章啟輝　付志宇

[摘要]民國北京政府稅收政策的演變可以分為三個時期，在不同的時期有不同的重點。初期注重國地分稅，明確各自的事權(quán)和財權(quán)；中期開始加大地方的稅收權(quán)限，加強地方自治財力保障；末期則表現(xiàn)為規(guī)范稅收立法，限制地方稅權(quán)任意擴張。雖然由于國勢動蕩，稅收政策的實施力度極弱，但其初步形成的現(xiàn)代分稅制的財政管理體制，為南京國民政府的稅制建設(shè)和中國資本主義稅收制度的確立奠定了政策基礎(chǔ)，對于現(xiàn)代分稅制的實施和進一步完善也具有歷史借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]北京政府；民國；稅收政策

[中圖分類號]F814.422[文獻標識碼]A[文章編號]]008-1763(2009)02-0104-05

參照民國政府官方的劃分辦法，北京政府的稅收政策演變可以分為三期：民國元年到民國五年為初期，因為當時國家大局既定，中央責令各省報解稅收，并收回關(guān)、鹽兩稅，稅權(quán)漸歸集中，故又稱為“稅權(quán)集中”時期。民國六年到民國十年為中期，因民國六年以后局勢紛亂，軍閥專橫，中央財政漸隨時局轉(zhuǎn)入紊亂，但各省的稅款尚能勉為應(yīng)命，內(nèi)外債也遞次增加，收入既廣，故又稱為“稅收浮濫”時期。民國十年到民國十四年為末期，因民國十年以后政局益紊，軍閥跋扈，財權(quán)分散，各省專解稅款停頓，常關(guān)稅、印花、煙、酒、鹽稅悉遭截留，而內(nèi)外債也難以為繼，故又稱為“稅源枯澀”時期。

一北京政府初期的稅收政策

北京政府成立之初，國事蜩螗，政事紛紜。而此時西方民主思潮漸人人心，國地稅收劃分之說日益昌盛。民國元年夏，江蘇都督程德全提出劃分國地兩稅的議案，得到各省的支持，也受到了財政部的重視。民國元年冬，北京政府財政總長周學(xué)熙專門設(shè)置了調(diào)查委員會，派員分赴各地調(diào)查財政狀況，厘定稅目，借以劃清兩稅界限。民國二年，財政部開始訂立《國家稅地方稅法(草案)》，次年加以修改，是為《劃分國家稅地方稅法(草案)》。國地收支劃分后各省所解稅款逐漸恢復(fù)，國家財政收支漸趨平衡。

民國元年財政部財政調(diào)查委員會《厘定(國家稅地方稅法(草案)》理由》一文，對國地稅劃分的原因進行了闡述：“整理財政之道，首在改良稅制。改良稅制之方，首在厘定兩稅。前清末季，中央征稅悉委各省代征，國家財政之基礎(chǔ)已不鞏固。軍興以來，舊章既已破壞，新制尚待籌議，中央乏接濟之財源，益陷于困難之域。故非厘定稅目，而舉應(yīng)屬于國家者作為國家稅，由中央自為管理征收；應(yīng)屬于地方者作為地方稅，由地方管理征收，則國家與地方之財政永無劃清之一日。權(quán)限不清，即整理不能著手，頭緒愈久而愈棼，弊害愈積而愈深，又安有增加歲人之望哉?”可見，由于清末形成的地方代征解款的格局被戰(zhàn)事破壞，中央財政陷入窘境，為了保證中央政府的權(quán)威，必須效仿西方實行分稅制，以厘清中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，因此北京政府實施分稅政策的目的首先是為了增加中央財政收入，鞏固國家財政基礎(chǔ)。

