劉 輝

摘要考察美國憲政的開端要自《聯(lián)邦黨人文集》始,該書在美國憲政史上具有特殊的歷史意義。書中體現(xiàn)了統(tǒng)一的國家理念、共和的政治體制、分權(quán)制衡的治理思想和有限且必要的政府理念,對中國的政治體制改革具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞憲政 共和 分權(quán) 有限政府

中圖分類號:D90 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-358-02

一、《聯(lián)邦黨人文集》簡介

1776年北美十三州獨立之后建立了邦聯(lián)(Confederation)政府。由于該政府權(quán)力有限,在政治、經(jīng)濟與國防外交上軟弱無能,導(dǎo)致邦聯(lián)搖搖欲墜,北美大陸重新陷入危機之中。此時建立一個更為強大的中央政府成為各州的共同愿望。1787年5月,根據(jù)美國邦聯(lián)國會的邀請,在喬治·華盛頓的主持下,各州代表云集費城,準備修改《邦聯(lián)條例》。經(jīng)過近三個月的秘密討論,會議否決了這個條例,制定了一部新憲法。此次會議即為美國歷史上著名的費城制憲會議。

新憲法制定后,等待各州批準期間,針對新憲法產(chǎn)生了兩種截然相反的意見,一種積極擁護,一種強烈反對。于是,美國歷史上一場激烈的論戰(zhàn)就此產(chǎn)生。以亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊和詹姆斯·麥迪遜三人為代表的聯(lián)邦黨人為爭取新憲法的批準,在紐約報刊上共同以“普布利烏斯”為筆名而發(fā)表了一系列的論文,本書即為這些論文的文集。

本書所載論文對各州批準新憲法起了促進作用。一般認為,它是對一直沿用到今天的美利堅合眾國憲法的精辟說明。美國最高法院曾把它作為憲法的來源加以引證。曾任首席大法官的馬歇爾說:“其實質(zhì)上的優(yōu)點使它具有這種崇高的地位?！北緯且徊恐匾馁Y產(chǎn)階級政治學(xué)史著作,對其他國家憲法的制定也產(chǎn)生了重大的影響,對于我們研究西方尤其是美國的政治制度具有重要的參考價值。

二、《聯(lián)邦黨人文集》所體現(xiàn)的國家理念

本書的三位作者通過對人性的認真剖析、對北美各州民族血脈相連的深情闡述、對北美大陸聯(lián)合的利與弊的深刻分析,論證了聯(lián)合的緊迫性與必要性并預(yù)言了一個強大美國的誕生。

關(guān)于民族感情問題,杰伊在第2篇中這樣寫道,“我常常感到欣慰的是,我認識到獨立的美國不是由分散和彼此遠隔的領(lǐng)土組成,而是一個聯(lián)成一片、遼闊肥沃的國家,是西方自由子孫的一部分……”;“我同樣高興的是,我經(jīng)常注意到,上帝樂于把這個連成一片的國家賜予一個團結(jié)的人民――這個人民是同一祖先的后裔,語言相同,宗教信仰相同,隸屬于政府的同樣原則,風(fēng)俗習(xí)慣非常相似;他們用自己共同的計劃、軍隊和努力,在一次長期的流血戰(zhàn)爭中并肩作戰(zhàn),光榮地建立了全體的自由和獨立?！?/p>

根據(jù)種族和地理上的天然聯(lián)系,人類戰(zhàn)爭與和平的歷史教訓(xùn),以及政治發(fā)展的基本規(guī)律,北美大陸只有聯(lián)合為一個國家才能保障人民安居樂業(yè),免受外來侵略和壓迫,北美人民追求幸福的共同理想才能實現(xiàn)。聯(lián)合則強大,強大則安寧,安寧則人民幸福,人民幸福則國家之根本目的才能實現(xiàn)。聯(lián)合的根本目的,并不是建立一個強大的聯(lián)邦和聯(lián)邦政府而是為了北美人民的自由和幸福。人民的自由與幸福寓于國家整體的安全與強大之中。聯(lián)邦憲法雖然認可了州政府的保留權(quán)力,但是關(guān)系聯(lián)邦國家命運與安全的重要權(quán)力還是掌管在聯(lián)邦政府手中,此種設(shè)計既是各州聯(lián)合的必要也是國家統(tǒng)一理念的體現(xiàn)。

