費(fèi)云東　劉靜一

1948年9月,解放戰(zhàn)爭正以雷霆萬鈞之勢向前推進(jìn),反革命的最后堡壘重慶正處于全面包圍之中,國民黨反動派進(jìn)行著垂死的掙扎,在這一年里,中國的形勢發(fā)生了翻天覆地的變化。在當(dāng)年下半年連續(xù)進(jìn)行的遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役中,國民黨的重兵集團(tuán)被解放軍一個(gè)個(gè)殲滅,國民黨方面完全喪失了進(jìn)攻的能力,轉(zhuǎn)而求和。共產(chǎn)黨則更加堅(jiān)定了決心,要打過長江,奪取全國的勝利。在這新中國即將誕生、百業(yè)待舉、百廢待興的關(guān)鍵時(shí)刻,機(jī)理黨政軍全國大事的周恩來副主席,卻非常惦記著黨的檔案事業(yè)的建設(shè),在楊尚昆起草的《收發(fā)電報(bào)程序》中明確提出了文件電報(bào)的“歸檔”要求。1948年9月30日周恩來副主席在楊尚昆同志起草的《收發(fā)電報(bào)程序》一文中,親筆加上了“文件和電報(bào)歸檔”的內(nèi)容,并專門寫了一段文件電報(bào)歸檔的要求。這個(gè)文件提出的“歸檔”要求,受到當(dāng)時(shí)黨政軍各級行政領(lǐng)導(dǎo)、文書處理工作者和檔案工作者的熱烈擁護(hù)和堅(jiān)決執(zhí)行,并成為新中國檔案事業(yè)的一個(gè)里程碑。

1948年5月23日,中央下發(fā)通知“決定成立中央辦公廳,由楊尚昆同志負(fù)責(zé)”。楊尚昆后來回憶說:雖然此前一年多就從李富春手里接了主任一職,但當(dāng)時(shí)只是當(dāng)事人之間的口頭通知,直到此刻他才第一次得到中央辦公廳主任的正式任命?！澳菚r(shí)候,組織上分配什么就干什么,誰也不計(jì)較這些手續(xù)?！敝泄仓醒朕k公廳《通知》的另一項(xiàng)還說:“以楊尚昆同志兼中央直屬機(jī)關(guān)黨委書記?！薄爸醒霙Q定(成立)中央直屬機(jī)關(guān)警衛(wèi)司令部,以楊尚昆同志兼司令員,方志純同志為參謀長?！边@個(gè)“司令部”和“司令員”,與在撤離延安時(shí)宣布的那個(gè)“司令部”和“司令員”有一定的延續(xù)性,同時(shí)也是以文字形式,把中央的警衛(wèi)工作固定于中央辦公廳管轄之下。與此同時(shí),秘書處、機(jī)要處等機(jī)構(gòu)也都得到恢復(fù)和調(diào)整。得到正式任命的楊尚昆,在中央辦公廳機(jī)關(guān)的恢復(fù)和正式命名之際,面對的工作頭緒很多,而他在此時(shí)首先著手做的一件事,就是針對為中央服務(wù)的文件、電報(bào)往來和日常會議事務(wù)擬訂辦理的程序和規(guī)范,使之從戰(zhàn)爭背景下的動蕩狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)入穩(wěn)定環(huán)境下的規(guī)范運(yùn)作。為此,楊尚昆親自擬稿或指定有關(guān)人員擬稿制訂了不少文件,隨后就交由周恩來修改核批,最后以中央或中央辦公廳的名義頒發(fā)下去。1948年6月,下發(fā)了《中央秘書處材料工作細(xì)則》;1948年7月,下發(fā)了《中央辦公廳關(guān)于中央各部委處理機(jī)密文件的制度》;1948年9月30日,又下發(fā)了《中央辦公廳電報(bào)處理程序》。與此同時(shí),《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》、《機(jī)要工作暫行條例》、《中共中央秘書處發(fā)借文件辦法》等等,也相繼擬就執(zhí)行。這一系列文件,初步規(guī)范了中央辦公廳和各級機(jī)構(gòu)處理文件、電報(bào)的做法,在消除戰(zhàn)時(shí)文件、電報(bào)處理混亂狀態(tài)的路上邁進(jìn)了一大步。特別是《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》,是將中國共產(chǎn)黨及人民解放軍文書處理從戰(zhàn)時(shí)散亂狀態(tài)納入規(guī)范軌道開端的一份重要文件。它還涉及中央和中央部委領(lǐng)導(dǎo)人辦文和決策程序的一些重大問題。其內(nèi)容主要是對于收發(fā)電報(bào)如何送主管人和主管部門承辦及批簽等等處理程序和有關(guān)部門電報(bào)處理流程。周恩來在審閱時(shí),將這份文件的標(biāo)題改為《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》,同時(shí)加了一段文件電報(bào)“歸檔”的內(nèi)容。并注明“文件處理同”。這樣,就使單純的解決電報(bào)承辦流程的文件改為文件電報(bào)的承辦及其歸檔的完整過程。從此,中共中央各機(jī)關(guān)、中央軍委以及各地方黨政軍群機(jī)關(guān)在戰(zhàn)爭環(huán)境中文件電報(bào)歸檔制度正式形成。《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》的主要內(nèi)容是:

