摘要:傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能不能適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。作為一種健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)政府的支持和調(diào)控能力,實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化和高效化;同時(shí),為保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展,政府要充分利用財(cái)政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策,加大政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控力度。

關(guān)鍵詞:循環(huán)經(jīng)濟(jì);政府職能;宏觀調(diào)控

中圖分類號(hào):F062文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

作者簡介:王圣宏(1970-),男,山東單縣人,黑龍江大學(xué)副教授,管理學(xué)博士,研究方向:循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的根本途徑,是人類長遠(yuǎn)生存和發(fā)展的唯一選擇,國家和政府在建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的任務(wù)上擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。為此,應(yīng)加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新,轉(zhuǎn)變政府職能,找到適合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理、調(diào)控體制。通過一系列有效的政府決策、服務(wù)和調(diào)控等方式來影響企業(yè)和消費(fèi)者,進(jìn)而促進(jìn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實(shí)施,保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的原因

我國人均GDP已達(dá)到1 000美元的標(biāo)準(zhǔn),正進(jìn)入一個(gè)極為重要的發(fā)展期。一方面經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動(dòng)力;另一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的不均衡使各種矛盾不斷暴露;三是這一時(shí)期也是消耗資源最多,人與自然較量最為嚴(yán)重的時(shí)期。目前中國城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡、區(qū)域發(fā)展的不均衡、收入分配的不均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡、人與自然環(huán)境的不均衡已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。其中,人與自然環(huán)境和貧富差距是不均衡中最重要的因素。不能以GDP取代一切,要改變傳統(tǒng)的不惜代價(jià)的那種高投入、高消耗、高污染、低效率的增長方式,真正轉(zhuǎn)向低投入、高產(chǎn)出、少排放的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長方式。國家審時(shí)度勢(shì),提出科學(xué)發(fā)展觀、建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型及全面建設(shè)小康社會(huì)的英明決策。為此,政府必須樹立新的發(fā)展和管理理念,轉(zhuǎn)變政府職能,與時(shí)俱進(jìn),不斷探索和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境,為經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展?fàn)I造良好的條件。

落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是關(guān)系中國全面發(fā)展的重大問題。而發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要途徑。以人為本,全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展更多地體現(xiàn)在社會(huì)效益、長期效益和環(huán)境效益,完全靠市場(chǎng)主體和市場(chǎng)自發(fā)的力量而離開了政府的主導(dǎo)作用是不可能實(shí)現(xiàn)的。政府應(yīng)負(fù)有特殊責(zé)任,發(fā)揮關(guān)鍵作用。針對(duì)政府職能,溫家寶總理指出,各級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu);在進(jìn)一步搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),要更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。政府應(yīng)該按照這一原則甩掉那些不該管的事,認(rèn)真承擔(dān)起社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé),保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職責(zé)

1.建立排污權(quán)交易制度。排污權(quán)是關(guān)于環(huán)境資源的使用權(quán),擁有排污權(quán)就擁有了一定量的使用環(huán)境的自我凈化能力的權(quán)利。政府在一級(jí)市場(chǎng)上對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初次分配,企業(yè)之間在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行排污許可證交易。

2.構(gòu)建法律法規(guī)體系。第一層面為基礎(chǔ)層,構(gòu)建促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法;第二層面是綜合性法律,如固體廢棄物管理和公共清潔管理、促進(jìn)資源有效利用、環(huán)境保護(hù)等;第三層面是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定相應(yīng)的法律法規(guī),制定綠色消費(fèi)、綠色采購法律法規(guī),著手制定容器與包裝、家用電器、建筑材料、食品等分類回收法規(guī),健全廢物回收制度。

3.實(shí)行重大項(xiàng)目的專家論證、顧問制度和公眾參與制度。鼓勵(lì)地方政府成立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顧問委員會(huì),聘請(qǐng)國內(nèi)外專家學(xué)者擔(dān)任政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的顧問,幫助政府制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和制度。

