kuò)大省級行政區(qū)的數(shù)量、逐步撤銷地級市等對策完善省直管縣體制。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)；省直管縣；體制

2005年6月，國務(wù)院總理溫家寶在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣的試點(diǎn)。”十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級”，“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。十七屆三中全會公報(bào)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中再次提出，有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。國家的方針政策都預(yù)示著，政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到“減少層級”的行政改革。

1.推行省直管縣體制的必要性

在新世紀(jì)，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會、科技的發(fā)展，管理思維的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前行政區(qū)劃體制越來越不適應(yīng)社會發(fā)展，因此全面推行省直管縣必然成為一種必然趨勢。

1.1推行省直管縣是提高政府管理效能的客觀需要

當(dāng)前，我國的行政層次過多，已形成尖形三角形，這樣導(dǎo)致信息的傳播和反饋不暢、行政管理效率低下，行政成本增加。按照效率、效能原則，行政組織的縱向?qū)哟尾豢商?，要盡可能地實(shí)施扁平化的組織結(jié)構(gòu)，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層次與實(shí)施層次的距離，便于上下溝通，降低信息失真，提高工作效率，克服多層次組織結(jié)構(gòu)的弊端。同時管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律，即控制幅度與管理層級之間存在著一種內(nèi)在的對應(yīng)關(guān)系：在一個巨型組織中，控制幅度大，就會減少管理層級，相反控制幅度小，就必然增加管理層級。[1]

在當(dāng)今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭中，要求政府和企業(yè)等組織由過去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織國際競爭和市場競爭的壓力，組織自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求和交通、通訊手段的現(xiàn)代化，促使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了扁平化的趨勢，這不是個別現(xiàn)象，而是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展和社會變革的世界性潮流。通過推行省直管縣，減少政府層級，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，毫無疑問會促使政府管理更加符合實(shí)際，更加機(jī)動靈活，更加富有創(chuàng)新精神，從而將極大地提高整個政府管理系統(tǒng)的效能。

1.2推行省直管縣是克服市管縣體制弊端的現(xiàn)實(shí)需要

1982年以來，我國在全國推行市管縣體制的主要出發(fā)點(diǎn)，是為了解決地市分割的弊端，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。20多年的實(shí)踐表明，市管縣體制只是在一些地方部分地實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo)，由于市縣都是一級相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦牽涉到利益關(guān)系，往往要經(jīng)常競爭，如相互之間爭投資、爭項(xiàng)目，產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)耗，而中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體實(shí)力等。而在更多地方，這一體制本身暴露出許多始料不及的問題：如一些中心城市隨意向外擴(kuò)張，侵占農(nóng)民土地，造成了大量的土地資源浪費(fèi)；因此，為了克服市管縣體制的各種弊端，就必須改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣體制。

1.3推行省直管縣是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在需要

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了一種特殊的地緣經(jīng)濟(jì)——行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)在一定時期對加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但現(xiàn)在弊端越來越明顯，客觀上加劇了經(jīng)濟(jì)小而全、大而全、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象，導(dǎo)致資源不能優(yōu)化整合，生產(chǎn)力不能合理布局，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，自成一體地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)布局，行政界線像一堵看不見的墻，人為地將區(qū)域進(jìn)行分割，阻礙了區(qū)域之間產(chǎn)品、資源、要素的流動和統(tǒng)一市場的形成。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有其重要的歷史原因，推行省直管縣有利于打破現(xiàn)有的行政區(qū)格局，對保持自然經(jīng)濟(jì)區(qū)的完整性，資源的統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、發(fā)展管理是十分必要的。

2.目前我國“省直管縣”改革中存在的問題

近年來，“省直管縣”改革在全國范圍內(nèi)得到了廣泛推行。這一改革既有浙江省的成功經(jīng)驗(yàn)作范例，又得到了中央的肯定，并且得到了廣大基層政府的大力支持，似乎勢在必行。但是也不能忽視改革中存在的問題和困難，并非所有的省份都具備改革的條件，如果一味照搬其他省份的經(jīng)驗(yàn)，將會違背行政法上的比例原則和行政管理學(xué)的一般原理，造成不必要的改革代價。

