楊　璐

摘要行政糾紛可以分為兩類,一類是由行政機(jī)關(guān)直接因公權(quán)力的行使而產(chǎn)生的糾紛;另一類是指在某些特殊情況下,行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛中,直接予以處理。作為糾紛的一種,行政糾紛除了訴訟等傳統(tǒng)方式外,在ADR體系中,也能探索出合理解決的方案。本文此角度出發(fā),以探討行政糾紛的解決。

關(guān)鍵詞ADR 行政糾紛 糾紛解決

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-164-02

ADR之所以能與訴訟程序的強(qiáng)勢(shì)下得到發(fā)展,可歸結(jié)于兩個(gè)詞,即“成本”和“效率”。訴訟所要花去的高昂成本,對(duì)于今天的經(jīng)濟(jì)人來說,是“無心承擔(dān)”的,特別是即便進(jìn)行訴訟,也不能保證自己的利益得到最大化的伸張。因此,從ADR的視角來探討行政糾紛解決的問題,也許不僅僅對(duì)于行政糾紛的處理,甚至對(duì)于行政本身都是一個(gè)“培養(yǎng)基”。

一、 行政糾紛

糾紛,在一定程度上,被人們視為社會(huì)進(jìn)步的推進(jìn)器,同時(shí)也是破壞社會(huì)和諧發(fā)展的潛在因子。在各種糾紛中,行政糾紛是關(guān)于行政上法律關(guān)系的糾紛。筆者認(rèn)為,從更為廣闊的視角看,行政糾紛可以分為兩類,一類是由行政機(jī)關(guān)直接因公權(quán)力的行使而產(chǎn)生的糾紛;另一類是指在某些特殊情況下,行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛中,直接予以處理。①

第一類行政糾紛較為傳統(tǒng),根據(jù)主體的不同,又可分為兩種,即作為行政主體而直接與行政相對(duì)人之間形成的糾紛,以及行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的糾紛。前者,是由于具體行政部門行使行政權(quán),進(jìn)而與行政相對(duì)人發(fā)生行政關(guān)系時(shí),引發(fā)的行政糾紛。后者,行政機(jī)關(guān)之間由于權(quán)屬性質(zhì)、范圍、級(jí)別以及行使等問題,可能發(fā)生重合、遺漏、互相干涉等情況,因此也會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同主體的糾紛。

第二類在嚴(yán)格意義上說,可以歸納為由民事糾紛所引起的行政糾紛。由于其特殊的性質(zhì),往往被委任給行政機(jī)關(guān)處理,因此著上濃重的公法色彩。行政機(jī)關(guān)處理的這類民事糾紛必須至少具備下述條件,即具有重大社會(huì)影響;具有相對(duì)普遍性;處理結(jié)果可以被反復(fù)適用。

二、 ADR概況分析

目前世界上各國普遍采用Alternative Dispute Resolution(替代性糾紛解決,簡(jiǎn)稱ADR)來表示在訴訟之外對(duì)糾紛予以處理的方式和程序,②從運(yùn)營的主體來看,ADR主要可以分為下述三種,本文也將主要圍繞ADR的這三種類型來分析行政糾紛的解決機(jī)制。

(一)司法型ADR

也稱為法院附設(shè)非訴訟程序(court-annexed ADR)。主要指在法院主持下進(jìn)行的的民事調(diào)停、家事調(diào)停,特別是婚姻和勞動(dòng)爭(zhēng)議等。從總體上看,法院功能的重心正在從糾紛解決向參與社會(huì)利益和價(jià)值的調(diào)整,即參與決策的方向轉(zhuǎn)化。③正是這種功能取向上的變化以及法院自身的威信,讓ADR在法院的“紅榜”中遙遙領(lǐng)先。下述的這組數(shù)據(jù)可以很好的說明這一點(diǎn)。美國1980-1993年間,在聯(lián)邦法院提起的的民事案件中平均僅有4%進(jìn)入審判,34%的案件不經(jīng)審判機(jī)即告終結(jié),55%的案件或者被撤銷或者被和解,余下的7%則被移送或者發(fā)揮?？梢钥吹皆谠V訟以外解決的糾紛占到了多數(shù)。④由此可見,法院是得到了絕對(duì)的信任的,從側(cè)面也映射出糾紛當(dāng)事人對(duì)法院以外的ADR缺乏足夠的信任。