三、《聯(lián)邦黨人文集》中的憲政理念

(一)聯(lián)邦共和制與黨爭

在論述了為何要建立強大的聯(lián)邦政府后,在如何確定政體這個問題上又展開了激烈的爭論。共和在歷史上幾乎也有過兩千多年的歷史,共和理論起源于古希臘的民主實踐及對民主的批評。古典共和的特點是精英治理、給所有人及其自由提供同等保護、保持中間性格、以公民美德為支撐和以“混合憲法”形式治理等。①憲法與憲政是區(qū)分古典共和與現(xiàn)代共和最主要的標(biāo)志。

漢密爾頓在第9篇中論述他所要建立的共和政體并不是簡單的采用古代的共和制,而是“把權(quán)力均勻地分配到不同部門;采用立法上的平衡和約束;設(shè)立由法官組成的法院,法官在忠實履行職責(zé)的條件下才能任職;人民自己選舉代表參加議會——凡此種種,完全是嶄新的發(fā)現(xiàn),或者是在現(xiàn)代趨向完善方面取得的主要進步。這些都是手段,而且是有力的手段,通過這些手段,共和政體的優(yōu)點得以保留,缺點可以減少或避免?！庇纱硕⒌墓埠驼w是古典共和的基本理念與當(dāng)代憲法理念結(jié)合的現(xiàn)代共和政體。

政黨政治是民主的伴生物,“政黨是民主政府的必要機構(gòu);這是現(xiàn)代政治學(xué)的公理?！雹邴湹线d同是也看到了政黨政治之下黨爭的危害與不可避免。他在第10篇中從防止黨爭、保障政黨政治為民主服務(wù)的角度向公眾論證了共和政體的優(yōu)勢。 “……黨爭的潛在原因就這樣深植于人性之中;……我們的結(jié)論是,黨爭的原因不能排除,只有用控制其結(jié)果的方法求得解決。……共和政體在控制黨爭影響方面優(yōu)于民主政體之處,同樣也是大共和國勝于小共和國之處,也就是聯(lián)邦優(yōu)于組成聯(lián)邦的各州之處?！惫埠驼w下施行代議制,政府由人民選舉出來的少數(shù)公民組成權(quán)力機構(gòu),這些代表要想當(dāng)選必須在德行、才智等各個方面贏得普通民眾的信任,國家越大獲得支持的幾率就越低,所以一般共和制下代表都是由德、才、智超群的人來擔(dān)任,如果他們一旦違背了最初的承諾,有損害民眾合法權(quán)益的行為時,選民有權(quán)將其罷免。所以,黨派的領(lǐng)袖就會受到地域和支持率的制約,黨爭的范圍也被控制在一定的范圍之內(nèi)。雖然麥迪遜無法預(yù)見政黨政治以后的發(fā)展,但是最初的理念及采取的應(yīng)對措施至今仍有現(xiàn)實意義。

(二)代議制

J.S密爾在《代議制政府》中論述道,“經(jīng)過上述各種考慮,顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府;……只有容許所有的人在國家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的。但是既然在面積和人口超過一個小市鎮(zhèn)的社會里除公共事務(wù)的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務(wù)是不可能的,從而就可得出結(jié)論說,一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了?！?/p>

麥迪遜指出,“…共和國…從大部分人民那里直接、間接地得到一切權(quán)力,并由某些自愿任職的人在一定時期內(nèi)或者在其忠實履行職責(zé)期間進行管理。” “美國之所以有異于其他共和政體者,其最可使恃之處,乃在于代議制的原則;這一原則是美國據(jù)以行動的樞紐,……”。此種代議制的優(yōu)點體現(xiàn)在漢密爾頓在第60篇中所寫,“眾議院直接由人民選舉,參議院由州議會選舉,總統(tǒng)由人民為此目的而選出的選舉人選舉?！币话愣?一國的代議機關(guān)即為立法機關(guān),有一院制和兩院制。但是美國的設(shè)計卻獨具特色,除了眾、參兩院外,總統(tǒng)也是由人民選舉的選舉人團產(chǎn)生,而不是由立法機關(guān)產(chǎn)生。