在解釋該項立法的宗旨時，《理由》這樣寫道：“本法預(yù)定賦稅系統(tǒng)之雛形，為將來施行之基礎(chǔ)，調(diào)和貧富，酌劑盈虛。創(chuàng)新稅，即所以去惡稅；改舊稅，即所以廢復(fù)稅。數(shù)年之后，兩稅之界限，以劃分而愈明；賦稅之系統(tǒng)，以改正而益?zhèn)?。庶足追各國之成?guī)，而進于完備之境歟!第急則治標，欲求事實之易行，足以救目前財政紊亂之病而仍不失為永久之計劃者，此本法之主旨也?！笨梢钥闯觯M行稅收政策調(diào)整的目的還在于為完備稅法體系作長遠打算。創(chuàng)立新稅是為了刪改過時的不良稅種，改革舊稅是為了廢除繁復(fù)的苛捐雜稅，在國家和地方之間進行稅種分配是為了調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)和貧富差距。歸結(jié)起來，都是為挽救財政紊亂的弊病，為長遠的稅制完備打下基礎(chǔ)。這是漸進式的改革，非一蹴而就式的效仿西方成規(guī)。

民國三年頒行的《劃分國家稅地方稅法(草案)》在稅種劃分上包括以下四個方面的內(nèi)容：

(一)現(xiàn)行稅種的劃分

田賦、鹽課、關(guān)稅、印花稅、常關(guān)稅、統(tǒng)捐、厘金、礦稅、契稅、牙稅、當稅、牙捐、當捐、煙稅、酒稅、茶稅、糖稅、漁業(yè)稅及其他雜稅雜捐劃為國家稅；商稅、牲畜稅、糧米捐、油捐、醬油捐、船捐、雜貨捐、店捐、戲捐、車捐、房捐、樂戶捐、茶館捐、飯館捐、魚捐、屠捐、肉捐、夫行捐及其他雜稅雜捐劃為地方稅。

稅種如此劃分主要依據(jù)稅種本身的性質(zhì)。被劃為國家稅的稅種要么歷史上一直認為是正稅，要么從性質(zhì)上講屬于全國性的稅種，不宜劃歸地方；而地方稅的稅種要么歷史上一直是地方的主要財源，要么因為參差零星，從性質(zhì)上講屬于地方性的稅種。這種劃分方法從現(xiàn)代稅收學(xué)理論來看是很有道理的。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，中央與地方分別提供全國性、區(qū)域性的公共服務(wù)，相對應(yīng)地收取其成本即稅收。因此全國性的稅種應(yīng)屬于中央稅，地方性的稅種應(yīng)屬于地方稅，中央與地方各得其所，各敷其用。

作為中國最古老、最傳統(tǒng)的稅收，田賦已經(jīng)劃為國家稅。但向來田賦附征其他，含有地方附加稅性質(zhì)，又因名目繁雜、額數(shù)不一，所以在地方稅內(nèi)設(shè)田賦附加稅一項，把原有的各種款項全部刪除，統(tǒng)一計征。這樣既可省去計算之勞，又可規(guī)范稅法，收到整齊劃一的效果。

(二)將來新稅的劃分

如果只靠目前施行的稅種，難以保證中央和地方財政支出的長期需要。因為中央政費日益膨脹，地方自治政務(wù)會隨著歲月而增加，終歲收入都將難敷其用。雖然當下處于民生凋敝之時，不便妄增賦稅，但一旦民力恢復(fù)，開設(shè)新稅勢之必然。因此新稅法對將來新稅之劃分，做了如下預(yù)設(shè)：

印花稅、登錄稅、通行稅、遺產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅、出產(chǎn)稅、紙幣發(fā)行稅等稅種，各國均定為國家稅，行之已久且效果良好，所以定為將來應(yīng)設(shè)之國家稅；房屋稅、國家不課稅之營業(yè)稅、國家不課稅之消費稅、人市稅、使用人稅、使用物稅等稅種，從性質(zhì)上看宜為地方財源，從征收上看宜歸地方管理，所以定為將來應(yīng)設(shè)之地方稅。另外對于營業(yè)稅和所得稅兩種將來應(yīng)設(shè)之國家稅，若不給地方政府以設(shè)附加稅之權(quán)，地方或?qū)㈦[匿，征收恐難完成。所以北京政府仿效日本、法國的稅制，在地方稅中允許將來開設(shè)營業(yè)附加稅和所得附加稅，以協(xié)調(diào)中央與地方的稅收分配關(guān)系，保證國家對營業(yè)、所得兩稅的征收。