4.構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系。一要建立和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的標(biāo)示制度,鼓勵(lì)公眾購買循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品;二要在政府采購中,確定購買循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的法定比例,推動(dòng)政府綠色采購;三要通過政策調(diào)整,使得循環(huán)利用資源和保護(hù)環(huán)境有利可圖,使企業(yè)和個(gè)人對(duì)環(huán)境保護(hù)的外部效益內(nèi)部化。

5.構(gòu)建發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要的成本與價(jià)格體系。提高初始資源價(jià)格,提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)的比較效益;提高廢棄物排放成本,增強(qiáng)循環(huán)利用廢棄物的成本優(yōu)勢(shì);降低廢棄物再生利用成本,提高再生資源的比較利益;降低循環(huán)經(jīng)濟(jì)的交易成本和市場(chǎng)開發(fā)成本,提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)效益。

6.構(gòu)建基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的金融創(chuàng)新體系。建立專為循環(huán)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)提供資金的政策性金融組織,創(chuàng)建政策性商業(yè)銀行,為循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目提供期限長、利息率低的政策性信貸資金;創(chuàng)建政策性投資公司,以政府性投資為主,但股權(quán)宜多元化,鼓勵(lì)社會(huì)資金積極參與;創(chuàng)建政策性擔(dān)保或保險(xiǎn)公司,為上述領(lǐng)域的投資提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保,吸引營利性社會(huì)資金參與,并從經(jīng)營管理中分得利潤。

三、政府行為的規(guī)范化、高效化

政府行為的規(guī)范化、高效化服務(wù)是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要保障。

1.規(guī)范政府行為,推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。清晰界定政府、企業(yè)、市場(chǎng)之間的關(guān)系,由無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?由權(quán)力政府轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府和服務(wù)型政府,由自由裁量的治理體制轉(zhuǎn)變?yōu)榛诜ㄖ埔?guī)則的治理機(jī)制,由閉門操作的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣_、公平、公正的治理方式,形成政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范化管理。為此,(1)轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式,走出“政府萬能”的誤區(qū)。要從政府統(tǒng)攬一切的管理方式向多中心治理的方式轉(zhuǎn)變。積極建立市場(chǎng)規(guī)則,完善市場(chǎng)秩序,規(guī)范市場(chǎng)行為,提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品,解決市場(chǎng)不能或不愿解決的公共問題和社會(huì)政治問題。(2)完善制度規(guī)范,建立政府公共管理制度。加強(qiáng)人大工作立法,加強(qiáng)對(duì)行政立法和執(zhí)法的監(jiān)督。盡快完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、領(lǐng)導(dǎo)者決策責(zé)任追究制度和用人失察責(zé)任追究制度。細(xì)化部門預(yù)算,實(shí)行績效預(yù)算和零級(jí)預(yù)算,實(shí)行國庫集中支付制度,建立公共財(cái)政體系。建立公共管理的績效管理制度,通過科學(xué)的績效管理制度,促進(jìn)公共管理績效的提高。(3)從以權(quán)力為中心向以規(guī)則為中心的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃漿)分開的體制”。政府不再把自己陷入市場(chǎng)的內(nèi)部,而是居于市場(chǎng)的外圍,要有所為有所不為。政府必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定依法行政,應(yīng)從過去的運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制性干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府規(guī)范實(shí)施行為。即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政。