由于美國的聯(lián)邦制度的特色,其參眾兩院的權(quán)力設(shè)計也與其他國家不同,其政府既是國家性的政府又是聯(lián)邦的政府?！耙虼?擬議中的憲法嚴格來說既不是一部國家憲法,也不是一部聯(lián)邦憲法,而是兩者的結(jié)合。其基礎(chǔ)是聯(lián)邦性的不是國家性的;……”因此,在兩個立法機構(gòu)權(quán)力的分配和行使上,參議院占據(jù)著一定的優(yōu)勢地位,這與美國首先是一個聯(lián)邦國家的現(xiàn)實是分不開的。

(三)三權(quán)分立與制衡

孟德斯鳩認為,“三權(quán)分立是自由的基本保障。因為當(dāng)立法、執(zhí)法和司法權(quán)力分離時,三個不同機構(gòu)必須同時濫用權(quán)力,公民權(quán)利才會受到侵犯?！雹壑茟棔h設(shè)計的美國憲法雖然遵循的也是孟德斯鳩的三權(quán)分立與制衡理論,但是制憲者對其理論卻有著獨特的見解。三權(quán)雖然分立但并非互不相關(guān),如立法機關(guān)有權(quán)彈劾總統(tǒng),總統(tǒng)有有限的法案否決權(quán),參議院與總統(tǒng)共同行使締約權(quán)等等。由是引起了反對者的激烈反對。為了論證新憲法的優(yōu)越性,麥迪遜在第47篇中做了專門論述。他指出盡管孟德斯鳩的這個原理使用的是如此絕對的口氣,但是通過對各州憲法的考察可發(fā)現(xiàn),理論上的絕對分立在實踐中并沒有得到絕對的執(zhí)行。適當(dāng)?shù)幕旌喜坏粫p害分立,某種程度上會使其得到鞏固。

在制衡上,一個是對其權(quán)力本身加以任期、任職資格、選舉方式及權(quán)力運行方式加以限制,另一方面是將一些權(quán)力分配給一些部門共同行使,即使該權(quán)力具有混合的形式,在某些重大問題上任何部門都不能單獨行動,以彼此制約。麥迪遜認為,“不能否認,權(quán)力具有一種侵犯性質(zhì),應(yīng)該通過給它規(guī)定的限度在實際上加以限制。” 但是,“僅在書面上劃分各部門的法定范圍,不足以防止導(dǎo)致政府所有權(quán)力殘暴地集中在同一些人手中的那種侵犯?！彼?在設(shè)計各部門之間的權(quán)力時,應(yīng)當(dāng)使其某些組成部分可以由于相互關(guān)系成為各守本分的手段。

由于權(quán)力本身的性質(zhì),“不可能給予各部門以同等的自衛(wèi)權(quán)。在共和政體中,立法權(quán)必然處于支配地位。補救這個不便的方法是把立法機關(guān)分為不同單位,并且用不同的選舉方式和不同的行動原則使他們在共同作用的性質(zhì)以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內(nèi)彼此盡可能少發(fā)生聯(lián)系。”漢密爾頓在第71篇中寫道,“政府各部門之所以應(yīng)該分權(quán)的原則,也同樣說明各部門之間應(yīng)該互相獨立。如果行政和司法部門的組成使之絕對服從于立法部門,那么把行政和司法同立法分開又能達到什么目的呢?”由此可見,分權(quán)是為了制衡,制衡是為了維護人民的利益不受侵犯。因此分權(quán)是憲政的基礎(chǔ),是人民權(quán)利和政府權(quán)力平衡的手段!

