周新偉 程新宇

摘要本文通過對我國公共政策合法化的必要性進行分析,提出應從建立經常性的民意調查制度、加大公民參與力度、建立聽證制度和信息反饋機制以及科學合理地劃分主體權限等方面入手來重視和加強這一環(huán)節(jié)。

關鍵詞政策合法化 必要性 途徑

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-190-02

公共政策合法化是公共政策過程中的一個重要環(huán)節(jié),但是目前學術界對于它似乎并沒有引起足夠的重視,偶爾涉及,也只是從法律的角度或者從實然的角度對現(xiàn)實進行描述性的論述,而缺少一種規(guī)范性的論證,從純理論的角度對其進行整體的把握。在民主法治的社會里,特別是在決策科學化、民主化和加強民主政治建設的背景下,筆者認為,進行這樣的研究是很有價值的?；诖?本文選取公共政策合法化的必要性和主要途徑為切入點,以期為政策科學和政策實踐的發(fā)展提供一些借鑒與思路,并能起到拋磚引玉的作用。

一、關于公共政策合法化的定義

盡管政策合法化是西方政策科學家討論政策制定過程的一個重要方面,但是他們卻很少給政策合法化下嚴格的定義。在西方,雖然公共政策研究發(fā)源與此,但多數(shù)學者只是從政治學或社會學的層面上就合法性或合法化的概念進行過一些寬泛的界定,如哈貝馬斯曾從政治哲學的角度指出,合法化是政治秩序中一種被認可的價值,“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化?！杯偹乖缭?977年就明確指出,在任何政治系統(tǒng)中,都存在著兩種層次的政策合法化,第一個層次是政治系統(tǒng)統(tǒng)治正當性的過程(Legitimacy,即合法性過程),第二個層次是政策獲得法定地位的過程(Legitimation,即合法化過程),兩者相互依存,缺一不可。托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中把政策合法化分解為三個功能活動,即選擇一項政策建議,為這項政策建議建立政治上的支持,將它作為一項法規(guī)加以頒布。

與西方不同,國內許多學者根據(jù)政策科學以及當代政策實踐的特點,對于政策合法化的定義相對較為嚴格。如張金馬認為,“政策合法化是指經政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程。它由國家有關的政權機關依據(jù)法定權限和程序所實施的一系列立法活動與審查活動所構成?！碧m秉潔、刁田丁等人認為:政策合法化就是通過法定程序,提交有關機關討論通過,并以公報、決定、決議等形式向全社會公布,使政策決定取得公認的合法地位和全國人民的認可、接受和遵照執(zhí)行的效力。而陶學榮則認為:“政策合法化包括行政程序的合法化和法律程序的合法化,是指行政首長或相應的立法機構根據(jù)自己的職責、權限,按照特定程序使各種提議中的政策方案上升到法律或獲得合法地位的過程?！?/p>

綜合以上定義或解釋,不難看出,多數(shù)除了對政策合法化的目的認識比較一致之外,對于其他一些問題如政策合法化的主體、對象范圍、所適用的程序或采取的活動,理解差異相對較大,有些解釋本身前后也欠一致。筆者認為,對于政策合法化,可以從政策合法性概念導出,一般認為,能夠被公眾認可、接受、遵循和推行的政策就是具有合法性的政策。因此,政策合法化就是指政策主體通過相關途徑使政策能夠被公眾認可、接受、遵循和推行即具備合法性的過程。作這樣廣義的理解,既是為了研究的方便,也能防止因概念復雜而導致的理解誤差。

二、公共政策合法化的必要性

由于政策合法化在政策過程中占有舉足輕重的地位,在實踐中也具有重要意義,因此,注重和加強這個環(huán)節(jié)是十分有必要的。這主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

(一)政策合法化是公共政策得以順利執(zhí)行的前提條件

一項政策方案被確定為最終采納的方案后,為了使其在現(xiàn)實中具有權威性與合法性,必須經過行政程序或法律程序使之合法化。由此可見,政策合法化是政策過程中的一個重要環(huán)節(jié),不僅如此,政策合法化還扮演著雙重角色,它不僅是政策制定的最后一環(huán),又是政策執(zhí)行的最先一環(huán),在政策過程中起著承上啟下的作用。特別是在建設民主法治社會呼聲高漲的今天,政策合法化顯然是政策過程中不可避免且必經的一個重要階段,政策方案只有經過合法化的過程,才能成為合法有效的政策,制定政策的目的就是通過政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)來解決政策問題。政策執(zhí)行要以政策具有合法性為前提,具有合法性的政策,才能取得政策對象的認可、接受和遵照執(zhí)行的效力。而合法性取得又是以合法化為前提的,沒有經過合法化過程的政策不具有合法性,也就不能付諸執(zhí)行。當前許多發(fā)展中國家政策執(zhí)行阻滯的主要原因就是因為出現(xiàn)了所謂的“合法性危機”,即公共政策合法性的衰落或喪失,公民對公共政策的質疑,對政府或國家治理社會問題能力的不信任,以及對公共政策不認可、不服從、不愿配合執(zhí)行的心理狀態(tài)與行為表現(xiàn)。因此,從政策執(zhí)行的角度來看,政策合法化顯然是至關重要的。

