張文俊

摘要隨著我國十一屆全運(yùn)會的即將到來,各種潛在的風(fēng)險也隨之增加。本文運(yùn)用風(fēng)險管理的理論與技術(shù)分析了十一屆全運(yùn)會的相關(guān)風(fēng)險,并提出了全運(yùn)會法律風(fēng)險管理的一般思路和應(yīng)對措施,以期為我國在舉辦十一屆全運(yùn)會過程中的風(fēng)險管理和法律應(yīng)急措施提供有益參考。

關(guān)鍵詞十一屆全運(yùn)會 風(fēng)險管理 法律防范 應(yīng)急預(yù)案

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-094-02

一、十一屆全運(yùn)會風(fēng)險分析

(一)體育賽事風(fēng)險內(nèi)涵

目前關(guān)于什么是風(fēng)險不同領(lǐng)域風(fēng)險研究者分別從不同的角度給予了描述,都有一定的合理性。如有的學(xué)者稱風(fēng)險是指在一定情況下,有某一事件的不確定性;有的學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險是指特定危害事件發(fā)生的可能性與后果的綜合;還有的將風(fēng)險說是客觀的不確定性等等。綜上可以發(fā)現(xiàn),風(fēng)險是由于不確定因素的影響,而導(dǎo)致主觀預(yù)測與客觀實(shí)際之間存在差異和變動,最終導(dǎo)致?lián)p失的可能性。因此文中將體育賽事風(fēng)險定義為:在舉辦體育賽事中,由于多種難以預(yù)測和控制的因素影響,導(dǎo)致賽事組織者主觀期望目標(biāo)與客觀實(shí)際結(jié)果之間存在差異和變動,最終導(dǎo)致賽事受到損失的各種風(fēng)險。

(二)十一屆全運(yùn)會的主要風(fēng)險

自然環(huán)境和社會政治風(fēng)險:全運(yùn)會的自然風(fēng)險主要有三類。地震、暴雨、流行疾病等;競賽項(xiàng)目本身具有較高的風(fēng)險;進(jìn)行體育相關(guān)的設(shè)施建設(shè)中破壞自然環(huán)境及古跡。全運(yùn)會的政治風(fēng)險有兩個層面。國外代表不同政治、宗教觀點(diǎn)的利益集團(tuán)利用大型體育賽事進(jìn)行的斗爭,導(dǎo)致可能對賽事的抵制和破壞等。國內(nèi)要嚴(yán)防和妥善處理游行示威、聚眾抗議以及邪教組織等制造的各種反動事件包括公共場所自殺等事件對賽事的沖擊等,另外也要防止全運(yùn)期間其他突發(fā)事件演化為政治事件。

商業(yè)經(jīng)營和組織管理風(fēng)險:商業(yè)風(fēng)險主要表現(xiàn)在:財(cái)務(wù)風(fēng)險,在賽事全部或部分取消以及利率或匯率發(fā)生變化帶來的經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險;賽事運(yùn)作的成本太高以及主辦方市場規(guī)劃、運(yùn)作策略的失誤等也是賽事收入盈利的風(fēng)險;財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險,主要包括全運(yùn)會場館及建筑的損壞、組委會財(cái)產(chǎn)的丟失、設(shè)備損壞等;信用風(fēng)險,主要是指主辦方與廣播電視、贊助商簽定的合同在履行過程中存在的風(fēng)險。全運(yùn)會的組織管理風(fēng)險是指在賽事的運(yùn)作過程中由于規(guī)劃、維護(hù)水平的不高或疏忽等原因?qū)е碌谋荣惪赡苤袛?、延誤或取消。所以組織者要清楚各級體育組織的有關(guān)規(guī)定,對賽事的舉辦地和舉辦時間的周密考慮,對組織工作的不同階的妥善安排、處理(預(yù)算、計(jì)劃、實(shí)施、開發(fā)、善后處理),以及技術(shù)狀況、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等的全盤考慮。

