趙　欣

摘要:我國自1998年國家中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將旅游業(yè)確立為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)后,旅游產(chǎn)業(yè)在我國的地位得以確立,旅游產(chǎn)業(yè)體系逐步形成,產(chǎn)業(yè)規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大。但是與旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家(地區(qū))或者是把旅游業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的國家(地區(qū))相比,我國的旅游產(chǎn)業(yè)政策體系尚未成熟,在一些主要政策領(lǐng)域仍然存在著一定差距。造成差距的主要原因之一就是我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的政策瓶頸,因此,及時(shí)認(rèn)識到這些瓶頸,并進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整是十分必要的。

關(guān)鍵詞:旅游產(chǎn)業(yè);政策;瓶頸

中圖分類號:F592.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0037-02

經(jīng)過多年的積累,尤其是“九五”和“十五”計(jì)劃期間的發(fā)展,我國已先后實(shí)現(xiàn)了從旅游資源大國向亞洲旅游大國的歷史性跨越,從亞洲旅游大國向世界旅游大國的歷史性跨越。中國旅游業(yè)的國際地位不斷提高,國際影響不斷擴(kuò)大。但是旅游產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策還不能與旅游業(yè)的快速發(fā)展相配套,尤其是在提高國際競爭力的旅游產(chǎn)業(yè)政策方面還存在諸多問題,這些政策瓶頸嚴(yán)重制約了我國旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展,從整體來看主要表現(xiàn)在以下九個(gè)方面。

一、缺乏一整套的旅游產(chǎn)業(yè)政策

從總體來看,目前國務(wù)院一共發(fā)布了三個(gè)產(chǎn)業(yè)政策:一是汽車產(chǎn)業(yè)政策;二是水利產(chǎn)業(yè)政策;三是電子信息產(chǎn)業(yè)政策。雖然各地方政府紛紛出臺了發(fā)展本地區(qū)旅游業(yè)的若干政策,國家也制定了一些相關(guān)的政策,但我國還沒有出臺一整套有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的政策。調(diào)查問卷和訪談的結(jié)果顯示,旅游業(yè)界對旅游產(chǎn)業(yè)政策的呼聲越來越高。

二、旅游教育質(zhì)量難以保證

在旅游產(chǎn)業(yè)的人力資源供給方面,雖然目前我國的旅游教育事業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭,然而,相對于日益增長的市場需求而言,旅游教育的質(zhì)量很難保證。就目前情況來說,我國尚缺乏全國統(tǒng)一的培訓(xùn)計(jì)劃和一套行之有效的管理辦法,各種類型、各種層次的培訓(xùn)系統(tǒng)分割嚴(yán)重,而且存在著許多漏洞,很難真正達(dá)到旅游教育的根本目的。

三、財(cái)政政策的制定與實(shí)施存在脫節(jié)現(xiàn)象

在旅游產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策方面,因?yàn)槁糜萎a(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)資金密集型的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè),在其發(fā)展壯大過程中,旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)都需要大量的資金投入,而資金不足一直是阻礙我國旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的絆腳石。雖然我國已經(jīng)有了一系列的投資扶持政策,如土地政策的優(yōu)惠,稅收政策的優(yōu)惠,外匯兌換的政策(包括外商所得利潤和工資等收入?yún)R出的自由),相應(yīng)金融政策的支持以及必要的財(cái)政支持,但在旅游業(yè)的實(shí)施上往往與政策脫節(jié),缺乏具有針對性的國家旅游產(chǎn)業(yè)投資政策,且政策形式較為單一。另外,在市場準(zhǔn)入、透明度、國民待遇上都存在著壁壘。

四、缺乏規(guī)范市場行為主體的行政規(guī)制和法律規(guī)制

在旅游相關(guān)的法律方面,旅游管理機(jī)構(gòu)行使職權(quán)缺乏強(qiáng)有力的法律支撐一直是制約我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國際水平同步的瓶頸問題。從全國來看,我國僅有一部由國務(wù)院頒布實(shí)施的全國性旅游專門法規(guī)——《旅行社管理?xiàng)l例》,遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要;從地方來看,各地制定的一些涉及旅游的法規(guī)往往與其他行業(yè)的管理內(nèi)容雜糅在一起,較少有單方面整體反映旅游管理的專門法規(guī)。由于缺乏規(guī)范市場行為主體的行為規(guī)制和法律規(guī)制,使得管理部門在對行業(yè)主體進(jìn)行管理時(shí)無據(jù)可依,無法可施。

五、目的地推廣弱于東亞太著名目的地

在旅游目的地推廣方面,多年來,旅游發(fā)展基金不足,是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的突出問題。目前,雖然已經(jīng)建立了收取機(jī)場費(fèi)(旅游發(fā)展基金)的制度,但由于數(shù)量小且資金來源單一,并未從根本上解決資金不足的問題。旅游發(fā)展基金的不足直接導(dǎo)致宣傳費(fèi)用的匱乏,中國國際市場促銷費(fèi)用是700—1 000萬美元,海外辦事處15個(gè),相對于東亞太著名目的地來說,我們的宣傳投入過少,另外,在宣傳推廣手段等方面也弱于東亞太著名目的地。