(二)政策合法化是規(guī)范行政決策程序的具體體現(xiàn)

行政決策程序是行政決策主體依職權在行政決策過程中所遵循的步驟。在一個法治社會里,“程序之所以重要,主要是因為它是規(guī)范決策組織行為的有效途徑。如果沒有程序做保證,公共政策的制定就很有可能演變成隨機性行為,使個人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標之上,個人行為代替組織行為?！碑斍拔覈姓Q策活動中大量存在的領導者長官意志、憑經驗、拍腦袋決策的做法都是由于程序的不規(guī)范、不公正所導致的,這些現(xiàn)象嚴重影響了行政管理的正常運作,并進一步導致了政府與市場、公共權力與社會利益的矛盾凸顯。一般而言,程序指的是按時間先后安排的工作步驟,它反映了事物之間客觀的、內在的聯(lián)系,體現(xiàn)了人們有目的的行為過程,因此,從這個角度來看,政策過程實際上也可以看成是一個程序性的系統(tǒng),它包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結等階段,每一個階段又包括眾多復雜的程序,政策合法化作為政策制定的一個環(huán)節(jié),也必然是整個政策過程或程序的一部分。許多政策在現(xiàn)實生活無法執(zhí)行到底的原因就是因為政策不合法,或者根本沒有經過合法化的這個程序,導致政策執(zhí)行偏離原來的方向,從而帶來不良后果。因此,“為了在最大限度上保證公共政策以公眾的福祉為目的,必須通過程序的規(guī)定性以保持政策的某種程度的公開性和公正性,而不是將希望寄托在政治領袖的個人道德修養(yǎng)和自律能力上,人類迄今為止的無數(shù)實踐證明這種做法是不大可靠的?！惫舱叩暮戏ɑ@然是規(guī)范決策程序的題中之義。

(三)政策合法化是實現(xiàn)決策民主化、科學化和法制化的必然要求

實現(xiàn)公共決策的科學化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主建設的一個基本任務,也是我國社會主義市場經濟發(fā)展的內在要求,同時也是政策科學研究的核心主題。隨著經濟全球化日益深入,科學技術日新月異,綜合國力的競爭日趨激烈,世界各國都越來越重視政策科學的發(fā)展,使自己能更好地抓住機遇,迎接挑戰(zhàn),發(fā)展壯大。政策合法化作為政策科學研究中一個較易被忽視的環(huán)節(jié),在這樣的背景下顯得尤為重要。事實上,政策合法化是一個包含眾多環(huán)節(jié)的復雜過程,包括吸收公眾參與方案討論、對方案進行修改完善和過濾淘汰、主體的依法決策以及對決策行為實施監(jiān)督等,每一項都是決策民主化、科學化和法制化的具體表現(xiàn),可以說,離開了政策合法化,所謂決策民主化、科學化和法制化都只能是一句空話。當前建立和健全公眾參與、專家論證咨詢和政府決定的公共決策機制,既是加強決策科學化、民主化和法制化的需要,更是完善政策合法化程序的重要任務。

三、推進我國公共政策合法化的主要途徑

針對公共政策合法化在整個政策過程中的重要地位,可以通過以下途徑加以推進:

(一)建立經常性的民意調查制度,保證政策的適應性

政府的重大政策出臺之前都應該進行民意調查,以保證政策符合民意。通過民意調查,不僅可以了解民眾的真實想法,還可以宣傳政府的政策,獲取國民的理解和支持,掌握民眾對政府服務的滿意程度。例如,加拿大政府1999年聘請民間的民意調查企業(yè)開展了600多次民意調查。但是,僅僅停留于政策公布之前的民意調查是不夠的,政策環(huán)境在不斷地變化,廣大民眾的價值觀、利益導向也在不斷發(fā)生變化,對于政策的期望在不同的時期不盡相同,這就是所謂的政策的社會文化環(huán)境。因此,要保證制定的政策能長期地發(fā)揮既定作用,就必須經常性地進行民意調查,根據(jù)環(huán)境的改變對政策進行相應的調整,從而保證政策的適應性和連續(xù)性。事實證明,經常性的民意調查為政府的政策制定奠定了良好的民意基礎。