法律和制度風(fēng)險:第一種,法律規(guī)定本身是明確的,但全運(yùn)會機(jī)構(gòu)的內(nèi)部安排遺留了一個法律問題,可能是該機(jī)構(gòu)實(shí)施了違法行為,也可能是未能確保合同全面反映其目標(biāo)或者卷入了訴訟。這種類型的法律風(fēng)險是一種因全運(yùn)會機(jī)構(gòu)自身的操作風(fēng)險控制機(jī)制不充分,未能對法律問題做出反應(yīng)而產(chǎn)生的操作性法律風(fēng)險。第二種是“法律本身導(dǎo)致意外和不利后果的風(fēng)險”。這種風(fēng)險可能源于:法律政策的不健全;法律的變化和發(fā)展;不明確的法律變得明確;盡管法律是明確的,但存在廣泛的認(rèn)識錯誤或者被廣泛地忽視。這種類型的法律風(fēng)險可能與第一種類型的法律風(fēng)險有所重疊,但仍然值得單獨(dú)考慮。這種類型的法律風(fēng)險有以下兩個方面的特點(diǎn):第一,有著廣泛的影響,因?yàn)樗鼘Ψ傻娜鎸?shí)施,而不僅僅是某個金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生影響。第二,可能會迅速積聚,例如在法院的判決澄清了某個問題的情況下。從這一意義上講,法律風(fēng)險可以被視為一種環(huán)境風(fēng)險。但是,與其他類型的環(huán)境風(fēng)險一樣,全運(yùn)會組織機(jī)構(gòu)和公共當(dāng)局往往都能夠?qū)ζ洳扇【忈尨胧?。?dāng)然,緩釋措施只能減輕法律風(fēng)險的不利影響,而不能阻止其產(chǎn)生,因?yàn)楹笳呤菣C(jī)構(gòu)無法控制的。

二、第十一屆全運(yùn)會法律風(fēng)險防范及管理

(一)法律規(guī)范在全運(yùn)會法律風(fēng)險管理中的作用

全運(yùn)會風(fēng)險的管理可以通過法律調(diào)節(jié)來規(guī)范。法律調(diào)節(jié),就是通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動,規(guī)定全運(yùn)會中各方參與者的權(quán)利與義務(wù),行為模式與法律責(zé)任,依法確立參與各方關(guān)系;通過執(zhí)法和司法,按照法定的程序解決體育賽事中的糾紛,依法撤銷體育行政部門的非法或不當(dāng)行政行為,懲治違法犯罪,維護(hù)體育賽事糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益;通過法制宣傳教育,增強(qiáng)體育賽事各方當(dāng)事人的法律意識,建立起依法辦事的行為模式和約束機(jī)制,從而調(diào)適體育賽事中發(fā)生的糾紛,為全運(yùn)會傾力打造“事前預(yù)防、事中控制、事后補(bǔ)救”三位一體的體育法律風(fēng)險管理體系。

(二)風(fēng)險管理就是一套分析致險因素,評估風(fēng)險效應(yīng),選擇風(fēng)險對策,實(shí)施風(fēng)險方案的機(jī)制

根據(jù)這樣的機(jī)制來分析,全運(yùn)會法律風(fēng)險管理的策略主要包括:

第一,風(fēng)險回避法,指當(dāng)潛在威脅發(fā)生的可能性大,不利后果也很嚴(yán)重,但又無其它策略來減輕,主動放棄比賽或改變該比賽的目標(biāo)與行動方案,從而回避風(fēng)險的一方法。采取這種方法,必須對風(fēng)險有充分的認(rèn)識,對威脅出現(xiàn)可能性和后果的嚴(yán)重性有足夠的把握。第二,風(fēng)險轉(zhuǎn)移法,是指全運(yùn)會的經(jīng)營管理者通過購買保、簽訂法律合同、尋求經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等方式將經(jīng)營風(fēng)險盡可能移給其他組織和個人的方法。如全運(yùn)會的組織者還可以和有關(guān)責(zé)任人簽訂有關(guān)責(zé)任合同協(xié)議,按照協(xié)議區(qū)分責(zé)任,由他們對自己的過失行為所造成的損失負(fù)責(zé),還可以同賽事的參與者簽訂免除責(zé)任協(xié)議合同,即受傷害者放棄追究賽事經(jīng)營管理者的經(jīng)濟(jì)和法律方面責(zé)任的協(xié)議。第三,減輕風(fēng)險,積極的采用各種方法減少損失發(fā)生的機(jī)會和降低損失發(fā)生時的嚴(yán)重程度。它最適用于能降低風(fēng)險程度但無法消除、又無法進(jìn)行轉(zhuǎn)移的風(fēng)險。第四,風(fēng)險應(yīng)急,針對賽事項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的,也可以預(yù)料風(fēng)險來源而制訂的計(jì)劃。

