蔡曉秀 王 晶

摘要在2008年一年間,全國范圍內(nèi)有一大批官員因為相關(guān)責(zé)任事故引咎辭職或被免職。這一次被問責(zé)的官員涉及的層級之高、波及范圍之廣、處理速度之快在中國的官員問責(zé)史上都是前所未有的,呈現(xiàn)出許多新的特點,同時也暴露出我國官員問責(zé)體制中存在的一些問題。針對2008年發(fā)生的一系列官員問責(zé)事件,結(jié)合國外問責(zé)制度比較成熟的國家的經(jīng)驗,本文對我國的官員問責(zé)制度進行分析,探求我國官員問責(zé)如何由風(fēng)暴型向程序化、制度化轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞官員問責(zé) 問責(zé)制 問責(zé)風(fēng)暴

中圖分類號:D630 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-270-02

早在19世紀(jì)80年代,即改革開放初期,我國就有因重大責(zé)任事故而被追究責(zé)任的高級領(lǐng)導(dǎo)干部。然而真正的官員問責(zé)制度在我國的起步卻較晚。2001年4月21號,國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定正式實施,但直到2003年非典期間,官員問責(zé)才逐漸走進公眾的視野。在“非典”期間,因應(yīng)對“非典”不力,當(dāng)時的衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)兩名省部級高官被解職,另有上千名官員被查處。這一大規(guī)模的官員問責(zé)也成為了高官因責(zé)任追究而下臺的分水嶺。

一、新一輪問責(zé)風(fēng)暴呈現(xiàn)的新特點

如果把非典時期的大規(guī)模官員問責(zé)比作一場問責(zé)風(fēng)暴,那么相隔五年之后,新一輪的問責(zé)風(fēng)暴再一次席卷全國,僅2008年9月就有因重大安全事故被免職的縣處級以上官員多達19名。從這一輪問責(zé)風(fēng)暴中,我們不難發(fā)現(xiàn)以下新特點。

一是問責(zé)速度之快前所未有。從事故發(fā)生到官員被問責(zé),中間最短只相隔幾個小時,最多也不過幾天,如“4.28”火車相撞事故中,火車相撞發(fā)生于凌晨4點多,僅僅4小時之后,鐵道部就宣布免去濟南鐵路局局長的職務(wù)。在官員的問責(zé)方面,這個速度可謂是創(chuàng)了記錄。

二是問責(zé)力度增強,影響范圍明顯擴大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2003年以來的官員問責(zé)中,廳局級和縣處級官員占全部被問責(zé)官員的76.8%,這兩類官員中有59.4%是行政職務(wù),黨委職務(wù)只占17.4%。而在2008年的問責(zé)風(fēng)暴中,同一事故涉及到官員已不僅局限在地方并且逐漸由單一的行政處分向黨紀(jì)政紀(jì)處分延伸,以“三鹿”奶粉事件為例,從中央政府到地方政府,從黨委系統(tǒng)到行政系統(tǒng),涉及到的官員都被問了責(zé)。不僅石家莊市市長、市委書記被免職,國家質(zhì)檢總局局長李長江也因監(jiān)管缺失而辭職。而同樣是奶粉安全問題,阜陽“大頭娃娃”事件處置的卻只是當(dāng)時的幾個相關(guān)地方行政官員。

三是問責(zé)方式、問責(zé)原因多種多樣。在此之前出現(xiàn)的我國的官員問責(zé)形方式中出現(xiàn)最多的是記過和記大過處分,總計占問責(zé)處理結(jié)果的33.1%,其次是撤職處分,占了13.7%。2008年出現(xiàn)的問責(zé)方式卻可謂是多種多樣,免職、辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職,都出現(xiàn)在行政問責(zé)過程中,其中當(dāng)屬免職出現(xiàn)的次數(shù)最多。從問責(zé)原因上來看則既有因重特大事故而辭職或被撤職的,也有因疏忽或瀆職而被免職的。如9月11號,四川巴中市政府辦公室的三名工作人員因在放假通知中把“中秋節(jié)”寫成“端午節(jié)”而丟了官。由此可見問責(zé)的原因可謂五花八門。