(三)將來應(yīng)廢的稅種

根據(jù)稅收公平原則，對同一課稅對象不能進行重復(fù)征稅。事實上，重復(fù)征稅既加重了納稅人的負擔，也容易導(dǎo)致稅源枯竭，善于理財者都力圖避免。各國的普遍做法是在開設(shè)新稅時同時廢止類似性質(zhì)的舊稅。因此新稅法在預(yù)設(shè)將來新稅時也對將來應(yīng)廢稅種作了如下規(guī)定：

在將來施行登錄稅時，現(xiàn)行契稅、牙稅等稅應(yīng)行廢止；施行營業(yè)稅時，現(xiàn)行牙捐、當稅、當捐等稅應(yīng)行廢止；施行出產(chǎn)稅時，現(xiàn)行常關(guān)、統(tǒng)捐、厘金等稅應(yīng)行廢止；施行房屋稅時，現(xiàn)行房捐應(yīng)行廢止；施行營業(yè)附加稅時，現(xiàn)行稅種與課稅對象有重復(fù)的應(yīng)行廢止。

(四)對地方特別稅及附加稅的限制

地方政府有課征地方稅之權(quán)。但若中央政府認具所課之稅有不當之處，可以禁止其開征。這是各國的慣例，因為地方政府在開設(shè)稅種時，雖不至于違反本地人民的納稅能力，但往往囿于地域之見，與國家制定的政策相悖。因此需要對地方特別稅及附加稅進行限制，以預(yù)防其弊。

地方特別稅，如果財政部認定有礙國稅，或有其他不正當者，都可禁止征收。附加稅的限制額度，主要仿照日本稅制。日本的地租附加稅最大限額為百分之三十二，營業(yè)附加稅最大限額為百分之十一，所得附加稅最大限額為百分之四。在中國，附加稅的限制定得太寬容易使正稅短少，定得過嚴容易妨害地方經(jīng)濟的發(fā)展，所以結(jié)合實情，規(guī)定田賦附加稅不得超過百分之三十，營業(yè)附加稅不得超過百分之二十，所得附加稅不得超過百分之十五。

北京政府初期的稅收政策依據(jù)稅種性質(zhì)劃分國稅和地稅，統(tǒng)一計征田賦附加稅，對地方特別稅及附加稅加以限制，兼顧將來新稅和應(yīng)廢稅種而為完備稅制作長遠打算，是符合現(xiàn)代稅收學(xué)原理的。但是，由于其目的首先是為了增加中央財政收入，因而本質(zhì)上仍然是相對集權(quán)的政策?！侗本┱斦控斦{(diào)查委員會檢送稅法草案付》自我標榜：“參觀舊制，酌度現(xiàn)情，以事實為指歸，而不拘于各家之學(xué)說；以歷史為依據(jù)，而不泥于各國之成規(guī)。”這看起來似乎稅種劃分的根據(jù)是中國國情，實際上是北京政府的財政需要。按照現(xiàn)代稅收經(jīng)濟學(xué)的基本原理，田賦和牙稅、當稅等地方性收入，通常應(yīng)作為地方稅，但都被納入國稅體系中。

這就是“以事實為指歸，而不拘于各家之學(xué)說”，或謂“不失為因時制宜之舉”。關(guān)于“以歷史為依據(jù)，而不泥于各國之成規(guī)”，該付也有具體說明：“稅源普及于全國，或有國際之關(guān)系，而性質(zhì)確實可靠，能得巨額之收入者，為國家稅；稅源多囿于一定之區(qū)域，不含有國際之關(guān)系，而性質(zhì)本亦確實，唯收入額比較的稍小者，為地方稅。”顯然，稅種劃分的實際依據(jù)是收入之巨細，不但稅收學(xué)理，而且國際慣例，都因此而取舍。根據(jù)這一標準，田賦等十七項為中央稅，商稅等十九項為地方稅，在地方稅內(nèi)新設(shè)“田賦附加”以概括田賦以外的各項雜款。這樣一來，主要稅源基本上都收歸中央，地方稅源不過是一些雜細稅種。