(四)有限政府

“所謂憲政,簡言之,就是有限政府?！瓚椪P(guān)涉到兩種關(guān)系:政府與公民之間的關(guān)系,即權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系;政府各部門之間的關(guān)系。”④政府的權(quán)力來自于人民的授權(quán),它的權(quán)力不是無限的,但是它應(yīng)當(dāng)擁有保護人民、履行其職責(zé)所必須的權(quán)力。政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)、保護并實踐正義。

“正義是政府的目的。正義是人類社會的目的?！?第51篇)“一個好政府應(yīng)該做到兩點,一,信守政權(quán)的宗旨,亦即人民的幸福;二,理解實現(xiàn)其宗旨之最佳途徑?！?第62篇)。 “野心必須用野心來對抗。如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對政府任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個人統(tǒng)治人的政府時,最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者,然后再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但是經(jīng)驗教導(dǎo)人們,必須有輔助性的預(yù)防措施。”(第51篇)

雖然制憲者也認為政府是一種必要的惡,但因其必要所以必不可少。因為人類要追求幸福,所以政府要明確其善的目標(biāo)。為了與其任務(wù)相稱,人民必須授予政府以必要的權(quán)力,同時又要在授權(quán)的同時對其權(quán)力加以適當(dāng)?shù)目刂坪图s束。所以,政府應(yīng)當(dāng)是有限的。

四、結(jié)語

憲法是什么?憲法是全民意志的反映,是全民間基于共同的理想,為了共同的利益而制定的全民契約。憲政是法治的最高形式,同時也是公民社會生活的一種方式。憲法不僅僅是一個全民契約,它體現(xiàn)著一個民族的道德、文化和傳統(tǒng)。美國憲法“授權(quán)而非限制”的理念即是北美大陸當(dāng)時情勢的一個反映。

當(dāng)然,美國憲法并非完美,但其“經(jīng)久不衰”的現(xiàn)實以及對其他國家的憲政所產(chǎn)生的積極影響足以說明它是一部成功的憲法。美國憲法之所以成功,原因是多方面的。

首先,1787年憲法是美國社會實踐發(fā)展的必然產(chǎn)物,是現(xiàn)實政治發(fā)展的結(jié)果,有其產(chǎn)生的歷史必然性。正如盧梭所言,“‘一切重大的法律不是刻在大理石或銅版上,而是銘記在公民們的心中,民心、民意才是真正的憲法”。⑤其次,雖然最初的邦聯(lián)以失敗而告終,但正是由于各州的統(tǒng)治實踐以及邦聯(lián)的失敗為制憲者提供了豐富的經(jīng)驗和思考空間。經(jīng)驗?zāi)酥腔壑础Ｋ?1787年憲法并不是憑空產(chǎn)生的,而是總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)的結(jié)果。第三,美國憲法是理性的產(chǎn)物,它是眾多來源于實踐的制訂者們深思熟慮,各派力量激烈討論、斗爭后妥協(xié)的產(chǎn)物,而不是一時沖動或根據(jù)領(lǐng)袖的意旨制定的。該憲法最大的特點是理性、務(wù)實,體現(xiàn)了洛克和霍布斯的社會和人性觀念。敢于承認人性的惡,并以此為基礎(chǔ)制定權(quán)力分立與制約的政府,使其在獲得強大權(quán)力的同時保持廉潔,并自覺的為人民謀福利。

由此而想到了中國。我們究竟能夠從美國憲法中學(xué)到什么?是憲法之父們的嚴謹與熱情,還是他們獨特的思維方式?憲法是現(xiàn)實政治的產(chǎn)物,所以機械的照搬照抄不會給我們帶來憲政。我認為,從中汲取制憲的理念,與中國的實際相結(jié)合,創(chuàng)制出適合我們國情的制度體系,才能真正的為人民造福!而提高人口的文化素質(zhì)、道德品質(zhì),培養(yǎng)人民參政議政的意識,才是現(xiàn)實政治轉(zhuǎn)型的根本動力。

美國憲法已有二百多年的歷史,而我們建國才半個多世紀。一蹴而就是不可能的,但現(xiàn)實是,我們離目標(biāo)越來越近了,所以我滿懷希望!

注釋:

①戴激濤.古典共和的憲政解讀.武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文.

②George Nole and Cordula Droege,German Public Law Cases 1997/98,5 European Public Law350-361.張千帆.西方憲政體系(下冊·歐洲憲法).中國政法大學(xué)出版社.2000年版.第274頁.

③張千帆.西方憲政體系(下冊·歐洲憲法).中國政法大學(xué)出版社.2000年版.第219頁.

④陳端洪.憲政初論.比較法研究.1992(4).

⑤龔祥瑞.論憲法的權(quán)威性.市場邏輯與國家觀念.三聯(lián)書店.1996年版.