周治平　李　勇　楊邦新

1基本情況

宜都市屬亞熱帶低山丘陵地區(qū),為湖北省山區(qū)縣級市?，F(xiàn)轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處),127個行政村,850個村民小組,總人口為39.2萬人,其中農(nóng)業(yè)人口29.22萬人。全市總面積13.58萬hm2,其中:農(nóng)業(yè)耕地2.29萬hm2,林業(yè)用地面積9.24萬hm2,其中有林地5.79萬hm2,可列入草地計算面積的疏林地、灌木地、荒山荒地合計3.08萬hm2。草地面積中,已有3萬hm2承包到戶,其中有1.87萬hm2獲得林權證,占承包到戶面積62.2%,1.13萬hm2以家庭承包制方式承包到戶,未取得草權證。

2影響我市草地劃定及草權證發(fā)放工作的原因

目前,宜都市還未開展草地的劃定及草權證的發(fā)放工作,影響該項工作開展的主要原因有以下5點。

(1)宜都市草地多集中在邊遠山區(qū),坡陡、石多、河谷深,土地細碎,承包利用有難度。

(2)投入不足,基礎設施條件差。宜都市很多山區(qū)水、電、路不通,草地利用率的高低要取決于開發(fā)的易難程度。

(3)對草地資源承包利用的重要性認識不足。在宜都市山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民的主要生產(chǎn)方式,種植業(yè)、林業(yè)一直都是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主業(yè),草食家畜養(yǎng)殖僅作為補充,農(nóng)民長期以來缺乏承包經(jīng)營草地的意識,投資草地畜牧業(yè)的能力弱。

(4)林權證代替草權證。目前宜都市大多草地宜草宜林,由于近年來政府對林地建設的高度重視,加大了對天然林的建設和保護力度,每年的大量資金投入增強了人們對發(fā)展林業(yè)的積極性。宜都市作為全省6個林改試驗縣(市)之一,到2007年底,全市完成山林確權到戶5.4萬戶,共計17.3萬宗7.67萬hm2,人們在取得林權證后,對能否得到草地權屬的意愿不高。

(5)管理和服務體系不健全。一是機構不健全。草原監(jiān)理工作基本沒有開展,更沒有專業(yè)人員負責草地劃分及承包工作。二是手段落后。缺乏必要的交通工具和技術設施,不能有效地對承包草原進行四周界定。

3推進草地劃定及草權證發(fā)放工作的措施

3.1提高對草地權屬證發(fā)放工作重要性的認識,將草地建設納入土地利用總體規(guī)劃

推進草地確權工作,一方面有利于草地資源的開發(fā)利用,可促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整;另一方面可加強草地的投資和治理力度,將生態(tài)治理與草地開發(fā)相結合,解決山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)問題。因此政府應在保護生態(tài)、防止水土流失的高度上重視草地劃分及草權證的發(fā)放工作,進行科學合理的區(qū)域性生態(tài)經(jīng)濟規(guī)劃,把牛羊等畜禽生產(chǎn)用草地納入土地利用總體規(guī)劃,合理配置農(nóng)、林、牧生產(chǎn),以形成土地利用和各業(yè)投入在生態(tài)經(jīng)濟上的平衡配置。

3.2明確草地權屬和用途,依法建立基本草地保護制度

草地權屬的落實是草地承包的基礎和依據(jù)。對宜牧山地,應明確草原資源概況和權屬現(xiàn)狀,劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的界限。牧草、牛羊等畜禽生產(chǎn)建設使用國有、集體草地,除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供之外,可依法采取出讓、租賃、作價出資(入股)等有償方式提供草地使用權。對連片草地內(nèi)的插花地,要加大確權工作力度,還草一塊,確權一塊,發(fā)證一塊,以明確其永久性的草地地位。實行勾圖落實地塊和四周范圍并核發(fā)草場使用證,核定作為畜牧業(yè)用地的草場范圍,權屬一經(jīng)確定,其經(jīng)營使用權將依法得到保護。

3.3明確草地監(jiān)理機構職能,推動草權證發(fā)放及草地保護工作

政府應成立草地監(jiān)理專門機構,加強從業(yè)人員技能培訓,增加投入,配置與草地劃界工作相適應的人員及技術設備。應明確草地監(jiān)理機構工作職能,積極推動草權證的發(fā)放工作。對既未取得林權證,又未取得草權證的1.13萬hm2草地,應依據(jù)國土資源分布,科學地劃分耕地、林地、牧坡草地的邊界,明確國有、集體草地的所有權,通過國有土地部門或村民委員會作為草地的發(fā)包方,將國家、集體所有的牧坡草地使用權,通過合同形式轉移給農(nóng)戶家庭經(jīng)營使用。確立家庭承包經(jīng)營草地監(jiān)管制度,制定承包經(jīng)營活動中的各項具體標準,監(jiān)督農(nóng)戶家庭是否按照合同規(guī)定履行經(jīng)營活動。做到該禁則禁,該休則休,該牧則牧,規(guī)范經(jīng)營,科學利用,既不超載過牧,又不浪費資源,保障草地牧業(yè)有序、健康、持續(xù)發(fā)展。