二、北京政府中期的稅收政策

民國六年至十年，稅種劃分仍然依照民初稅法，中央稅收主要有田賦、關(guān)稅、常關(guān)稅、鹽稅、印花稅和煙酒稅六種。起初中央威信還能維持，各省解款與?？钌心鼙ＷC。但是，越到后來，稅收越是短絀，各省截留中央稅款的現(xiàn)象越是普遍，在這一時期里，國家的稅收政策沒有大的調(diào)整，只是在可能的空間內(nèi)開始注意完善地方稅制，提高地方稅收比重，保障其自治必需的財力。與之相關(guān)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在當時政府出臺的稅收政策法規(guī)和部分議員提出的改革稅收的議案中。

民國九年九月，國家頒布了《暫行地方制度》。其中有關(guān)條款體現(xiàn)了這一時期的稅收政策，具體如下：

第三章省之財源

第十條省之賦稅如左：

一、田賦；

二、家屋稅；

三、地價稅；

四、營業(yè)稅；

五、雜稅。

第十一條田賦暫依現(xiàn)行之稅則賦課之。但各省于清丈田畝后，須按其收益多寡，制定一省劃一之稅則。

第十二條凡自成一戶之房屋，不論為鋪戶、住戶、自住、借住，各省得按其屋價之差課家屋稅，方法由各省自定。

第十三條省內(nèi)之宅地、耕地，因地方發(fā)達地價增至該省普通地價若干倍以上者，各省得按其增加倍數(shù)之差課地價稅。其增差課營業(yè)稅之起點及稅率，由各省自定。

第十四條凡中央不課營業(yè)稅之營業(yè)，各省得課稅。其配置之方法及稅率由各省自定。

第十五條左列各項雜稅，由各省制定稅則征收之：飲食店稅、戲院稅、船稅、各種車稅、牲畜稅、屠宰稅、漁業(yè)稅、其他雜稅不為中央所禁止者。

第十六條前列各稅有以他種名目已經(jīng)舉行者，其名目須廢除之。

第十七條各省得依中央法令征收附加稅。①

從以上條款可以看出，在這一時期內(nèi)，省自治進程逐漸加快，反映在稅收領(lǐng)域，要求增加地方財政收入比重的思想已經(jīng)為國家政策所接受。尤其是以田賦為核心的地方稅體系逐步健全并規(guī)定詳細嚴密，能夠較好地保障地方財力之建設(shè)。

同時在地方稅種既定的前提下，將稅率、起征點、征收辦法等具體內(nèi)容的立法權(quán)完全下放到省一級政府，是一種較為徹底的分稅制稅收政策。各省有權(quán)征收附加稅的規(guī)定也讓地方擁有一定程度的稅收開停權(quán)，使其稅制具有較強的經(jīng)濟彈性，即隨著地方經(jīng)濟發(fā)展調(diào)節(jié)稅種和稅率，增減稅收的活動空間。對于縣級稅收，也作了相應(yīng)規(guī)定，主要是按照自治精神，允許征收縣自治稅。地方各級政府因此而增加的稅收立法權(quán)，有效增強了地方自治所需之財力。

民國九年，北京政府財政部向大總統(tǒng)致呈《核議孔祥榕條陳劃分國家稅地方稅案》。在該呈中，財政部強調(diào)了國地兩稅劃分的必要性和標準：“整理財政以改良稅制為要圖，而改良稅制尤以劃分國家地方兩稅為先務(wù)?！┎閮啥愔畡澐郑氁試倚姓c地方行政之范圍為標準，在地方制度尚未規(guī)定以前，實無標準以為依據(jù)，應(yīng)俟地方制度規(guī)定方能實行劃分。”可見，分稅制乃民主進步之標志，以地方自治為前提，以國地政費為標準。