中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)

及歸檔程序

(一九四八年九月三十日)

(一)承辦:

各地來報(bào),按其類別,由批辦人批送主管人先閱(主管人以電報(bào)處理程序中第一人為主),并抄一份送承辦機(jī)關(guān)。需要指示和答復(fù)者,除由主管人直接處理交辦公室外,承辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)者得請示主管人,擬草電稿;經(jīng)磋商、修改后,由主管人簽署交辦公室。

各地來報(bào)除批送主管人先閱外,辦公室批辦人并須依照電報(bào)處理程序分送書記處其他通知及政治局同志批閱。批閱人對該電如有意見和指示,請即批于報(bào)端或起草電稿指示,送主管人商辦,然后由主管人簽辦辦公室。

中央指示不論經(jīng)書記處會議指定起草,或起草后經(jīng)書記處通過者,概由主管人簽署交辦公室處理。

(二)發(fā)報(bào):

各種發(fā)報(bào),不論指示復(fù)電,交來辦公室后,除已在會議上經(jīng)書記處傳閱者外,即由批辦人依電報(bào)性質(zhì)批送書記處及其他有關(guān)同志傳閱,如有修改,需要傳閱,然后簽發(fā)。

電報(bào)傳閱及簽發(fā)的手續(xù)如下:

1、用中央、軍委及主席名義發(fā)出者,交周恩來(楊尚昆協(xié)助處理中央發(fā)電,李濤協(xié)助處理軍委發(fā)報(bào)),閱后,送書記處傳閱(重要者加送政治局委員),然后經(jīng)機(jī)要科送中機(jī)譯發(fā);其中重要者由批辦人批注于譯發(fā)后抄送有關(guān)部門。

2、用中央辦公廳名義發(fā)出者,校楊閱后送任周批發(fā)。屬于事務(wù)行政者由楊批發(fā)。

3、用軍委參名義發(fā)出者,交濤閱后,送周批發(fā)。

4、用各部委名義發(fā)出者,交楊批發(fā);重要者送任、周批發(fā)。

5、中央機(jī)要處發(fā)出之電報(bào),送楊批發(fā)。

6、軍委一局、二局、三局關(guān)于技術(shù)性質(zhì)的電報(bào),交濤閱后,送楊批發(fā)。

(三)歸檔:

1、來電除分送主管人和批閱人及抄送承辦機(jī)關(guān)和有關(guān)人員機(jī)關(guān)外,均在辦公室傳閱處理,完畢后,即由辦公室值班秘書交電整科歸檔。軍事及財(cái)政緊急電報(bào)則隨到隨辦,不限在辦公室內(nèi),但在處理完畢后,亦由值班秘書歸檔。屬于純事務(wù)行之者,即分別處理,或暫存臨時(shí)檔案或燒去,不入永久檔案。

2、去電,經(jīng)批發(fā)后,由機(jī)要科送交中機(jī)譯發(fā);發(fā)后退回辦公室,由楊、濤分別處理,視其重要與否,得分給有關(guān)同志在辦公室內(nèi)傳閱,其屬作戰(zhàn)機(jī)密性者都不傳閱,然后歸檔。各部委所發(fā)電報(bào),即由各部委自行留存,不歸入辦公室檔案之內(nèi)。

(文件處理同)

這份文件是楊尚昆親筆起草的,經(jīng)過周恩來仔細(xì)修改后,才以中央辦公廳的名義頒發(fā)。如今看來,它有如下幾個(gè)特點(diǎn):

第一,它規(guī)定了文件的批閱批辦制度和中央發(fā)文的簽署制度,由此可以避免來文無人批、無人辦或多人批、多人辦的現(xiàn)象。尤其規(guī)定了中央指示不論是在什么情況產(chǎn)生“概由主管人簽署”再由辦公室處理這一條,既可以避免政出多門,又可以提高中央發(fā)文的權(quán)威性。

