趙聰聰

摘要立法聽證制度在這幾年中國的法制建設(shè)中取得了很大的成就,但現(xiàn)行立法聽證制度存在諸多不完善之處,嚴(yán)重的制約了地方立法聽證制度的運行以及其存在的價值。本文簡要的分析了立法聽證制度存在的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞立法聽證制度 法制建設(shè) 法律依據(jù)

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-069-01

立法聽證制度在我國這幾年內(nèi)中國的法制建設(shè)中卻取得了很大的成就,但不能否認(rèn)的是,立法聽證制度在我國仍是一個新生的泊來事物,這就帶來了相應(yīng)的問題。本文就現(xiàn)行立法聽證制度的不完善之處進行淺析,希望可以“拋磚引玉”,引起大家的關(guān)注。

第一,立法聽證規(guī)則的法律依據(jù)存在較大的模糊性。作為地方立法機構(gòu)制定的具有約束力的規(guī)范性法律文件的重要前提要件之一,立法聽證規(guī)則的制定必須具有一定的法律依據(jù),以確保其法律效力的公正性和權(quán)威性。目前我國地方人大多以中華人民共和國《立法法》第二章第34條以及第58條作為本地制定立法聽證規(guī)則、實踐立法聽證的主要法律參考依據(jù)。但《立法法》的這兩條規(guī)定分別是對人大常委會和國務(wù)院的立法行為所做的具體規(guī)范,其調(diào)整對象并非明確指向地方立法機構(gòu)的立法聽證活動。因此,就目前狀況而言,我國地方人大立法聽證實踐的法律依據(jù)顯然是比較薄弱和欠缺的。

第二,聽證范圍確定的制度問題。我國地方立法聽證規(guī)則當(dāng)前之所以呈現(xiàn)“千姿百態(tài)”的局面,一方面,是因為立法聽證制度引入我國并正式施行不過六、七年時間,一切還在探索中,有些地方立法機關(guān)出于謹(jǐn)慎而在內(nèi)部規(guī)定了試驗性、臨時性的聽證規(guī)則;另一方面,是由于《立法法》本身為立法聽證的具體適用所提供的法律依據(jù)嚴(yán)重不足。從《立法法》的有關(guān)規(guī)定來看,立法聽證是全國人大常委會制定法律以及國務(wù)院制定行政法規(guī)時可以采用的征求意見的程序之一。而對于地方立法,《立法法》只是要求可以參照全國人大及常委會的立法程序。“參照”一詞,意味著地方立法機關(guān)在是否完全按照中央立法機關(guān)的立法程序這一問題上有著一定的選擇余地,也意味著地方立法機關(guān)未必一定要舉行立法聽證。即便就全國人大常委會(包括國務(wù)院)而言,立法聽證也僅是聽取意見可供選擇的方式之一。同時還應(yīng)注意的是,整部《立法法》中,除了“聽證會”一詞以外,再無任何有關(guān)立法聽證的規(guī)定。顯然,《立法法》將是否適用和如何適用立法聽證等問題均交給立法機關(guān)自由裁量。在這一模糊的規(guī)定前提之下,我國地方立法機關(guān)在舉行立法聽證、制定聽證規(guī)則時表現(xiàn)出的不同態(tài)度和采取的不同方式也就情有可原了。

第三,聽證參加人能否被代理的問題。在以往各地立法聽證中,出現(xiàn)了陳述人聘請律師或他人代為陳述或表達意見的情況。這引發(fā)了聽證參加者能否被代理的爭論?？隙ㄕ哒J(rèn)為,代理人可以彌補陳述人能力上的不足,更好的表達陳述人的意見,維護利益方的合法權(quán)益,也使立法聽證更有效率。反對者認(rèn)為,聽證的目的是為了更好的傾聽各利益方的意見,沒有必要委托代理人;而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚,這種意見只有特定利益的陳述人才能擁有,代理人的意見和信息難免失真,甚至可能出現(xiàn)代理人與對方相串通的危險,因此不宜適用代理人制度。在《個人所得稅法》的聽證會中,一個很明顯的問題就是很多陳述人缺乏相關(guān)的專業(yè)知識或能力,這就造成了不能很好可代表本方利益。他們的陳述完全是在表明態(tài)度,沒有有力的數(shù)據(jù)、論據(jù)來支持自己。這就會影響這一利益群體的利益要求,增加了立法成本,卻沒有提高立法質(zhì)量。