民國十年，江西、陜西、福建等十二省議會代表提出《請劃分全國稅源以實行地方民治促進中央統(tǒng)一而維國本案》的議案。該議案詳細述明了重新劃分國家稅地方稅的必要性。首先，從中國的實情來看，財權(quán)分配不明確造成中央和地方之間爭奪財源，最后導(dǎo)致中央缺少財力保證，因而劃分國地稅是解決政治紛爭的經(jīng)濟基礎(chǔ)。所謂：“吾國中央與地方之界線未清，不第財權(quán)混淆，即政權(quán)亦時生抵牾，以致政潮環(huán)起，法律陵替，而財源涸竭，與夫軍民合治、軍權(quán)不統(tǒng)一之巨患，均緣是而起。在地方，日企民治，而苦中央之悉索；在中央，惟恃債貸，而責地方以截留。數(shù)年來因仍茍且，省自為政……中央雖名為握有全國財權(quán)，而事實上各省仍自為收支，是謂有地方之財政，而無中央之財政。夫政事恃財而舉。租稅確定之數(shù)目，實為全國預(yù)算之標準。倘稅源收入一有不預(yù)期之漲縮，則施政之危險不堪設(shè)想。此在國家與地方莫不皆然。故劃分稅源，實為今日解決時局之先務(wù)也?！逼浯?，就西方各國的經(jīng)驗來講，劃分國家稅地方稅是大勢所趨。所謂：“咸知今世界國力培養(yǎng)，端惟地方之良善制度是賴。故德國財政大臣米格勒氏改革財政，即首注重于地方財政之劃分。英法效之，成效大著……此按各先進國租稅之分配與吾國事實之趨向，而以為劃分之理由也。”再次，按照學(xué)理的要求，也應(yīng)當根據(jù)稅收的性質(zhì)區(qū)分國家和地方收入：“惟稅源劃分，當以何為標準?巴斯塔伯有云，當從財政上經(jīng)濟上辨別租稅之性質(zhì)，而權(quán)衡于國家與地方經(jīng)費之情形而定……大概以國家稅當以一律之稅率普及于全國，每難適應(yīng)于地方之特

殊經(jīng)濟狀態(tài)而合負擔公平之原則。故國家稅為列舉，取其整齊簡單、收入額大者，列為國家稅……至其他參差零星各稅，凡全國不能一律而必隨地方事業(yè)之發(fā)達以增進者，均應(yīng)劃為地方稅?！?/p>

在此基礎(chǔ)上，該議案提出了國地稅劃分的具體建議：“國家收入，以全國關(guān)稅、鹽稅、官業(yè)收入、中央直接收入等屬之；地方收入，以田賦為主，其他貨物稅、正雜稅、正雜捐及省有新收入等屬之?！笨梢钥闯觯撟h案對國家稅地方稅的劃分與民國三年稅法草案的最大區(qū)別在于把田賦納入到地方稅中，并作為地方的主體稅種。何以把田賦列為地方稅，該議案有專門的解釋：“田賦雖為稅法可以普及之項，然按學(xué)理原則，凡易感痛苦之直接稅，應(yīng)列為地方稅，因賦與個人之利益，國家行政常不及地方行政之顯著。且地方政費如警備、警察、教育、實業(yè)、財政、交通、銀行各項，皆尋常設(shè)備，不可一日或缺之事，故必須以田賦為固定之稅源，則地方事業(yè)方無中輟之危險?！逼浜诵氖菍W(xué)理要求和地方政費需要，較之民三稅法主要依據(jù)中央財政需要，忽視稅收學(xué)理、國際慣例和地方政費，無疑是一種進步。