2.高效化的政府行為才能促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府行為的高效化是指政府機(jī)構(gòu)組成人員少而精干、行為高效率,且能與民眾形成互動(dòng)的有較高效能的政府管理模式。高效率是相對(duì)于政府自身而言的,而高效能是相對(duì)于政府與民眾之間的關(guān)系與回應(yīng)性而言的,效能更注重效果。(1)建立精干政府。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置要“精”,包括機(jī)構(gòu)數(shù)量要少,層次要少,避免重疊設(shè)置等;機(jī)關(guān)工作人員要“精”,包括人員數(shù)量比原有的要大大減少,領(lǐng)導(dǎo)副職要少,人員素質(zhì)要高,能力要強(qiáng);建立從上到下的強(qiáng)有力的政府工作系統(tǒng),上下一體,左右協(xié)調(diào),令必行,禁必止。(2)建立高效率的政府。處理好長遠(yuǎn)效率和當(dāng)前效率的關(guān)系,努力實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一;處理好局部效率和整體效率的關(guān)系,努力實(shí)現(xiàn)局部效率與整體效率的統(tǒng)一;處理好改革、效率和穩(wěn)定的關(guān)系,追求真實(shí)的、可靠的高效率;處理好提高效率和社會(huì)公正的關(guān)系,在提高效率時(shí),必須兼顧社會(huì)公正;落實(shí)提高行政效率的關(guān)鍵措施,要研究世界經(jīng)濟(jì)的新趨勢(shì),建立經(jīng)濟(jì)預(yù)警、預(yù)測(cè)系統(tǒng)。(3)建立高效能的政府。政府由權(quán)力的集中代表者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的執(zhí)行者,不僅要追求政府行為的高效率,更要重視政府給公眾提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)的水平。從“父母官”轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)維護(hù)社會(huì)公共秩序和代表民意的責(zé)任,主動(dòng)提高為公眾提供公共產(chǎn)品的能力、質(zhì)量和為社會(huì)服務(wù)的水平,加強(qiáng)公共政策制定、公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù),充實(shí)和擴(kuò)增新的服務(wù)項(xiàng)目,改善服務(wù)手段,提高服務(wù)質(zhì)量,增加公共政策的科學(xué)性和公共性。

四、加強(qiáng)政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控

中央政府和各地方政府應(yīng)根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略,制定全國和區(qū)域性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案,并負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)。

1.加強(qiáng)財(cái)稅政策支持。

(1)財(cái)政補(bǔ)貼政策。對(duì)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)以照顧,例如采取物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸等。對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用的無污染或減少污染的機(jī)器設(shè)備實(shí)行加速折舊制度。通過有針對(duì)性的財(cái)政補(bǔ)貼,調(diào)動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性,指導(dǎo)整個(gè)社會(huì)資源向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展。(2)稅收政策。增加水資源稅,開征森林資源稅、草場(chǎng)資源稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、垃圾填埋稅、生態(tài)補(bǔ)償稅等一系列專項(xiàng)新稅種;對(duì)不同地區(qū)、部門及污染程度不同的企業(yè)實(shí)行差別稅率。對(duì)有害于環(huán)境的情況增加征稅,使該類產(chǎn)品成本增加,喪失價(jià)格上的競爭優(yōu)勢(shì),使其逐漸減少并最終淡出市場(chǎng)。針對(duì)濫用資源的企業(yè)進(jìn)行的懲罰性稅收,對(duì)資源稅的征收采取累進(jìn)制方式。加強(qiáng)征收管理,稅款實(shí)行專項(xiàng)管理,用于環(huán)保建設(shè)事業(yè)。

2.加強(qiáng)投融資政策支持。

(1)大力促進(jìn)投資主體多元化。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建設(shè)節(jié)約型社會(huì)急需通過新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來拉動(dòng)內(nèi)需。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)工程資金需求量巨大,是吸引社會(huì)資金、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要領(lǐng)域。政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)自己的環(huán)境事權(quán),通過財(cái)稅政策、價(jià)格政策、專營及監(jiān)管、融資方式引導(dǎo)政策等,創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,降低市場(chǎng)準(zhǔn)入,使各方資金合理進(jìn)入循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域,推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(2)積極組建支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)投資公司。循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資公司屬于政策性的投資機(jī)構(gòu),其投資領(lǐng)域和方向應(yīng)該圍繞政府的循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,尤其是重大治理項(xiàng)目展開。但考慮到這類投資在一般情況下經(jīng)濟(jì)效益不明顯,而且在初創(chuàng)階段還面臨著如何快速積累資金的問題,因此,應(yīng)允許投資公司以一定的比例投資于盈利性項(xiàng)目,特別是側(cè)重于一些貸款時(shí)間短、借貸數(shù)量少、工程規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目,如“三廢”綜合利用、清潔生產(chǎn)技術(shù)改造、生態(tài)工程建設(shè)等,利用“短、平、快”,在活化存量中受益。另外,應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金的集中管理、有償使用。