三、第十一屆全運(yùn)會法律應(yīng)急預(yù)案

我國成功舉辦了多次大型體育賽事使我們在管理風(fēng)險方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但從更高的要求看,在風(fēng)險應(yīng)急處理的法律制度建設(shè)方面還待進(jìn)一步提高和完善以保證對全運(yùn)會突發(fā)事件的快速、有效處理,將這次全運(yùn)會風(fēng)險降低到最小程度。正如有的專家所指出的那樣,在我國政府公共危機(jī)應(yīng)對中,在預(yù)警機(jī)制建設(shè)中尚存在一些問題,如:預(yù)警信息不公開;預(yù)警意識薄弱;危機(jī)法規(guī)體系不健全;實(shí)質(zhì)的預(yù)案缺乏;組織機(jī)構(gòu)不健全;缺乏一個有效的矛盾解決機(jī)制①。目前我國現(xiàn)行應(yīng)急法制體系不完善,其中尚未有制定明確的專門針對全運(yùn)會的應(yīng)急法制,也沒有出臺專門針對全運(yùn)會的配套應(yīng)急處置法規(guī)。只是作為部分分散的存在于一些相關(guān)領(lǐng)域的法律制度之中,并且現(xiàn)有部分法律法規(guī)已不能完全適用新形勢下的新情況。

(一)完善第十一屆全運(yùn)會風(fēng)險應(yīng)急法制體系

以往的應(yīng)急立法中普遍存在對行政緊急權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善、對公民權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制不健全的缺陷。因此,在目前完善我國全運(yùn)會突發(fā)風(fēng)險事件應(yīng)對立法中,應(yīng)該有意識地糾正我國法制傳統(tǒng)上的這種偏向,重視突發(fā)事件應(yīng)急中公民權(quán)利的法律保障,把權(quán)利保障作為應(yīng)急立法不可缺少也不能忽視的立法目的,避免把應(yīng)急法律制定成簡單擴(kuò)大政府權(quán)力的“管理法”,避免緊急狀態(tài)下的法治危機(jī)。這是我國民主、法治建設(shè)的必然要求②。風(fēng)險事件應(yīng)對法治應(yīng)與常態(tài)法治互補(bǔ)互動,我國突發(fā)風(fēng)險事件應(yīng)對法治的完善應(yīng)建立在整個法治水平提高的基礎(chǔ)上,改進(jìn)現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法制中的某些具體制度;加強(qiáng)立法,健全和完善第十一屆全運(yùn)會風(fēng)險應(yīng)急法制體系,主要包括:

