張　備

自1993年建區(qū)以來(lái)，深圳市龍崗區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，2008年GDP達(dá)到1486億元，已超過(guò)海南、寧夏、青海、西藏4個(gè)省或自治區(qū)。今年，龍崗經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢(shì)異常嚴(yán)峻，上半年GDP增速同比下降4.8個(gè)百分點(diǎn)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值的增速同比下降12.4個(gè)百分點(diǎn)。

龍崗目前遇到的困難，除了受到國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)周期的影響以外，還受到產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律的影響。是多方面因素綜合作用的結(jié)果。龍崗正在經(jīng)歷一次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陣痛期。

在這樣一個(gè)特殊時(shí)期。各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾凸顯，對(duì)政府的行政能力提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的政府組織架構(gòu)與工作流程已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期公共管理和社會(huì)服務(wù)的需要。只有導(dǎo)入“無(wú)縫隙政府”的理念，加快行政改革，變科層制管理為扁平化管理，為企業(yè)和公民提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，龍崗才能在危機(jī)中把握先機(jī)，成為最先擺脫危機(jī)的地區(qū)之一。

一、建設(shè)無(wú)縫隙政府的主要內(nèi)容

上世紀(jì)80年代以來(lái)。人類社會(huì)逐漸由工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)過(guò)渡。時(shí)代的變遷呼喚著新的公共行政模式。政府工作流程再優(yōu)化成為一個(gè)世界性的潮流。在這種歷史背景下。以顧客即服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的“無(wú)縫隙政府”理論應(yīng)運(yùn)而生。目前，無(wú)縫隙政府在歐美和新加坡已經(jīng)成為一種重要的政府組織模式，代表了未來(lái)政府建設(shè)的趨勢(shì)。根據(jù)拉塞爾·M·林登的著述和筆者個(gè)人的理解。無(wú)縫隙政府理論的主要內(nèi)容是：

(一)顧客導(dǎo)向。無(wú)縫隙政府把服務(wù)對(duì)象稱為顧客，強(qiáng)調(diào)一切以顧客為導(dǎo)向、為中心，針對(duì)顧客的需求生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，做到顧客至上、民眾優(yōu)先。無(wú)縫隙政府面對(duì)的顧客分為兩部分：一是外部顧客。即廣大市民、企業(yè)和社會(huì)各界；一是內(nèi)部顧客，即其他政府系統(tǒng)的工作人員。政府職能、政府行為等都要緊緊圍繞顧客展開(kāi)。并把顧客的滿意度作為政府運(yùn)行的最大使命和考量標(biāo)準(zhǔn)。

(二)結(jié)果導(dǎo)向。無(wú)縫隙政府強(qiáng)調(diào)積極的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)具體的結(jié)果和產(chǎn)出。強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果、預(yù)算和績(jī)效并重，而不是工作本身或工作量的多少。

(三)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，政府必須以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，引進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變對(duì)公共服務(wù)的壟斷甚至獨(dú)占的做法。允許和鼓勵(lì)民間參與和提供服務(wù)。使公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間、公共機(jī)構(gòu)之間、民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間彼此展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以提供更加有效的公共服務(wù)。

(四)優(yōu)化政府工作流程。在此過(guò)程中，并行操作代替了順序操作。針對(duì)同一項(xiàng)目，政府各部門同時(shí)開(kāi)展多項(xiàng)工作，而不是按順序、逐級(jí)操作，加快了結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。

(五)確保工作“主要序列”的持續(xù)流動(dòng)。政府應(yīng)主要關(guān)注能夠直接為顧客帶來(lái)效益的活動(dòng)，排除、減少或分離其他活動(dòng)，以取得速度和便利。其方法是先完整地繪制出工作流程圖。然后逐項(xiàng)分析每個(gè)工作環(huán)節(jié)、步驟，確認(rèn)增值和無(wú)益的步驟，最后排除、減少或分離不能增值的步驟，只保留增值和有益的步驟，從而優(yōu)化工作流程。壓縮工作時(shí)間。提高工作效率。

(六)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在源頭一次獲取信息并實(shí)現(xiàn)共事。政府應(yīng)通過(guò)推進(jìn)政務(wù)辦公自動(dòng)化。加速公共部門內(nèi)外的信息傳遞。使信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在源頭一次獲取，多個(gè)部門共享。