3.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策支持。產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理是造成資源浪費(fèi)大、能源消耗高、環(huán)境污染重的重要原因,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素。

(1)向有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)調(diào)整要遵循再循環(huán)、再利用的原則,大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè);支持農(nóng)產(chǎn)品深加工,農(nóng)副產(chǎn)品要在“吃干榨凈”之后回歸大地,建立循環(huán)的生物鏈。工業(yè)要按照低消耗、低排放、高效率的要求,扶持能源消耗少、科技含量高、排污少及有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目和企業(yè);要考慮環(huán)境容量、總量控制等綜合因素,進(jìn)行合理布局,堅(jiān)決關(guān)閉那些資源利用率低、破壞生態(tài)的小企業(yè)。服務(wù)業(yè)主要靠智力和人力資源,著重開發(fā)旅游、文化、體育等利用閑暇時(shí)間的休閑健身產(chǎn)業(yè);開發(fā)利用現(xiàn)代信息技術(shù)的信息服務(wù)業(yè)和提供法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、投資等專業(yè)知識(shí)服務(wù)的咨詢服務(wù)業(yè)等。(2)狠抓產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。改變企業(yè)設(shè)備陳舊、工藝落后、浪費(fèi)嚴(yán)重、產(chǎn)品附加值低的狀況,采用先進(jìn)設(shè)備和工藝,提高產(chǎn)品科技含量,促進(jìn)產(chǎn)品升級(jí)換代,做到低消耗、低排放、少污染,能循環(huán)、可回收、再利用。同時(shí)要正確應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以我為主,區(qū)別引進(jìn),防止發(fā)達(dá)國家向我國轉(zhuǎn)移資源消耗大、環(huán)境污染重的產(chǎn)業(yè)。還應(yīng)注意調(diào)整進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu),嚴(yán)格限制生產(chǎn)和出口高物耗、高能耗、高污染的初級(jí)產(chǎn)品。(3)大力扶持再生資源回收、加工、利用體系的發(fā)展。積極推進(jìn)廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢舊家電及電子產(chǎn)品、廢舊紡織品、廢舊機(jī)電產(chǎn)品、包裝廢棄物等的回收和循環(huán)利用;支持汽車發(fā)動(dòng)機(jī)等廢舊機(jī)電產(chǎn)品再制造;建立垃圾分類收集和分選系統(tǒng)。生產(chǎn)者應(yīng)采取產(chǎn)業(yè)群體間的精密分工和高效協(xié)作,加大產(chǎn)品到廢棄物的轉(zhuǎn)化周期,最大限度地提高資源產(chǎn)品的使用效率。制造商應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)尺寸進(jìn)行設(shè)計(jì),使計(jì)算機(jī)、電視機(jī)和其他電子裝置中的電路更換便捷,而不必更換整個(gè)產(chǎn)品。鼓勵(lì)再制造工業(yè)的發(fā)展,以便拆卸、修理和組裝用過的零部件。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,在發(fā)展初期,政府應(yīng)當(dāng)成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倡導(dǎo)者和有力推動(dòng)者。要求政府必須適時(shí)地實(shí)現(xiàn)從過去依政策行政向依法行政轉(zhuǎn)變,從多責(zé)行政向責(zé)任行政轉(zhuǎn)變,從權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府改革的治理行政、規(guī)則行政的理念和趨勢(shì)。加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控,使我國經(jīng)濟(jì)盡快轉(zhuǎn)變到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上來,真正建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(責(zé)任編輯:劉春雪)お