在憲法中應(yīng)該更明確地規(guī)定“風(fēng)險應(yīng)對制度”;嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》并在全運(yùn)會中進(jìn)行檢驗(yàn);在國家配套立法方面,在一些重要的風(fēng)險應(yīng)對領(lǐng)域抓緊制定新的法律,填補(bǔ)此類領(lǐng)域法律調(diào)整的空白,并抓緊整理、修訂一些目前落后于時代發(fā)展的法律法規(guī)。建立符合我國國情的體育糾紛解決機(jī)制。隨著體育事業(yè)的不斷發(fā)展和體育利益關(guān)系的日益復(fù)雜化,體育糾紛的某些專業(yè)性和特殊性,決定其在運(yùn)用常規(guī)法律手段解決的同時,還要建立專業(yè)化的處理方式。在地方法律法規(guī)建設(shè)方面,盡快制定出本地區(qū)適用的綜合性的地方性突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī),以及與之相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則、應(yīng)對預(yù)案等;在大型體育賽事應(yīng)急法制建設(shè)方面,應(yīng)盡快出臺全運(yùn)會風(fēng)險應(yīng)急處理法規(guī),例如《第十一屆山東全運(yùn)會運(yùn)會風(fēng)險管理規(guī)定》。全運(yùn)會現(xiàn)已出臺了《十一運(yùn)無線電臺頻率臺站管理工作通知》、《十一運(yùn)廣告經(jīng)營管理規(guī)定》,同時,標(biāo)準(zhǔn)保險經(jīng)紀(jì)公司也成為本屆全運(yùn)會唯一指定保險經(jīng)紀(jì)公司,這項(xiàng)舉措開創(chuàng)了全運(yùn)會舉辦歷史上的先河。引入保險經(jīng)紀(jì)服務(wù)可及時有效發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)嫁全運(yùn)會舉辦過程中的風(fēng)險,更好保障公眾安全。

為了進(jìn)一步重視和加強(qiáng)全運(yùn)會風(fēng)險管理工作,建立完善的風(fēng)險管理機(jī)制和體系。建議成立“第十一屆全運(yùn)會會風(fēng)險管理咨詢委員會”。委員會由資深風(fēng)險管理方面的專家組成,為全運(yùn)會可能面臨的風(fēng)險進(jìn)行專業(yè)和系統(tǒng)的識別和評估,并在此基礎(chǔ)上就風(fēng)險管理提出一個科學(xué)和具體的方案。制定“第十一屆全運(yùn)會風(fēng)險管理行動綱要”明確專門的部門并設(shè)立“風(fēng)險管理經(jīng)理”崗位、統(tǒng)一負(fù)責(zé)和組織實(shí)施“行動綱要”,管理和協(xié)調(diào)在奧運(yùn)會的組織和舉辦過程中的各種風(fēng)險管理工作。政府應(yīng)把危機(jī)的前期控制過程納入政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)和日常管理,使之具有面向未來的預(yù)測和防范功能,同時對政府人員進(jìn)行危機(jī)意識教育,提高危機(jī)決策人員的素質(zhì),加強(qiáng)公共安全法律意識。

(二)提供法律服務(wù)和法律援助

法律服務(wù)涵蓋組織、舉辦全運(yùn)會需涉及的中國法下的全部法律事務(wù)。包括:為組委會內(nèi)部工作運(yùn)行提供法律咨詢意見和建議,協(xié)助組委研究、理解同組織、舉辦十一屆全運(yùn)會有關(guān)的文件并進(jìn)行法律風(fēng)險評價和預(yù)測,根據(jù)組委的要求對相關(guān)法律文件進(jìn)行審核,協(xié)助或代表相關(guān)標(biāo)志的知識產(chǎn)權(quán)、協(xié)助或代表組委參與談判、起草、制定、審查和修改法律文件,協(xié)助或代表組委解決爭議、以及協(xié)助組委同有關(guān)部門和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、溝通等。律師協(xié)會以各專業(yè)委員會的骨干律師為主,挑選懂體育規(guī)則、精通法律的律師,成立律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動小組。律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動小組成員與律師協(xié)會各專業(yè)委員會律師廣泛參與,構(gòu)成全運(yùn)期間突發(fā)事件法律問題應(yīng)急隊(duì)伍。司法局負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)動律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動小組為全運(yùn)期間的風(fēng)險提供法律服務(wù)。市司法局、市律師協(xié)會要與組委、建設(shè)指揮部、信訪辦、公安局、綜治辦、高院等相關(guān)單位積極協(xié)調(diào),密切配合,遇有突發(fā)事件,司法局可以根據(jù)具體情況指派律師全運(yùn)法律服務(wù)機(jī)動小組為各政府部門提供法律服務(wù)。

注釋:

①郭濟(jì).政府應(yīng)急管理實(shí)務(wù).北京:中共中央黨校出版社.2006(7).103.

②姜明安.我國行政程序立法模式選擇.中國法學(xué).1995(6).44.

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