(二)行政型ADR

即由行政機(jī)關(guān)主持的ADR。這類行政機(jī)關(guān)是很廣泛的。諸如:國民生活中心(國家)、消費(fèi)生活中心(地方)——以咨詢?yōu)橹?基本上是從事苦情處理和斡旋的,不直接處理案件;公害等調(diào)整委員會(huì)(具有重大社會(huì)影響的案件)、建筑工程糾紛審查會(huì)——直接進(jìn)行仲裁和調(diào)停;公平交易委員會(huì)、勞動(dòng)委員會(huì)——準(zhǔn)司法型行政機(jī)關(guān)。與之相對(duì)的就是日本的幾種典型的ADR:中央勞動(dòng)委員會(huì)ADR、消費(fèi)者信貸與ADR?？梢哉f,行政型ADR是行政機(jī)關(guān)以其自身的專業(yè)技術(shù)以及行政權(quán)威而獲得處理ADR事務(wù)的通行證。

(三)民間型ADR

這類ADR數(shù)量有限,是由民間組織加以介入并處理糾紛的方式。從糾紛解決的角色體系看,此種第三人區(qū)別于糾紛的當(dāng)事者卻又介入了該糾紛過程,并能夠從中立的立場(chǎng)給糾紛帶來解決或終結(jié)。⑤其權(quán)力來源多數(shù)是因?yàn)槠涫艿秸J(rèn)可的社會(huì)優(yōu)勢(shì),尤其是得到當(dāng)事人的信任。例如日本的交通事故糾紛處理中心,這是一個(gè)中立的民間ADR機(jī)構(gòu)。目前在我國,以往的民間型ADR組織通常都具有一定的行政北京,比如,消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)以及勞動(dòng)仲裁委員會(huì),它們依靠政府財(cái)政支持,在性質(zhì)上介于民間性和行政性之間,但是在法律上他們是獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體。

三、 行政糾紛的ADR式的解決

作為糾紛的一種,行政糾紛除了訴訟等傳統(tǒng)方式外,在ADR體系中,也能探索出合理解決的方案。本文第一部分所提及的行政糾紛類型中,由于行政組織間的行政糾紛仍然是在公權(quán)力內(nèi)部發(fā)生的,并沒有產(chǎn)生直接的溢出效應(yīng),基于三權(quán)分立的原則,應(yīng)當(dāng)也能夠?qū)崿F(xiàn)行政權(quán)力內(nèi)部的調(diào)整和監(jiān)督。故而,不在下述討論范圍內(nèi)。⑥以下就結(jié)合上述提及的的三種ADR模式來探討行政糾紛的解決。由于主體特性的不同以及行政糾紛自身的特點(diǎn),因而,我們應(yīng)特別留意,加以區(qū)分。

(一) 司法型ADR模式

如前所述,這種類型的ADR主要是基于法院的權(quán)威性而博得信任的。因此,法院在運(yùn)用ADR來解決行政糾紛時(shí),應(yīng)當(dāng)尤其注意這種權(quán)威性的把握,既不能濫用也不能誤用。在此,是否進(jìn)入訴訟程序這一分界點(diǎn)對(duì)我們具有重要的意義。

首先,ADR程序的主持人不應(yīng)當(dāng)是案件審理的法官。也即,如果ADR是在訴訟階段被啟動(dòng)的,那么原審理該案件的法官則不能繼續(xù)作為ADR程序的主持人;如果ADR是在非訴訟程序中啟動(dòng)的,那么也必須保證,之后該主持人不能作為可能就糾紛問題提起的行政訴訟的主持人。這樣規(guī)定的目的是為了避免ADR程序成為一種變相的審判,也可避免法官的主觀意見先入為主。

此外,ADR程序中所提出的證據(jù)和觀點(diǎn)不得作為審判時(shí)的依據(jù)。因此,它一般不會(huì)要求嚴(yán)格的舉證責(zé)任和程序,甚至在對(duì)證據(jù)和事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的時(shí)候也會(huì)做出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié),⑦所以這種證據(jù)和事實(shí),本身就存在著一定的主觀性,與審判時(shí)所要求的客觀、真實(shí)的證據(jù)之間可能存在差異。