對于這樣的劃分，該議案分析了可能帶來的四種好處。第一，有利于整理預(yù)算：“劃分后，中央稅目列舉，出入預(yù)算一覽了然，毫不容混?！钡诙欣跍p輕政費：“財政劃分后，實行民治各省(區(qū))政費自應(yīng)由地方收入項下支出，中央負擔即可減少?！钡谌?，有利于革新政治：“謀國權(quán)之擴張，必由于國力之充實；求國力之充實，必由于地方事業(yè)之發(fā)展。是宜按切潮流，斟酌事實，貴其本而賤其末，以為中央裁兵減政之準衡?！钡谒?，有利于擴充稅源：“吾國關(guān)稅，視各國最輕。若按照各國稅法加以改正，約可增收二千萬左右。及煙酒印花以及交通各項均待發(fā)展。凡此等類，不惟可資中央之常支，且可增加儲金，以備中央臨時緩急之用?！笨傊霸谥醒胍环矫?，茍能切實整理，決為有余而無不足之理；在地方一方面，照現(xiàn)在情形雖未為充裕，然地方事業(yè)日漸發(fā)達，則地方稅源亦隨之而漸增”?？梢姡瑒澐謬囟惒还苁菍χ醒脒€是對地方都是必要的。

最后，該議案還就中央和地方稅收共享與補助進行了設(shè)計。由于中央支出包括中央政費、全國軍費和對各省的協(xié)濟費，在中央稅源尚未擴充之前，可能會出現(xiàn)中央收入不足。因此可以把上述地方稅收人項下的四成匯解中央，六成歸地方，專供地方警備、警察、教育、實業(yè)、財政、交通、銀行各項行政之用。中央對于貧瘠省份，也應(yīng)該按照協(xié)濟慣例，區(qū)別大中小的不同等級進行協(xié)濟補助。在這樣的方案下，“以期全國財政平衡、進步、統(tǒng)一”，實現(xiàn)“地方民治”和“中央統(tǒng)一”的政治經(jīng)濟目標。

三北京政府末期的稅收政策

民國十年以后，國家政局散亂，地方各省漸成分化之局面。在稅收制度方面也呈現(xiàn)出崩潰之勢，不僅地方對中央的稅收解款停頓，而且中央的主要稅種如常關(guān)稅、印花稅、煙酒稅、鹽稅也遭到普遍截留。北京政府的沒落頹敗，稅收不支亦屬主要原因。在稅收政策的執(zhí)行上，政府沿用民初稅法，但稅收思潮已隨社會思想和經(jīng)濟思想日益演進，并幾經(jīng)分合。民國十年以后政治分權(quán)學(xué)說尤為盛行，要求擴充地方稅權(quán)的呼聲日益高漲，如增加地方收入，將田賦等項劃歸地方；增支地方政費，將內(nèi)政、教育、工商等項支出全屬地方。

民國十二年十月十日，北京政府頒布了《中華民國憲法》。雖然該憲法次年就被廣州國民政府所否認，在中國近現(xiàn)代史上只是曇花一現(xiàn)，但是其中有關(guān)稅收政策的條款仍然可以反映出當時的社會思潮。其一，第二十三條規(guī)定：關(guān)稅、鹽稅、印花稅、煙酒稅、其他消費稅及全國稅率應(yīng)行劃一之租稅，由國家立法并執(zhí)行之。第二十七條規(guī)定：國家對于各省課稅之種類及其征收方法，為免諸弊或因維持公共利益之必要時，得以法律限制之。所列諸弊有：妨害國家收入或通商，二重課稅，各省及各地方間因保護其產(chǎn)物而對輸入商品為不利益之課稅，各省及各地方間物品通過之課稅。這說明主要稅源、傳統(tǒng)正稅繼續(xù)歸屬中央，為了制約地方稅權(quán)膨脹，中央仍欲執(zhí)統(tǒng)籌之權(quán)柄。其二，第二十五條規(guī)定：田賦、契稅及其他省稅，由省立法并執(zhí)行或令縣執(zhí)行之。第一百二十九條規(guī)定：省稅與縣稅之劃分，由省議會議決之。這說明財政部和各省所爭奪的田賦已經(jīng)劃歸地方，地方稅收立法權(quán)已經(jīng)下移，國家稅收政策已經(jīng)傾向于地方分權(quán)。就其實際操作而言，這一時期的西南各省已非中央政府權(quán)力所能及，素來統(tǒng)屬中央的北方各省也都憑借軍權(quán)任意把持，事實上的外重內(nèi)輕之勢與憲法分稅權(quán)之本意相去甚遠。

