張曉燕

摘要行政公益訴訟對于彌補(bǔ)法治的漏洞、保護(hù)社會公益、推動行政權(quán)的法制化等具有重要意義。在我國建立行政公益訴訟制度已成現(xiàn)實需要,而行政公益訴訟原告資格的確立是提起行政公益訴訟的必要前提。本文從經(jīng)濟(jì)和秩序方面考慮,認(rèn)為應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)和公益組織行政公益訴訟的原告資格。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 原告資格 公共利益

中圖分類號:D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-385-01

近年來, “行政公益訴訟”無論在學(xué)界還是人們?nèi)粘Ｉ钪卸汲蔀橐粋€熱門話題,引起了大量的對行政公益訴訟的關(guān)注和討論。在我國,大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)不合理等行為,都嚴(yán)重侵害了國家和社會的公共利益。因此,在我國建立行政公益訴訟制度已經(jīng)非常緊迫和必要。而行政公益訴訟原告資格的確立是行政公益訴訟制度建立的關(guān)鍵,所以本文對行政公益訴訟原告資格進(jìn)行研究探討。

一、國內(nèi)外對行政公益訴訟及其原告資格的認(rèn)識

(一)國外對行政公益訴訟及其原告資格的認(rèn)識

1. 英美法系

在英國,行政公益訴訟被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”。在英國,檢察總長是行政公益訴訟的原告,檢察總長應(yīng)請求人的請求而行動,對請求內(nèi)容進(jìn)行審查,審查合格則賦予請求人起訴資格,然后讓案件像其它普通訴訟一樣進(jìn)行,而自己就退出訴訟;美國并不將行政公益訴訟與普通訴訟區(qū)分開來。只要相對人的利益受到行政行為的損害,就具有了原告資格提起訴訟,不管這種利益是否有法律直接規(guī)定。

2.大陸法系

法國最具特色的行政訴訟是越權(quán)之訴。越權(quán)之訴目的是糾正違法的行政行為,而不在于保護(hù)起訴人的主觀法律權(quán)利;德國行政訴訟的起訴人必須具有公權(quán)利,而公權(quán)利由法律所保護(hù)的權(quán)利擴(kuò)展到法律上保護(hù)的利益和事實上存在的利益.

(二)國內(nèi)對行政公益訴訟及其原告資格的認(rèn)識

我國并未對行政公益訴訟形成統(tǒng)一的概念。有的學(xué)者認(rèn)為“行政公益訴訟是指同被訴行政行為無法律上的厲害關(guān)系的公民、法人或其它組織(包括公訴機(jī)關(guān))以與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的,直接以公共利益的維護(hù)為訴之目的的行政訴訟。”有的學(xué)者認(rèn)為“行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害之虞時,法律容許無直接厲害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度?！惫P者認(rèn)為,行政公益訴訟是指適格主體為維護(hù)社會公共利益,就與自己權(quán)利和利益無直接利害關(guān)系的事項,對行政違法行為而提起的行政訴訟。這里強(qiáng)調(diào)“無直接利害關(guān)系”,因為筆者認(rèn)為,若有直接利害關(guān)系,原告可以通過私益救濟(jì)方式來保護(hù)自己的權(quán)利和利益,無需通過行政公益訴訟重復(fù)定義。

二、對我國行政公益訴訟原告資格的設(shè)想

(一)公民個人的原告資格

筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)階段不應(yīng)該賦予公民個人原告資格,這在我國現(xiàn)階段沒有現(xiàn)實操作性。因為:

第一,如果無利害關(guān)系的公民個人可以提起行政公益訴訟,將會產(chǎn)生大量的行政公益訴訟。

第二,公民個人力量有限,不具有與權(quán)力強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)抗衡的力量。

第三,將行政公益訴訟的原告資格賦予公民個人,給了某些人借機(jī)炒作和無理取鬧的機(jī)會,有些商家甚至為了制造廣告效應(yīng)而策劃出噱頭官司或假官司,極易造成濫訴現(xiàn)象。

基于上述原因,筆者認(rèn)為中國行政公益訴訟制度的構(gòu)建必須與我國的具體國情和本土資源相結(jié)合,不能操之過急,必須要有深入細(xì)致的理論基礎(chǔ)和逐步的實踐探索。在初步階段,公民還是不適合納入行政公益訴訟的原告資格范圍。

(二)檢察機(jī)關(guān)的原告資格

筆者認(rèn)為,在我國由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是具有現(xiàn)實的可行性和必要性的。因為:

1. 據(jù)國家權(quán)力制約理論,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是抑制侵害公共利益的行政行為的有效途徑。根據(jù)國家的政治體制,行政機(jī)關(guān)是由國家人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé),當(dāng)然也受人民代表大會的權(quán)力制約。但是人民代表大會的制約只是一般性、宏觀性的制約,具有一定的局限性,而通過司法機(jī)關(guān)加以制約則更直接有效。

2. 檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定它應(yīng)該被賦予行政公益訴訟的主體資格。我國《憲法》第129條規(guī)定:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”法律監(jiān)督是國家賦予檢察院的監(jiān)督法律的遵守與執(zhí)行,對侵害國家利益、公共利益的行為享有的起訴權(quán),符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

3. 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是世界各國的普遍做法。無論是英美法系國家還是大陸法系國家,雖然參與行政訴訟的方式、范圍存在差別,但其檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)對侵害公共利益的行政違法行為提起訴訟。具體內(nèi)容在第一部分有所詳述,在此部分不再復(fù)述。

(三)公益組織的原告資格

筆者認(rèn)為,在我國也可以賦予一定的公益組織行政公益訴訟原告資格,因為:

1.公益組織提起行政公益訴訟,可以在一定程度上防止濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。避免一些企業(yè)為制造廣告效應(yīng)而打噱頭官司或防止一些公民個人無理取鬧“搭便車”等,從而也可以節(jié)約司法資源。

2.由公益組織提起行政公益訴訟,是對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟漏洞的重要補(bǔ)充。檢察機(jī)關(guān)雖然承擔(dān)著對行政行為的監(jiān)督義務(wù)和權(quán)利,但是他不可能面面俱到,不能看到所有侵害社會公共利益的違法行政行為,所以賦予行政公益組織提起行政公訴的原告資格,可以更好的與檢察機(jī)關(guān)配合,更有效的保護(hù)國家和社會公共利益。

3.公益組織具備一定的能力和成本提起行政公益訴訟,且更具有全局性。首先,公民個人精力、財力有限,由個人提起公益訴訟往往會心有余而力不足,收效甚微,而公益組織是眾多公民人力、財力、物力的集合,能夠支付行政公益訴訟的基本成本;其次,公民個人知識和精力有限,個人的公共意識必定具有一定的片面性和狹隘性,而公益組織代表的是眾多公民的公共利益意識,由其提起的行政公訴將更加宏觀全面。

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