2.1省直管縣體制在對縣級權(quán)力的賦予上對縣域經(jīng)濟(jì)的增長起到拉動作用

其權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則就會造成權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個省區(qū)都像浙江省一樣有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，且縣域經(jīng)濟(jì)獨(dú)成單元的這種“天然條件”，靠擴(kuò)大縣的權(quán)力不能解決經(jīng)濟(jì)問題；有些地區(qū)市域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了良好的結(jié)構(gòu)，這時如果由省管縣會破壞原有的良性結(jié)構(gòu)；還有些市級政區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，省管縣會破壞原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.2“省直管縣”需要省具有實(shí)際的控制能力

以浙江模式為例，浙江省是一個小省區(qū)，所轄的縣區(qū)僅有四十多個，省政府能較好地控制每一個縣區(qū)。這是浙江省能夠成功推行“省直管縣”制度的天然條件，但是其他的省則不然。例如，我國新疆維吾爾族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)地域廣闊，四川、河北等省份縣區(qū)較多，其管理半徑不一定能覆蓋到全省的每一個角落。當(dāng)省政府不能很好地管制縣區(qū)的時候，會出現(xiàn)縣區(qū)權(quán)力的膨脹，損害的只能是基層老百姓的利益。

2.3我國地域廣闊，各縣域發(fā)展不平衡的情況普遍存在，從現(xiàn)在試點(diǎn)的情況來看，基本以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況作為決定是否實(shí)行省管縣的標(biāo)準(zhǔn)，在這種標(biāo)準(zhǔn)下會加劇各個縣區(qū)發(fā)展的不平衡。同時，同省之內(nèi)不同縣域會相互攀比，從而激起更多的矛盾，還可能導(dǎo)致形象工程、虛假數(shù)據(jù)的增多。

2.4“省直管縣”可能會破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)

良好的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是有層次、有級別和相互配合的結(jié)構(gòu)。規(guī)模的大小、職能的差異是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)。如果縣區(qū)權(quán)力過大會給這種原本合理的結(jié)構(gòu)帶來沖擊。

2.5縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又會不會出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢？這些都是不確定的。

3.完善省直管縣體制的對策

3.1適當(dāng)合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國政權(quán)序列的基礎(chǔ)部分，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的組織者。它上連國家，下連農(nóng)民，在農(nóng)村社會政治中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。因此，國家歷來都十分重視鄉(xiāng)政建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的形勢，是關(guān)系到我國政治穩(wěn)定、社會安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。

改革開放后，撤銷人民公社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、保證財(cái)政稅收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定等方面無疑是有功績的，對于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步以及農(nóng)村的政治、社會穩(wěn)定發(fā)揮了非常重要的作用。但是時至今日，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治改革的深化及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)形勢不相適應(yīng)的矛盾日益突出。因此，應(yīng)盡快合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的前提下，適時、適度地合并規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有利于降低管理成本，提高管理效率，增強(qiáng)發(fā)展活力。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，要因地制宜、分類指導(dǎo)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩砗徒煌ㄍㄓ崡l件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，要照顧群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣，因地制宜地研究確定合理規(guī)模、調(diào)整目標(biāo)以及撤并的模式和原則。同時，通過加強(qiáng)撤并后管理工作，達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)，降低行政成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，優(yōu)化農(nóng)村資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。[6]

3.2減少縣級行政區(qū)劃的數(shù)量

縣級行政區(qū)劃設(shè)置過多是我國目前行政區(qū)劃的一個明顯的特征和問題。它帶來的一些問題和弊端也已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。

3.2.1縣級行政區(qū)劃設(shè)置的增加導(dǎo)致了行政效率的降低和管理成本的增加

縣級設(shè)置數(shù)量過多連同省級設(shè)置規(guī)模過大，是導(dǎo)致地級設(shè)置出現(xiàn)的兩大主要原因。省的規(guī)模過大，轄縣數(shù)量過多，導(dǎo)致省級管理任務(wù)繁重，工作量過大，有時往往無法兼顧，嚴(yán)重影響行政效率。要從根本上解決問題，必須從源頭上入手，在縮小省級行政區(qū)劃規(guī)模的同時，減少縣級行政區(qū)的數(shù)量，使各級行政區(qū)的管理規(guī)模與設(shè)置數(shù)量趨向于合理，從而有效解決行政管理的效率與成本問題。

