趙 勇 王曉樸 閆 爽

摘要行政程序立法近年來在我國(guó)備受注目,但受到諸多因素的制約,缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。此時(shí),《湖南省行政程序規(guī)定》的適時(shí)出臺(tái)必將對(duì)我國(guó)行政程序立法起到顯著的示范和推動(dòng)作用,本文擬從三個(gè)方面對(duì)其加以分析和解讀。

關(guān)鍵詞行政程序 立法目的 比例原則 立法聽證

中圖分類號(hào):D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-199-01

我國(guó)首部地方性行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)從2008年10月1日起正式實(shí)施。作為建設(shè)責(zé)任政府、規(guī)范政府、法治政府的一次有益探索,《規(guī)定》把此前一些停留在理論研討層面的理念、原則納入其中,并予以制度化、細(xì)則化、可操作化,頗具新意和理論含量,值得學(xué)界給予充分關(guān)注和研究。

一、明確而清晰的立法目的

立法目的是立法者結(jié)合自身需要,通過對(duì)法律規(guī)范固有屬性的認(rèn)知、判斷和選擇,從而形成的以觀念形態(tài)表達(dá)的一種預(yù)期結(jié)果,即該部法律規(guī)范設(shè)置和運(yùn)行所產(chǎn)生的理想結(jié)果?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)造者,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)?！?。立法目的的精準(zhǔn)定位和清晰表達(dá),必將深刻影響著整部法律規(guī)范的面貌和實(shí)際運(yùn)行效果。

此前我國(guó)制定的行政處罰法、行政許可法、行政訴訟法等在立法目的條款中均使用了“保障和監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的字眼,從而使立法目的具有“保權(quán)”和“控權(quán)”的雙重色彩,特別是把“保障”放在“監(jiān)督”之前,似乎更注重行政法的“保權(quán)”功能以及秩序的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)看到,行政權(quán)力強(qiáng)大且先天具有膨脹的趨勢(shì),而公民權(quán)利則相對(duì)羸弱。在我國(guó),幾千年的專治歷史,還造成了根深蒂固的“官本位”思想,這種流毒的危害是雙重的。一方面,一些行政官員高高在上,恣意行事,漠視公民一方的權(quán)利。另一方面,民眾則普遍存在“畏官”心理,很多時(shí)候,即使權(quán)利受到侵害,也不敢輕易主張。在這種現(xiàn)狀下,“控權(quán)”才是當(dāng)務(wù)之急,談“保權(quán)”實(shí)在是沒有多大必要性而顯得有些本末倒置了?！氨?quán)”思想的存在顯然會(huì)沖淡“控權(quán)”目的的意義,干擾、影響其實(shí)現(xiàn),也導(dǎo)致了實(shí)踐中的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和種種弊端。而《規(guī)定》第1條則規(guī)定:“為了規(guī)范行政行為,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效行使行政職權(quán),保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī),結(jié)合本省實(shí)際,制定本規(guī)定?！蓖ㄟ^使用“規(guī)范”、“促進(jìn)”、“推進(jìn)”等語匯,力求實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政權(quán)力的有效監(jiān)控,思路明確,指向鮮明。作為省政府出臺(tái)的地方規(guī)章,對(duì)政府行為嚴(yán)格規(guī)制、自我設(shè)限,實(shí)在難能可貴。

二、比例原則的明確表達(dá)

比例原則的思想最早可以追溯至1215年英國(guó)的“自由大憲章”中有關(guān)犯罪與處罰相適應(yīng)的規(guī)定。德國(guó)學(xué)者奧托.麥耶在其著名的《德國(guó)行政法》一書中指出,行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。進(jìn)入近當(dāng)代,隨著行政管理理念的進(jìn)步,行政管理從過去單純追求秩序和效果發(fā)展到關(guān)注私權(quán)的保障,效果和手段的平衡。目前,比例原則已經(jīng)成為公法上普遍適用的基本原則,并逐漸上升到具有憲法位階的規(guī)范性要求?！氨壤瓌t是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則,其在行政法學(xué)中所扮演的角色,可比擬‘誠(chéng)信原則在民法居于帝王條款之地位”。

《行政處罰法》中較為樸素地表達(dá)了比例原則中妥當(dāng)性的原則,但內(nèi)容并不完整,僅僅在處理手段和目的之間的關(guān)系上體現(xiàn)了比例原則的部分內(nèi)涵,表述上也比較含糊?！兑?guī)定》第4條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和原則,采取的措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種措施實(shí)現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施?！边@一條款全面涵蓋和表達(dá)了比例原則的精神實(shí)質(zhì),在國(guó)內(nèi)立法中尚屬首例。這一條款的落實(shí),勢(shì)必要求行政機(jī)關(guān)調(diào)整工作思路,由此前偏重行政管理的有效性轉(zhuǎn)而關(guān)注在執(zhí)法過程中相對(duì)人一方合法權(quán)益的保障和實(shí)現(xiàn);避免行政管理簡(jiǎn)單、粗獷的傾向,使得行政行為趨于精細(xì)化、正當(dāng)化。

三、行政立法聽證制度的落實(shí)和深化

我國(guó)對(duì)行政立法行為中的聽證制度作出規(guī)定的有:立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例等。但上述法律規(guī)范在聽證范圍和啟動(dòng)程序等方面尚存在諸多不足。首先,聽證程序適用范圍狹窄。僅規(guī)定在制定行政法規(guī)、規(guī)章時(shí),適用聽證制度;而在其他類似于行政立法行為的行政決策(即制定其他規(guī)范性文件)方面,目前尚不適用聽證制度。其次,啟動(dòng)主體單一。是否舉行聽證,由立法機(jī)關(guān)自由裁量予以決定,而行政相對(duì)人是否有權(quán)申請(qǐng)以及如何申請(qǐng)舉行行政立法聽證的規(guī)定則處于空白。再次,聽證適用條件缺失。對(duì)于何種情況下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證,并沒有明確規(guī)定。最后,弱化立法聽證的作用。僅把聽證會(huì)同座談會(huì)、論證會(huì)相并列作為聽取意見的方式之一,對(duì)其蘊(yùn)含的程序價(jià)值并沒有提起足夠的重視。

“作為行政程序制度中的核心制度,行政聽證程序與我國(guó)正在推行的依法治國(guó)方略有著緊密的聯(lián)系?！庇需b于此,《規(guī)定》第38條規(guī)定重大行政決策有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì):(一)涉及公眾重大利益的;(二)公眾對(duì)決策方案有重大分歧的;(三)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的;(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的?！兑?guī)定》把聽證制度作為推進(jìn)民主立法,提高立法質(zhì)量的有效途徑。將其適用擴(kuò)大到除規(guī)章之外的其他“重大行政決策”中,并明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)的情形。此舉有利于增強(qiáng)行政立法活動(dòng)的民主性、透明度和科學(xué)性,讓公眾更多地了解草案的立法背景、立法目的、調(diào)整范圍等;同時(shí)通過廣開言路,廣納民意有效地克服立法過程中的部門利益、地方保護(hù)主義傾向,使立法工作充分體現(xiàn)立法為民的思想,保證立法質(zhì)量。

注釋:

[美]E·博登海默著.鄧正來譯.法理學(xué)-法哲學(xué)及其方法.華夏出版社.1987年版.第383頁.

陳新民.行政法學(xué)總論.行政法學(xué)研究.1998(1).

行政處罰法第4條“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”

朱丹.我國(guó)行政聽證程序適用范圍探析.學(xué)術(shù)交流.2007(1).