四是媒體在官員問責(zé)過程中扮演起推波助瀾的角色。有時候官員犯錯的事情并不大,在2008年之前可能只是組織內(nèi)部批評一下就不了了之,但在2008年問責(zé)風(fēng)暴中,一些官員卻因為事件被媒體報道引起了社會的廣泛關(guān)注而受到處分,如四川巴中市寫文書寫了錯別字的三位官員,因被當(dāng)作笑話在網(wǎng)上傳播造成了不良社會影響而不可避免的被免職。群眾的反映,領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,媒體的報道,網(wǎng)絡(luò)的傳播,在官員問責(zé)中扮演了推波助瀾的角色。

二、從新一輪問責(zé)風(fēng)暴看我國官員問責(zé)存在的問題

從新一輪問責(zé)風(fēng)暴呈現(xiàn)的特點中我們不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)今我國官員問責(zé)面臨著制度本身的制度軟肋、法制瓶頸以及制度外部媒體和社會公眾的社會困惑。

(一)制度本身的問題

就官員問責(zé)制度本身而言,體系不夠健全,制度不夠完善,并且缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)支持。主要體現(xiàn)在: 其一,問責(zé)主體不明確。明確問責(zé)主體就是明確由誰來問責(zé)。在我國,官員問責(zé)的發(fā)起者多是上級政府或黨委。在實際的運行過程中也多是行政體制內(nèi)部的同體問責(zé),就是上級對下級的監(jiān)督,即同體監(jiān)督。公眾與媒體更多的只是擔(dān)當(dāng)觀眾的角色,國家的立法與司法部門也未能有效的參與進來,問責(zé)更多的是體內(nèi)循環(huán)。這一模式不僅有悖于人民主權(quán)原則,一定程度上也影響到問責(zé)制度的公開透明。所以,問責(zé)制度的全部正當(dāng)性應(yīng)基于“權(quán)為民所授”。

其二,問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確,問責(zé)方自由裁量權(quán)過大。《 中華人民共和國公務(wù)員法 》第五十六條有明確的規(guī)定:“處分分為:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！比欢覀儚拿襟w大量的報道中卻發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)官員問責(zé)都以免職的形式出現(xiàn),而就“免職”一詞來說,作為一種行政處分無法找到準(zhǔn)確的條文依據(jù)。在我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的第11章里設(shè)立的免職、辭職、降職一節(jié),指的是正常的工作變動,對于問責(zé)免職并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。如果免職后沒有另行任用的話,免職本身也構(gòu)成一個處分。但現(xiàn)實中,免職后的官員往往又得到任用,所以免職并沒有構(gòu)成行政處分。此外,在問責(zé)過程中極少涉及到黨紀(jì)處分?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律此處分條例》第132條規(guī)定,在管轄區(qū)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重影響生產(chǎn)、工作和社會正常秩序事件的,對直接責(zé)任者給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看處分,負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,給予警告或嚴(yán)重警告處分。然而事實上問責(zé)只是止于行政問責(zé),并且多以“免職”、“辭職”等形式出現(xiàn)。我國憲法和政府組織法里,早就已經(jīng)有追究官員政治責(zé)任的“罷免”制度。而新近實施的公務(wù)員法則有“責(zé)令辭職”、 “引咎辭職”的規(guī)定。這種多樣化的規(guī)定,可以理解為進步,但是苛刻地看,也可以理解為無法真的實行罷免而尋求更為寬松易行的措施。