3.2.2縣級行政區(qū)的數(shù)量不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

事實(shí)證明，縣的規(guī)模過小有很多弊病，一個突出表現(xiàn)就是不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是縣的整體經(jīng)濟(jì)能力弱，難以集中財(cái)力物力搞大專案的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是不利于中心城鎮(zhèn)建設(shè)，難以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心?？h的規(guī)模過小，平均行政管理人員就多，管理成本就高。這些地區(qū)縣的規(guī)模過小是制約這里經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。解決我國縣規(guī)模過小問題的根本途徑就是合并小縣。

3.3擴(kuò)大省級行政區(qū)的數(shù)量

建國以來，我國省級規(guī)模經(jīng)歷了幾次變化。隨著改革開放以來各省人口規(guī)模的愈來愈大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)的迅速上升，各省特別是發(fā)達(dá)省份的實(shí)力愈來愈強(qiáng)，近十幾年，學(xué)術(shù)界建議繼續(xù)分省的呼聲愈來愈高。一些副省級城市如大連、青島、深圳、武漢等也一直有意成為中央直轄市。而且事實(shí)上，改革開放以來廣東省已經(jīng)分出了海南省，四川省亦已經(jīng)分出了重慶市。分省要堅(jiān)持以下具體原則：第一要有利于政治—社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二要保持自然地理單元的完整性。第三新省的面積、人口、區(qū)域交通狀況要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求基本一致等。

3.4逐步撤銷地級市

減少行政區(qū)劃中間層次最主要的是撤銷地政級區(qū)。由于一系列的原因，地級政區(qū)設(shè)置成為我國目前爭議最大的一個行政層級，管理幅度小，必然造成行政資源不能充分利用，加大行政成本。同時還會造成上級政府事無巨細(xì)地安排、計(jì)劃下級政府的政務(wù)活動，這樣會壓抑下級政府的積極性和活力，制約下級政府內(nèi)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國憲法明確規(guī)定，我國的地方政府為省（自治區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級。[8]地級市設(shè)置始于20世紀(jì)80年代以后，在我國省級規(guī)模過大、縣級數(shù)量過多的情況下，它確實(shí)有效地解決了管理的效率問題，也起到了發(fā)揮中心城市功能、加快城市化進(jìn)程的作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成，城市化進(jìn)程的加快，市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日趨式微，并逐漸偏離其改革初期的目標(biāo)，其弊端和局限性愈來愈突出，非常有必要順應(yīng)時勢，在縮省和并縣的基礎(chǔ)上，將其納入到我國行政區(qū)劃改革的總體規(guī)劃中，加以裁撤，恢復(fù)我國憲法規(guī)定的省轄縣體制，提高行政效率。

在撤銷地級市時首先要堅(jiān)持“放權(quán)”，即賦予縣相當(dāng)于地級市的經(jīng)濟(jì)和社會管理的審批權(quán)，使兩者逐步由上下級關(guān)系變?yōu)槠降汝P(guān)系；其次是逐步“脫鉤”，即在條件成熟的地方實(shí)行省直接管理縣，實(shí)現(xiàn)縣與地級市的脫鉤。撤地的最重要前提是省級行政區(qū)規(guī)模的縮小和縣級行政區(qū)數(shù)量的減少。這樣，才能有效解決各級轄區(qū)規(guī)模的合理性問題，才能有效保證行政資源的合理、有效利用問題。

政區(qū)體制是直接地涉及一國一地人民的物質(zhì)、文化、政治生活的方方面面，事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，是關(guān)系國家繁榮昌盛和長治久安的大政，對國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步具有重大影響。我國推行省直管縣的時機(jī)已經(jīng)成熟，通過對推行省直管縣的必要性和可行性的分析，論證了推行省直管縣的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)條件。但同時也應(yīng)該意識到，其改革的風(fēng)險(xiǎn)、阻力和成本也是十分巨大的，存在著涉及范圍廣、任務(wù)繁重、利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度大等問題。因國力與國情所限，我國的省直管縣體制的改革之路還艱巨而漫長。

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