本來,任何發(fā)文必須有簽署才能生效,才能發(fā)出,這在中共建黨初期就有規(guī)定。1923年《中共中央執(zhí)行委員會組織法》就規(guī)定一切文電“由委員長和秘書簽字”。但是,這個(gè)規(guī)定并沒有被執(zhí)行,此后的行文仍是散亂無章,特別是1927年后更是如此。這些,都是當(dāng)時(shí)殘酷艱險(xiǎn)的特定環(huán)境造成的。1937年12月25日發(fā)布的《中央書記處工作規(guī)則和紀(jì)律草案》、1938年發(fā)布的《機(jī)要規(guī)則》,雖都規(guī)定了只有領(lǐng)導(dǎo)人簽字,文件、電報(bào)才能生效,但在爾后的戰(zhàn)爭環(huán)境中,各級領(lǐng)導(dǎo)人、各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)仍常常是不經(jīng)主管負(fù)責(zé)人簽批,就將文件、電報(bào)發(fā)出?！吨醒朕k公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》重申簽批制度無疑對強(qiáng)化文件的權(quán)威性和辦文規(guī)范的嚴(yán)肅性是很必要的。

第二,規(guī)定中央發(fā)文的傳閱決策制度和具體的簽發(fā)手續(xù)。傳閱決策,也許是中共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策手段的一項(xiàng)發(fā)明。在1930年以前,特別明顯的是遵義會議之后,就有黨的領(lǐng)導(dǎo)人批的文件上有“某某人閱后發(fā)”字樣。例如在1936年到1938年的檔案中,就不斷看到毛澤東批的“某某某同志閱后發(fā)”的文件原稿。

各級領(lǐng)導(dǎo)人在他們的活動中,不可能把什么事情都搬到會上去討論,這樣做除了時(shí)間急迫外,在白色恐怖時(shí)期,在戰(zhàn)爭年代,還有個(gè)環(huán)境不允許的問題。由主管領(lǐng)導(dǎo)人批上某某人閱后發(fā),這個(gè)某某人若有意見就寫在上邊,沒有意見就簽畫圈閱,這樣就完成了一項(xiàng)事務(wù)的決策,既不是個(gè)人獨(dú)斷專行,又提高了工作效率。

第三,規(guī)劃了歸檔制度,而且相當(dāng)具體。文件(電報(bào))按時(shí)歸檔才能保存下來供后人使用。本來,1931年周恩來、瞿秋白擬就審定的《文書處置辦法》,就規(guī)定了文件必須分類和存檔。有了《文書處置辦法》,才有了中共“地下文庫”的奇跡。

但是,由于地下環(huán)境和戰(zhàn)時(shí)狀態(tài),文件、電報(bào)存檔問題常常被忽視了。這一方面有正常原因,另一方面也有人為的不當(dāng)做法。比如,有時(shí)把保密強(qiáng)調(diào)到過分的程度,說文件和電報(bào)過目就應(yīng)燒掉。這在地下斗爭中是必要的,在戰(zhàn)時(shí)就應(yīng)分別情況而言了。除了情報(bào)工作方針和派遣情況外,一些戰(zhàn)斗、戰(zhàn)役部署的政策性行動性指令,只在短時(shí)間有保密價(jià)值,一旦那些指令在行動中體現(xiàn)出來,文件、電報(bào)(也是文件)就沒有多少保密價(jià)值了,但仍不失其保存價(jià)值。

《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》明確解決了文件電報(bào)“歸檔”范圍,即重要的文件和重要的電報(bào)要“歸檔”,純事務(wù)性的文件電報(bào)“不入永久檔案”。這就使龐大的檔案材料更加精煉了,既有利于重點(diǎn)管理,又有利于查找使用。

《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》第三部分指出:凡歸檔文件電報(bào)要分“機(jī)密性”和“重要性”。這也是文件電報(bào)歸檔的一項(xiàng)原則要求。要求一切文件電報(bào)都必須劃分為絕密、普通機(jī)密和內(nèi)容公開的三大部分,不能把機(jī)密的電報(bào)和內(nèi)容公開的文件電報(bào)混在一起,這是戰(zhàn)時(shí)文件電報(bào)歸檔的又一個(gè)基本特點(diǎn)。

在《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》中還規(guī)定,文件電報(bào)歸檔有兩層意思:第一層是文書處理部門將辦理完畢的文件電報(bào)向本機(jī)關(guān)檔案室和機(jī)要秘書室——叫“歸檔”,這項(xiàng)工作主要由文書處理部門或行政領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān);第二層意思是各部委檔案室或機(jī)要秘書室,在一定時(shí)限內(nèi),例如一年后應(yīng)將檔案向中央辦公廳秘書處材料科歸檔,將電報(bào)向機(jī)要處電整科歸檔。這兩層意思構(gòu)成了文件電報(bào)歸檔的基本內(nèi)容。