在統(tǒng)一實行國家稅地方稅的情況下，為了滿足地方財政支出不斷擴張的需要，各省紛紛采用征收附加稅的方式任意增加捐稅。有的省份對一項正稅可以附征多次，有的省份附加稅的稅額甚至超過正稅，給國家稅法的嚴肅性帶來了嚴重挑戰(zhàn)，所謂“不特苛虐商民，且大背國家設(shè)稅之原則”。民國十四年三月，財政部專門出臺了一項《附加稅限制辦法》，通電各省實行，以規(guī)范各省征稅行為。其內(nèi)容大致如下：

一、各省如因有必要情形而至征收某種附加稅，其用途必切實指明，不得稍涉含混；

二、舉行某種附加稅，其數(shù)目若干，辦法如何，須先呈報財政部以備考核；

三、各地方因特別情形有征收某種附加稅必要時，須呈經(jīng)省行政長官核準，并須隨時報部備案；

四、凡各種征稅如已經(jīng)征收第一項附加稅，既不得再征收第二項；

五、因辦理某項重要事務(wù)而須征收某種附加稅，如是項事務(wù)已經(jīng)停辦，其附加稅亦當隨時停征，不得強移作他用；

六、征收附加稅不得妨害正稅之收入；

七、附加稅以正稅為根據(jù)，正稅如經(jīng)撤消，附加稅亦應(yīng)隨即廢止；

八、附加稅之稅率當以正稅為標準，無論如何總不得超過正稅。

以上規(guī)定說明，財政部對地方各省私自征收附加稅加以限制是遵循學(xué)理、按照稅法精神規(guī)范稅收行為的。無論從立法意圖上規(guī)定附加稅征收的必要條件，要求所有的征稅辦法都要報經(jīng)財政部備案，還是從立法技巧上有針對性地把已經(jīng)出現(xiàn)的各種問題，如稅率高低、稅目多少、附加稅開停征的期限等分類加以解決，從稅收立法的角度來講都頗為科學(xué)，兼顧了稅法的連續(xù)性和變動性，使之兼具嚴肅性和靈活性。但是，由于當時政局已亂，地方政府各自為政，中央政令極難暢行，所以該限制辦法也只是徒具虛名，難以施行。

總之，北京政府隨著政治經(jīng)濟形勢的變化調(diào)整稅收政策，在不同的歷史時期追求不同的政策目標，因而形成了不同的政策重心：初期注重國地分稅，明確各自的事權(quán)和財權(quán)；中期開始加大地方的稅收權(quán)限，加強地方自治財力保障；末期則表現(xiàn)為規(guī)范稅收立法，限制地方稅權(quán)任意擴張。從政策制定和實施的主觀動機來看，北京政府試圖通過改革稅制來保障中央和地方政府的財政收入，同時對國民經(jīng)濟運行產(chǎn)生積極的調(diào)節(jié)作用。但是由于此時期政治無常，戰(zhàn)事頻仍，軍閥混戰(zhàn)，地方割據(jù)，稅收政策實施力度極弱，大大降低了政策的有效性。不過，其初步形成的現(xiàn)代分稅制的財政管理體制，為南京國民政府的稅制建設(shè)和中國資本主義稅收制度的確立奠定了政策基礎(chǔ)，對于現(xiàn)代分稅制的實施和進一步完善也具有歷史借鑒意義。