(七)通才取代專才。在無(wú)縫隙政府中，工作人員絕不僅僅是哪一領(lǐng)域、哪一方面的“專才”，而是擁有較為全面的專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)、較好的口頭表達(dá)能力和應(yīng)變能力、熟練掌握計(jì)算機(jī)操作技能的“通才”，能夠滿足顧客各項(xiàng)需求，處理各類公共問(wèn)題。只有這樣，才能確保政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

二、目前龍崩政府工作中存在的主要縫隙

總體而言，龍崗干部隊(duì)伍的執(zhí)行力比較強(qiáng)，整個(gè)管理體制運(yùn)行比較平穩(wěn)、順暢。但是，對(duì)照無(wú)縫隙政府的要求。筆者感覺(jué)區(qū)政府工作中很多方面存在縫隙，具體表現(xiàn)在：

(一)責(zé)任縫隙。這是當(dāng)前工作中最大的縫隙。產(chǎn)生責(zé)任縫隙的根源在于責(zé)任心缺失。

(二)決策縫隙。監(jiān)督制約機(jī)制不完善，缺乏科學(xué)合理的授權(quán)、分權(quán)、放權(quán)，該決策的不決策、該拍板的不拍板，是產(chǎn)生決策縫隙的主要原因。

(三)審批縫隙。長(zhǎng)期以來(lái)我們?cè)谛姓徟矫娲嬖诘闹饕獑?wèn)題，就是審批鏈條長(zhǎng)、審批環(huán)節(jié)多、審批程序繁瑣，各部門互設(shè)前置性審批條件。權(quán)力與責(zé)任脫鉤、有權(quán)無(wú)責(zé)必然會(huì)導(dǎo)致審批縫隙。

(四)管理縫隙。在舊有體制中，同一停工作，各部門各自為政、各管一段。造成職能交叉、多頭管理的問(wèn)題；同時(shí)，一些跨越職能范圍的復(fù)雜問(wèn)題卻無(wú)人負(fù)責(zé)，找不到責(zé)任主體。

(五)服務(wù)縫隙?，F(xiàn)代公共管理學(xué)認(rèn)為，政府部門天然存在“自利”的沖動(dòng)，希望人員越多越好，錢越多越好，事情和責(zé)任卻是越少越好。典型表現(xiàn)就是重審批、輕管理、輕服務(wù)，重形式輕內(nèi)容，重承諾輕實(shí)效，重措施輕落實(shí)等。

(六)執(zhí)法縫隙。由于政府職能的交叉錯(cuò)位，行政執(zhí)法中普遍存在著不少縫隙。從龍崗的情況看，專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法界定不清是導(dǎo)致執(zhí)法縫隙的主要原因。

(七)問(wèn)責(zé)縫隙。目前的闖責(zé)通常是事后問(wèn)責(zé)，帶有一定的被動(dòng)性、滯后性和補(bǔ)救性。忽視事前預(yù)防和過(guò)程問(wèn)責(zé)，就根容易使責(zé)任鏈條脫節(jié)而滋生責(zé)任縫隙。

(八)條塊縫隙。政府不同層級(jí)之間以及條塊之間存在責(zé)權(quán)利不對(duì)等的情況，如權(quán)力在條、責(zé)任在塊，審批在條、監(jiān)管在塊。上面審批、下面監(jiān)管，權(quán)力在上、責(zé)任在下。由于條塊的不合理分割及銜接不暢，造成了上面審批的不了解情況，下面監(jiān)管的難以執(zhí)行。

(九)人才縫隙。通才的缺失，導(dǎo)致一些部門和街道每開(kāi)展一項(xiàng)新的工作就增加若干人員，致使組織規(guī)模膨脹、人浮于事。我們現(xiàn)在開(kāi)展的街道綜合執(zhí)法需要熟悉21項(xiàng)行政執(zhí)法范圍的通才。大綜管需要熟悉各項(xiàng)業(yè)務(wù)的通才，并聯(lián)審批需要懂各項(xiàng)政策法規(guī)的通才。上面千條線、下面一根針，越到基層越需要通才，基層過(guò)于強(qiáng)調(diào)專才和分工。容易導(dǎo)致崗位功能性縫隙。