六、忽視了對入境旅游市場的培育

在擴(kuò)大入境旅游政策方面,我國旅游業(yè)發(fā)展的過程是先發(fā)展入境旅游,20世紀(jì)80年代中期以后國內(nèi)旅游開始逐步興起,90年代以來,出境旅游逐步產(chǎn)生,總體來看,除了出境旅游市場上還有一些政策性因素的影響之外,基本上都形成了買方市場的局面,因此,相對忽視了對入境旅游市場的培育,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一方面,簽證問題。特殊的政治原因使我國同大多數(shù)主要客源國之間的簽證手續(xù)異常煩瑣,辦理和審批時(shí)間也較長,而且在短期內(nèi)也不可能像歐盟成員國之間那樣實(shí)行互免簽證制度。但是,國外那些追求旅游體驗(yàn)效率的旅游者一般都不會(huì)在簽證方面花費(fèi)過多的時(shí)間,這種矛盾很容易使部分客源分流到其他國家。

另一方面,航空的開放問題。有一個(gè)說法是,開放的國家應(yīng)該有一個(gè)開放的天空,但國家航空主管部門認(rèn)為天空的開放涉及到國家主權(quán)的問題,一旦涉及到國家主權(quán)問題就免談。另外,我國在一些能夠成為潛在客源市場的國際航線和航點(diǎn)上存在空白。例如,我國與南美洲等一些國家和地區(qū)沒有直達(dá)航線,這些都嚴(yán)重制約了我國入境旅游的發(fā)展。

七、旅游購物水平低于國際平均水平

在旅游消費(fèi)方面,多年以來,旅游購物始終是我國旅游產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。就國際一般水平來說,購物比重應(yīng)占到旅游收入總額的30%,新加坡和香港地區(qū)的比重更高,近50%左右。多年以來,我國始終在20%上下徘徊,20世紀(jì)90年代末期甚至比90年代初期下降了5個(gè)百分點(diǎn)。在國內(nèi)旅游市場中,這一比重更低,購物僅占到花費(fèi)總額的15%左右,其中高達(dá)1/3的游客在一次旅游活動(dòng)中沒有任何購物花費(fèi)。對于旅游消費(fèi),我國政府也制定出臺了一些扶持政策,但卻沒有完全實(shí)施下去。在1992年11月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展旅游商品生產(chǎn)和銷售的批復(fù)》(國函(1992)171號)文件中,對扶持旅游商品生產(chǎn)和銷售制定了四條政策:一是在技術(shù)改造、新產(chǎn)品研制、對外銷售等方面的貸款資金上給予支持;二是對急需引進(jìn)的技術(shù)設(shè)備,凡列入技術(shù)改造項(xiàng)目的,經(jīng)批準(zhǔn)可享受技術(shù)改造稅收優(yōu)惠政策;三是同意定點(diǎn)旅游商品生產(chǎn)企業(yè)從銷售收入中提取1%的資金,用于新產(chǎn)品開發(fā);四是為支持旅游商品生產(chǎn),同意對旅游商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)口原材料給予一定的外匯周轉(zhuǎn)金,有償使用。上述四條扶持政策,除第四條落實(shí)了一次之外,其他的都未落實(shí)。但其中的主要原因是政府往往只重視旅游景點(diǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和投資,卻忽視了旅游購物產(chǎn)品的研發(fā)與創(chuàng)新。

八、旅游管理組織機(jī)構(gòu)體制不健全

在旅游管理組織機(jī)構(gòu)政策方面,我國旅游管理模式采取的是旅游局模式,按行政隸屬關(guān)系又可分為四個(gè)層次:國家旅游局、省(自治區(qū)、直轄市)旅游局、地市級旅游局和縣市級旅游局。但在不同地方,這些旅游局尤其是低層次旅游局的權(quán)限職能參差不齊,有的是“行政局”,有的是“事業(yè)局”;還有一些旅游局直接參與旅游企業(yè)的經(jīng)營,造成管理松懈、人浮于事、機(jī)制不活等多種弊病。長期以來,我國旅游管理體制中所暴露出來的問題日益突出,已嚴(yán)重威脅到我國旅游產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。另外,缺乏強(qiáng)有力的非政府機(jī)構(gòu)——行業(yè)協(xié)會(huì)的力量,目前,我國的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)仍為政府主導(dǎo),缺乏自主權(quán)和行業(yè)自律權(quán),行業(yè)協(xié)會(huì)并未發(fā)揮其真正的作用。同時(shí),缺乏必要的溝通機(jī)制等,也都是我國旅游組織方面的弊病。

九、區(qū)域發(fā)展差距大,缺乏合作機(jī)制

當(dāng)前,我國旅游區(qū)域發(fā)展極不平衡,旅游生產(chǎn)力布局集中于東部沿海地區(qū),相反,中西部內(nèi)陸地區(qū)雖然擁有豐富的旅游資源,但由于可進(jìn)入性相對較差,開放程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,導(dǎo)致旅游市場的發(fā)育程度較低。而東西部之間又缺乏區(qū)域間的合作機(jī)制,造成資源不能合理利用,東西部差距進(jìn)一步加大。

綜上所述,雖然我國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,但產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各種弊端也隨之而來,產(chǎn)業(yè)政策的不配套以及政策與旅游業(yè)運(yùn)行相脫節(jié)等問題也相繼出現(xiàn),隨著世界各國都把發(fā)展旅游業(yè)作為本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要議程,我們面臨的形勢也越來越嚴(yán)峻,因此,如何揚(yáng)長避短,發(fā)揮我們的政策優(yōu)勢,提高我國旅游業(yè)的國際競爭力,減少發(fā)展中的錯(cuò)誤也是我們必須要解決的問題之一。

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