其三,被免職官員的安置出路不明確。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在第6章中關(guān)于辭職官員的任用有如下規(guī)定:“對引咎辭職責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部,根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排?！钡@一規(guī)定卻被一些官員理解為辭職或被免職后可以官復(fù)原職或異地就職,比如,重慶彭水市縣委書記被免職,過兩年卻當(dāng)上了重慶市統(tǒng)計局的一個副局長。除此之外,目前比較盛行的“火線問責(zé)”卻被戲稱為“金蟬脫殼”,因為它雖然從某種程度上體現(xiàn)了官員問責(zé)的威懾力,但更多的情況是人被免職了,但問題或矛盾沒有解決,留下一個爛攤子,使得事故狀況得不到絲毫改善,這些都顯然違背了官員問責(zé)的初衷。

其四,沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)支持。非典之后,2003年8月,國內(nèi)首個地方政府的行政問責(zé)辦法《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺,在此之后,各地方及中央各部門紛紛出臺關(guān)于行政問責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定,總數(shù)達97件。然而問題也正出于此,各地出臺的相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一,究竟什么職位與什么責(zé)任相關(guān),什么權(quán)力與什么責(zé)任掛鉤,還是缺乏明確的規(guī)定,越是涉及高級官員,規(guī)定越模糊,從而造成行政問責(zé)制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)嚴(yán)重不足。

(二)制度外部的因素

從影響官員問責(zé)的外部因素來看,媒體和社會公眾在問責(zé)過程中的作用缺乏規(guī)范性。表現(xiàn)在以下兩個方面:

第一,媒體的推波助瀾作用沖擊問責(zé)制度自身的標(biāo)準(zhǔn),使官員問責(zé)形成輿論依賴。有的官員的錯誤并不能構(gòu)成行政處分,然而因為消息被當(dāng)成笑話傳到網(wǎng)上,引起廣泛的社會反響,領(lǐng)導(dǎo)迫于輿論壓力而不得不將他們免職。由此可見問責(zé)通常不是來自問責(zé)制度自身的驅(qū)動,更多情況下是在輿論關(guān)注的壓力下使問責(zé)制度運轉(zhuǎn)起來。如果缺乏輿論關(guān)注或壓力很小,問責(zé)程序很難會正常運轉(zhuǎn)起來。

第二,群眾和官員無法就問責(zé)制度達成廣泛的社會共識。從公眾的角度看,公眾傾向于認(rèn)為政府部門在責(zé)任追究方面避重就輕,有逃避責(zé)任之嫌;而許多政府官員會以各種方法規(guī)避批評,并認(rèn)為公眾的要求過于苛刻。在涉及責(zé)任歸屬問題上,當(dāng)事的政府部門與社會評價之間存在很大的差異和對立。

三、完善我國官員問責(zé)制度化建設(shè)的對策建議

官員問責(zé)制是建設(shè)現(xiàn)代責(zé)任政府的本質(zhì)要求,也是推進依法行政的重要保證。然而從2003年掀起的“問責(zé)風(fēng)暴”到2008年的“新一輪問責(zé)風(fēng)暴”,我國的官員問責(zé)始終沒有走出“風(fēng)暴型”的桎梏。風(fēng)暴刮得多了,就不再具有風(fēng)暴的效應(yīng),其消極作用和影響也會越來越明顯。因為 “風(fēng)暴”只會產(chǎn)生短期效應(yīng),不可能從根本上解決我國官員問責(zé)體制本身存在的問題。與其在“危機時刻”一次次掀起“問責(zé)風(fēng)暴”,我們更期盼長久有效的問責(zé)制度。因此,建立健全完善的具有可操作性的制度、體制和機制是目前的當(dāng)務(wù)之急。

(一)轉(zhuǎn)變問責(zé)主體,權(quán)力賦予人民

在以往的案例中,官員問責(zé)多是上級官員對下級官員的問責(zé),公眾更多的是處于旁觀者的位置。但官員問責(zé)制度必須回應(yīng)公眾的期待和要求,必須有利于提高政府在公眾中的公信力。換言之,官員所獲得的公共權(quán)利是人民給予的,真正監(jiān)督這一權(quán)利的也應(yīng)該是人民。因此在實行同體監(jiān)督的同時,更應(yīng)該發(fā)揮異體監(jiān)督的作用,即人大、政協(xié)或者媒體、輿論、民意的監(jiān)督。問責(zé)的本質(zhì)實際是權(quán)力的監(jiān)督,因此,問責(zé)的真正主體應(yīng)該是賦予官員權(quán)力的人民,應(yīng)通過各級人大的監(jiān)督和施加壓力使官員問責(zé)制度高效的運轉(zhuǎn)起來。