三、龍崗建設(shè)無(wú)縫隙政府的基本構(gòu)想

龍崗歷屆區(qū)委區(qū)政府都十分重視加強(qiáng)政府自身建設(shè)。2007年，我們推行了政府班子項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，建立了業(yè)務(wù)主辦人制度，理清了116條權(quán)責(zé)不清的工作事項(xiàng)，全面開(kāi)展行政績(jī)效考核工作。在部分單位引入IS09000質(zhì)量管理體系。2008年，區(qū)政府提出了“使命必達(dá)”的工作理念，全面開(kāi)展“政府效能倍增”計(jì)劃，將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批。特別是近兩年區(qū)委區(qū)政府開(kāi)展的“大綜管”新格局建設(shè)。充分體現(xiàn)了無(wú)縫隙政府的原則和思路。這些創(chuàng)新措施都為我們今年全面鋪開(kāi)無(wú)縫隙政府建設(shè)做足了準(zhǔn)備。

(一)龍崗建設(shè)無(wú)縫隙政府的基本原劃

1、堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向并重的原則。堅(jiān)持用效果來(lái)檢驗(yàn)工作，以效果來(lái)判斷是非。同時(shí)，要加強(qiáng)事中監(jiān)督，強(qiáng)化過(guò)程糾偏和事中評(píng)價(jià)，從源頭消除推諉扯皮和責(zé)任末端化現(xiàn)象。以過(guò)程控制來(lái)確保最佳效果。

2、堅(jiān)持部門效率和整體效率并重的原則。建設(shè)無(wú)縫隙政府是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能片面追求本部門效率而犧牲整體效率，部門效率要與整體效率無(wú)縫對(duì)接，部門效率要服從整體效率。

3、堅(jiān)持優(yōu)化工作流程與加強(qiáng)責(zé)任心并重的原則。優(yōu)化工作流程與培育責(zé)任心要同步進(jìn)行，否則，流程即使再優(yōu)，如果執(zhí)行者無(wú)責(zé)任心，建設(shè)無(wú)縫隙政府也將成為一句空話。反過(guò)來(lái)，執(zhí)行者有責(zé)任心，如果流程不合理，建設(shè)無(wú)縫隙政府的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

4、堅(jiān)持完善機(jī)制與注重細(xì)節(jié)并重的原則。要通過(guò)不斷完善運(yùn)行機(jī)制來(lái)提高政府工作效率，同時(shí)要特別注重細(xì)節(jié)，因?yàn)樵谝欢l件下，細(xì)節(jié)決定成敗。

(二)當(dāng)前開(kāi)展無(wú)縫隙政府建設(shè)的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作

建設(shè)無(wú)縫隙政府是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面廣，工程浩大，過(guò)程較長(zhǎng)，要分清輕重緩急，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、先易后難，從必做和能做的領(lǐng)域開(kāi)始，從矛盾和問(wèn)題較集中的領(lǐng)域開(kāi)始，從群眾意見(jiàn)較大的領(lǐng)域開(kāi)始，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口。力爭(zhēng)做到“橫向的責(zé)任無(wú)縫隙、縱向的執(zhí)行無(wú)縫隙”，努力為群眾提供更近的、更快的、更好的服務(wù)。本著這樣的原則，筆者認(rèn)為在區(qū)的權(quán)限范圍內(nèi)，近期應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作：

1、以大部制改革為契機(jī)。建立無(wú)縫銜接的責(zé)任體系。要堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)，逐步理順和界定不同部門間的職能分工，重點(diǎn)解決政府系統(tǒng)內(nèi)部職能交叉、責(zé)任不清、事權(quán)分離和管理真空等突出問(wèn)題：確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)。要分清主辦與協(xié)辦關(guān)系。強(qiáng)化部門溝通會(huì)商機(jī)制。主辦單位要從全局角度出發(fā)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，主動(dòng)溝通，敢于處理和解決問(wèn)題；協(xié)辦部門要以事業(yè)、以大局為重，與主辦部門密切配合，做到令行禁止。