周恩來倡導(dǎo)的“歸檔”是廣義的,除了文書處理部門對辦完的文書歸檔、機(jī)關(guān)檔案室向?qū)I(yè)檔案部門歸檔外,還要由專業(yè)檔案部門接收一切舊政權(quán)的檔案、撤銷機(jī)關(guān)的檔案或個(gè)人保存的檔案,這也是戰(zhàn)爭年代所謂“歸檔”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》頒布前,周恩來已對接收檔案工作做了許多指示,為歸檔工作打下了基礎(chǔ)。例如:1947年1月30日《周恩來關(guān)于整理北平軍調(diào)處文件給葉劍英、薛子正、黃鎮(zhèn)電》中說:由于蔣介石反對和平,大打內(nèi)戰(zhàn),和平談判已被破壞,因而我方在北平的“執(zhí)行部撤銷在即,請葉指定專人,埋頭整理兩星期,將所有文件分類編成目錄,……著董越千先送回延”。1947年2月8日周恩來起草的《中央給劉伯承、鄧小平、賀龍、李井泉電》中指示:請你們通知前線各部隊(duì),在打開敵人占據(jù)的城鎮(zhèn)時(shí)注意收集地方的和所有舊政府的“一切檔案文獻(xiàn)法令轉(zhuǎn)送后方,得便送延安”。至此,各大軍區(qū)和各中央局都聯(lián)合成了戰(zhàn)時(shí)物資檔案接收委員會,專門接收舊政權(quán)的一切物資、人員和文件檔案。1947年初,周恩來將兩箱文件材料交中央秘書處保存;又于1947年6月11日在《周恩來給鄧穎超電——請將整理好的文電教曾三保管》中說:請賀龍、李井泉同志通知去五臺山開會的鄧穎超“望將整理好的個(gè)人文件仍交曾三保管”。曾三是中央辦公廳秘書處處長,主管檔案工作,交曾三保管也就是我們前面所說的文件歸檔的第二層意思,即中央領(lǐng)導(dǎo)同志個(gè)人的文件、中央各部委的文件要向中央秘書處材料科歸檔。

從以上事例中可以看出:周恩來關(guān)于文件電報(bào)歸檔的指導(dǎo)思想是非常明確的,是以保存和保護(hù)黨和國家一切重要?dú)v史檔案為出發(fā)點(diǎn)的,是以適應(yīng)黨和國家對文件電報(bào)使用需要為目的的。

《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》發(fā)表后,從中央到地方,從黨內(nèi)到黨外,從政府到部隊(duì)都貫徹執(zhí)行了。例如1948年10月6日《中央辦公廳既要出關(guān)于材料整理分類》中規(guī)定:電視臺三十五類,每一類都與各承辦機(jī)關(guān)掛鉤,比如作戰(zhàn)類與軍委總參掛鉤,政工類與總政治部掛鉤,組織類與組織部掛鉤,工運(yùn)類與總工會掛鉤等,也即各類電報(bào)收到后先送主管人批,再送主管部門承辦,待承辦機(jī)關(guān)辦理完畢后,即作為一類段將電報(bào)歸檔。

1948年10月中央辦公廳秘書處在工作報(bào)告中也專門談了文件歸檔問題,即中央秘書處到平山縣西柏坡后,除接收中央工委的檔案外,還接收了城工部、宣傳部、政研室、外事組等許多機(jī)關(guān)的檔案。對各部委交來的檔案,中央秘書處“都分了類、編了號、寫好了目錄,……按重要性與機(jī)密性分別標(biāo)記”,使所有的重要檔案都“各有所歸了”。

在中央各機(jī)關(guān)貫徹文件電報(bào)歸檔的同時(shí),各地方、各部隊(duì)也進(jìn)行了文件電報(bào)的歸檔工作。延安《解放日報(bào)》還專門發(fā)表了陜甘寧邊區(qū)政府秘書處寫的《怎樣歸檔》的文章,介紹了文件電報(bào)歸檔的經(jīng)驗(yàn),其中有三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)被推廣:一是樹立“保持檔案完整”的指導(dǎo)思想;二是歸檔要保證“調(diào)卷便捷”;三是歸檔時(shí)限為“每年或半年歸檔一次”。這些經(jīng)驗(yàn)具有普遍的參政意義。

敬愛的周總理批示修改的《中央辦公廳承辦和收發(fā)電報(bào)及歸檔程序》已發(fā)表61周年了,它的精神不僅在戰(zhàn)爭年代發(fā)揚(yáng)光大,成為中國共產(chǎn)黨檔案事業(yè)史上一個(gè)功不可沒的里程碑。而且,對新中國檔案業(yè)的發(fā)展,乃至對現(xiàn)在改革開放中的檔案工作都有現(xiàn)實(shí)的深刻的指導(dǎo)意義。