(二)加快完善相關(guān)制度建設(shè),形成規(guī)范秩序和統(tǒng)一規(guī)則

1.有效的官員問責(zé)自身要形成完善的制度體系。從2008年6月國家啟動的五項“國家督察”的結(jié)果中,我們發(fā)現(xiàn)官員問責(zé)的落實情況難盡人意,涉及黨紀(jì)政紀(jì)處分執(zhí)行不到位、程序不規(guī)范、處分決定不進官員檔案;擅自調(diào)整或拖延執(zhí)行上級機關(guān)處罰意見,受處罰官員級別、工資不降低等等。官員問責(zé)的“短斤少兩”要求在問責(zé)的方法、程序、組織以及技術(shù)上有進一步的深入研究。與此同時,在法律和制度的支持下,問責(zé)制度應(yīng)更加透明化和普及化,真正的貫穿到日常的行政管理當(dāng)中。

2.完善官員被問責(zé)后的復(fù)出機制。官員問責(zé)制正在不斷的規(guī)范和完善中,而與之相對的官員復(fù)出機制卻并不健全,相關(guān)規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng),缺少操作性和程序性,彈性和隨意性很大。如遼寧省鐵嶺市西豐縣原縣委書記張志國曾因“進京拘傳記者”一事被免職,可在短短十個月之后就帶病復(fù)出,當(dāng)上了沈鐵城際軌道交通工程辦公室副總指揮。當(dāng)然,這一復(fù)出在網(wǎng)民的討伐下短短六天就被撤銷了,但從這一事件卻可以洞悉到官員問責(zé)付出機制的不完善。因此應(yīng)該盡快建立健全科學(xué)合理的被問責(zé)官員復(fù)出機制,如果沒有科學(xué)的制度支撐,官員復(fù)出缺乏嚴(yán)格的程序性,會令官員問責(zé)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到損害。

(三)加快官員問責(zé)的文化建設(shè),培養(yǎng)公眾的問責(zé)意識和官員的責(zé)任意識

誠如中央領(lǐng)導(dǎo)同志嚴(yán)肅指出的,“一些干部缺乏宗旨意識、大局意識、憂患意識、責(zé)任意識,作風(fēng)飄浮、管理松弛、工作不扎實,有的甚至對群眾呼聲和疾苦置若罔聞,對關(guān)系群眾生命安全這樣的重大問題麻木不仁”。因此,要加強全社會的行政問責(zé)文化建設(shè),從更高更廣的角度著眼于從整體上提高全民的問責(zé)意識,尤其是官員的責(zé)任意識,為問責(zé)制的推行營造良好的氛圍。

官員問責(zé)的目的不是僅僅局限于問責(zé)本身,更重要的是增強官員的責(zé)任意識,提高政府機關(guān)的行政效率,因此在注重制度化建設(shè)的同時,更應(yīng)該加強對“庸官”的治理,增強官員的責(zé)任意識。宋人歐陽修曾一針見血地指出:“不才之人,危害深于贓吏”,因此,在我國全面推進行政體制改革的今天,我們更應(yīng)該強化對官員自身的績效考核,從而形成在新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”面前人人自省、人人自警、人人負(fù)責(zé)的局面,只有如此,才能提高政府在公眾中的公信力,建立起責(zé)任政府的良好形象。

注釋:

數(shù)據(jù)來源:由2003—2006年四年間《人民日報》和《中國青年報》中所報道的73個官員問責(zé)事件和212個問責(zé)對象統(tǒng)計所得.

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