2、以建立區(qū)行政服務(wù)大廳和網(wǎng)上行政服務(wù)大廳為平臺(tái)，努力為民眾提供“一站式”的無(wú)縫服務(wù)。要盡快啟動(dòng)區(qū)行政服務(wù)大廳的建設(shè)。組織全區(qū)審批部門統(tǒng)一進(jìn)駐，集中所有職能部門現(xiàn)場(chǎng)辦公，實(shí)行“一門受理、窗口運(yùn)作、統(tǒng)一辦理、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)作方式，為老百姓提供“一站式”的審批服務(wù)。同時(shí)，還要建立和完善跨部門統(tǒng)一互聯(lián)的電子政務(wù)平臺(tái)，積極推行網(wǎng)上審批。

3、以優(yōu)化流程和提高效率為突破口，開(kāi)展無(wú)縫隙審批體系建設(shè)。要對(duì)一些流程復(fù)雜、手續(xù)煩瑣、牽扯部門多、審批時(shí)限長(zhǎng)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行審批程序改革，取消無(wú)用的中間環(huán)節(jié)，壓縮、歸并重復(fù)或作用類似的環(huán)節(jié)，真正簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)間。龍崗區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于優(yōu)化政府投資市政類項(xiàng)目審批程序的方案》，以及正在制定的“效能倍增”實(shí)施細(xì)則，就是以系統(tǒng)審批效率而不是以部門審批效率來(lái)編制審批流程，最大限度地簡(jiǎn)化程序。減少環(huán)節(jié)。

4、堅(jiān)持以人為本。建立以市民需求為導(dǎo)向的服務(wù)體系。要在制定任何一項(xiàng)措施、出臺(tái)任何一個(gè)政策時(shí)，首先想到以人為本。在服務(wù)群眾方面，無(wú)非有三種情況：一是對(duì)于群眾、基層、企業(yè)提的合理合法事情，必須馬上辦。他們提出的問(wèn)題在一些部門看來(lái)是小事，可在老百姓心目中都是大事，部門之間不能轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去。搞公文旅行。要能快則快。二是對(duì)于群眾、基層、企業(yè)提出來(lái)的問(wèn)題，有政策障礙的，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)“不”。首先要研究有多少合理性，有一定合理性的就要想辦法變通解決。三是群眾、基層、企業(yè)要求解決的事情，不在政策允許范圍內(nèi)的，也要認(rèn)真研究。情況是變化的，原來(lái)不允許的，不是說(shuō)永遠(yuǎn)都不允許，要堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一。條件許可的可以先行先試、封閉運(yùn)作。

5、以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為手段，促進(jìn)公共服務(wù)的專業(yè)化和社會(huì)化。要最大限度地利用市場(chǎng)力量來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量。降低公共服務(wù)的成本，抑制政府規(guī)模的擴(kuò)張和人員的膨脹。一方面，要采取市場(chǎng)化手段，“花錢買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量和效率。如我們現(xiàn)在正在開(kāi)展的安全托管就是政府購(gòu)買服務(wù)。借助專業(yè)力量輔助監(jiān)管。提高監(jiān)管水平的明顯例子。另一方面，要通過(guò)積極穩(wěn)妥地發(fā)展社區(qū)和民間組織，逐步把一些傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理職能下放給這些組織承擔(dān)。特別是在社會(huì)福利領(lǐng)域或社區(qū)服務(wù)層面。完全可以由貼近市民、自發(fā)組織的社區(qū)和民間組織來(lái)承擔(dān)，其效率更高。同時(shí)有助于形成良好的社會(huì)風(fēng)尚，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力。

6、以提升綜合素質(zhì)和責(zé)任心為切入點(diǎn)。提高公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)和各方面的技能。要讓每個(gè)公務(wù)員都樹(shù)立起民眾至上、民眾永遠(yuǎn)正確的服務(wù)理念，改變“對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)下忽悠”、“重管理輕服務(wù)”的傾向，千方百計(jì)滿足公眾的需求。特別是要樹(shù)立增值服務(wù)和服務(wù)增值的理念，為服務(wù)對(duì)象提供各種類型的服務(wù)。從今年開(kāi)始，龍崗區(qū)將設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)，由服務(wù)對(duì)象主要包括企業(yè)、媒體和民眾給政府機(jī)關(guān)打分，以此激勵(lì)工作人員盡心盡力、盡情盡責(zé)，為群眾提供良好的服務(wù)。

(作者：深圳市龍崗區(qū)政府區(qū)長(zhǎng))

(本文責(zé)任編輯仲仁)