第四,聽證報告的處理及其效力問題。聽證會所形成的報告應(yīng)向社會公開,允許公眾自由查閱。聽證會結(jié)束后,參會人員在聽證會上所發(fā)表的意見,聽證組織機關(guān)應(yīng)及時的制作成聽證報告,并及時送交人大常委會、專門委員會。相關(guān)工作委員會及其他相關(guān)機構(gòu)了解、審閱,并及時通知各陳述人前來領(lǐng)取,以求實現(xiàn)聽證效果的時效性和真實性。即便如此我們?nèi)砸吹铰犠C制度本身具體操作的一些技術(shù)性問題,比如一方面每次聽證會陳述人名額有限,即使所有陳述人都領(lǐng)取了聽證報告,市民知曉的范圍也是十分有限的,這就要求我們盡可能大的擴大民眾的知情權(quán)和參與權(quán)。另一方面,由于聽證的人選選擇標(biāo)準(zhǔn),聽證程序的復(fù)雜程度,聽證會的時間、地點、路線安排,以及聽證參與人的年齡、健康狀況、文化知識構(gòu)成等原因,并不是所有的聽證會都能取得圓滿結(jié)果,并不是所有的聽證參與人員都能盡職盡責(zé),如何確保聽證會和聽證制度的積極、便捷、務(wù)實、便民、高效,這就成了考驗聽證制度游戲規(guī)則制定者和廣大人民群眾集體智慧的一大考題了。我們唯有不斷研究、探索、不斷開拓創(chuàng)新,才能正真做到立法公正,執(zhí)法為民,也才正真發(fā)揮和實現(xiàn)社會主義法制的優(yōu)越性與長遠性。聽證報告的效力,根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,聽證只是聽取各方意見的一種形式,是人大常委會審議法規(guī)草案的,與座談會、論證會的效力基本一致。那么在這種情況下如何提高立法聽證會的作用,如何防止“為聽證而聽證”的形式主義的發(fā)生。地方人大的立法聽證實踐一般都偏重于其民主性功能,較為強調(diào)聽證操作的公開透明,公正合理,而對于聽證會的執(zhí)行性功能,即對聽證結(jié)果的后續(xù)處理和實際應(yīng)用則往往較于忽視,未能體現(xiàn)和保護立法聽證活動對于增強公共決策現(xiàn)實功效的促進作用。地方立法聽證規(guī)則并未對聽證結(jié)果或聽證陳述人所發(fā)表意見的處理方式和程序加以明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在現(xiàn)實操作中,甚至出現(xiàn)立法聽證會主持人按部門或個人偏好對聽證結(jié)果進行任意取舍或變動,以至立法聽證的實際效能難以得到有力的保證。

第五,專家協(xié)助公眾參與制度不完善。我國地方立法聽證的規(guī)定中僅有專家協(xié)助立法機關(guān)(我國的立法機關(guān)實行的專家參與制度主要有三種:第一種是專家座談會,即在法案的起草、審議過程中以召開座談會的方式邀請專家參與。這中方式全國人大立法用的較多。第二種是專家論證會,即針對立法過程中存在的專門性、專業(yè)性問題或有重大分歧的問題召開論證會,邀請相關(guān)專家進行論證。第三種是專家起草法案,即將某一法案的起草工作委托給某一專家或某一專家領(lǐng)銜的專家組去做,專家起草后草案交由立法機關(guān)去處理),并沒有規(guī)定如何協(xié)助普通民眾行使他們的參與權(quán)利。以上的種種問題嚴(yán)重的制約了地方立法聽證制度的運行,如若不加改革,繼續(xù)放任下去,立法聽證制度在我國將失去其存在的價值。