(二)加大公民參與力度

在公共政策的形成過程中,公眾參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。古人云:“政之所行,在順民心;政之所廢,在逆民心?！边@顯然體現(xiàn)了政府的政策必須符合民心、符合民意,如果政策與民心、民意逆道而行,無疑會導致民眾不服,最終使社會混亂,民心不安。只有公共政策在制定過程中,擴大公民參與,傾聽公眾的意見,了解民心所向,這樣在政策執(zhí)行過程中才能得到民眾的擁護,促進政策順利進行,保障政策的合法地位?，F(xiàn)階段,我國尚缺乏一套能使公眾參與公共決策得以實現(xiàn)的有效機制,主要表現(xiàn)為:公眾直接參與政府決策的途徑和機會較少,公眾直接參與決策的渠道不暢,間接參與難以真正落實。究其原因,關鍵是缺乏相應的制度和法律規(guī)范。

(三)建立聽證制度

“在當代法治化程度高的國家,法律基本上都是公開聽證的產物?！绷⒎犠C也是發(fā)揚民主、確保政策立法符合民意的重要途徑,是政策制定的民主化、科學化、合法化的要求。聽證程序在作出公共決策的過程中的具體運用,使決策主體能夠直接聽取當事人的意見,甚至廣泛聽取各方面的意見,有利于決策主體全面、客觀、公正地查明案件事實,從而作出合法、公正的公共決策,有利于形成公民參與公共決策的良好機制,強化決策主體的自我約束和監(jiān)督,最大限度地避免權力濫用,減少決策爭議,提高決策效率,確立廣大民眾對以實現(xiàn)國家社會公共利益為己任的決策主體的信賴。1996年我國制定的《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了聽證制度,隨后《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國行政許可法》等多部法律對此項制度的規(guī)定又有新的發(fā)展,但在決策程序立法上尚處于起步階段。因此,必須進一步界定必須聽證的決策事項的范圍,完善聽證的具體方式、途徑,確保各方面意見在公共決策中得到全面、正確的反映。

(四)建立信息反饋機制

公共決策信息反饋是決策過程中的重要環(huán)節(jié)。沒有決策信息的反饋,公共決策體制就無法正常運轉,并且由于沒有完成決策程序的完整過程,沒有決策活動的結果,就會失去對決策活動評判的依據(jù),就算不上真正的決策。建立決策信息反饋機制的指導思想,就是要通過建立公共決策信息反饋機制,使決策信息的反饋經常化、系統(tǒng)化、高效化、規(guī)范化、制度化。其總體思路就是:以決策組織各部門、各單位都必須反饋決策信息為前提,以各部門、各單位之間的協(xié)調反饋為基礎,并使之成為基本的決策信息反饋渠道,從而形成決策信息反饋的有序系統(tǒng)。當前我國決策程序中普遍存在的各自為政、不協(xié)調等問題多是由于信息不對稱所致,上下級之間、同級之間、公眾與政府之間都形成了一個封閉的系統(tǒng),這使得聽證制度、信息公開制度、公民參與制度等實際上并沒有產生作用,因此,必須將信息反饋機制納入公共決策的程序,形成一個完整的系統(tǒng)。

(五)科學合理地劃分政策主體權限

這要求進一步明確各級行政機關政策制定主體權限并給以具體的法律保障,建立一個符合中國單一制結構形式的層級目標決策系統(tǒng),加快“縮省-撤市-強縣”改革步伐,減少行政體制的層級,適當減少“條條”數(shù)量,縮小“條條”權限,提高政策制定的效率和可操作性,盡量避免信息過濾、信息失真導致政策失誤。長期以來存在的“上有政策,下有對策”、重復建設、盲目跟風、一哄而上等現(xiàn)象的發(fā)生都是由于政策主體權限不清或不合理所導致的。因此,科學地劃分其權限既可以保證地方政府決策與中央政府決策目標、方向的一致性 ,同時又能充分調動地方各級政府在行政政策中的積極性、主動性和創(chuàng)造性 ,處理好決策主體之間的權責關系。

注釋:

[德]哈貝馬斯.交往與社會進化.重慶出版社.1990年版.第184-185頁.

林水波,張世賢.公共政策.臺灣五南圖書出版公司.第189-190頁.原見C.O.Jones,An Introduction to the Study of Public Policy,2nd.ed(North Scituate,Mass:Duxbury Press,1977),P85.

[美]托馬斯·R·戴伊.理解公共政策.華夏出版社.2004年版.

張金馬.政策科學導論.中國人民大學出版社.1992年版.

陶學榮.公共政策學.東北財經大學出版社.2006年版.

邢玲,高信奇.西方公共政策合法性危機及消解對策.中共南京市委黨校南京市行政學院學報.2007(6).

謝明.公共政策導論.中國人民大學出版社.2004年版.

張國慶.現(xiàn)代公共政策導論.北京大學出版社.1997年版.

張金馬.公共政策分析:概念、過程、方法.人民出版社.2004年版.