(二) 行政型ADR模式

人們對(duì)于這類型的ADR自然會(huì)產(chǎn)生的一個(gè)顧慮無疑是——介入了糾紛的行政機(jī)關(guān)是否能夠“清者自清”呢?即使沒有陷入這樣的行政糾紛之中,但是作為同一個(gè)行政體系內(nèi)一部分,又是否能夠保證不互相包庇呢?在憲法上,由行政機(jī)關(guān)來處理本應(yīng)有司法機(jī)關(guān)處理的問題,是否能夠得到支持呢?這一系列的問題,都可以說是ADR走入行政視域中必須理清的。

為了解決立法地位法院與行政機(jī)關(guān)享有行政糾紛解決權(quán)的合憲性問題,美國最高法院提出了關(guān)于司法權(quán)委托的一種理論,即“公權(quán)利理論”——對(duì)于有關(guān)公權(quán)利的事項(xiàng),根據(jù)國會(huì)的判斷,即可由司法法院管轄,也可由國會(huì)通過立法、授權(quán)其他機(jī)關(guān)管轄。之后,國會(huì)通過立法賦予州際商業(yè)委員會(huì)決定以終局性,聯(lián)邦最高法院也通過判例,承認(rèn)其作出的事實(shí)部分具有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”效力,從而形成了一個(gè)心得司法權(quán)委托標(biāo)準(zhǔn)——“司法權(quán)本質(zhì)屬性說”。無論是“公權(quán)利理論”,還是“司法權(quán)本質(zhì)屬性說”都是為了賦予非司法機(jī)關(guān)以合憲、合法的處理行政糾紛的權(quán)力。而這些權(quán)力在傳統(tǒng)的理念中,應(yīng)當(dāng)是只能屬于法院的。美國的這種探索較為完美的處理了司法權(quán)與行政權(quán)在處理行政糾紛時(shí)的沖突。⑧

在東方的日本,在此方面也有不俗的成績。其設(shè)有專門的苦情處理制度。該制度是指就行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)聽取私人的不平、不滿等苦情,并對(duì)該苦情采取某種對(duì)策。⑨這種苦情可以由做出行政行為的行政機(jī)關(guān)自己來處理,也可以由其他機(jī)關(guān)作為第三者予以處理。這種處理方式更為靈活、簡(jiǎn)捷,而且成本較小。日本的公害糾紛處理制度也是日本一個(gè)傳統(tǒng)的行政型ADR。主要是依據(jù)日本于1970年制定的《公害糾紛處理法》。當(dāng)公害加害者和被害人產(chǎn)生糾紛時(shí),根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng),可以由公害糾紛處理組織進(jìn)行交涉,作出判斷。

四、 民間ADR模式

日本于2004年制定,并于2007年4月正式施行《促進(jìn)裁判外糾紛解決程序利用法》,被稱為日本ADR基本法。隨后制定了該法的實(shí)施令和實(shí)施規(guī)則以及實(shí)施指導(dǎo)等,對(duì)ADR程序進(jìn)行了全面的規(guī)定。

日本ADR基本法主要規(guī)定了日本ADR的基本理念、國家職責(zé)、民間ADR機(jī)關(guān)的認(rèn)證制度、認(rèn)證糾紛解決程序的法律效力問題等。其中以民間糾紛解決程序業(yè)務(wù)的認(rèn)證制度最為耀眼。這一制度其實(shí)就是由國家機(jī)關(guān)對(duì)民間ADR組織的資質(zhì)進(jìn)行鑒定的制度,且這種認(rèn)證具有排他性,即民間ADR機(jī)關(guān)未經(jīng)認(rèn)定,不得擅自使用使人誤解其已經(jīng)通過法定認(rèn)證的語言。該法第六條對(duì)民間ADR機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和能力以及經(jīng)營管理方面的實(shí)力提出了具體要求,同時(shí)規(guī)定了民間ADR機(jī)關(guān)的若干義務(wù),包括在選定程序?qū)嵤┱哌^程中應(yīng)當(dāng)貫徹的基本要求,比如回避原則、標(biāo)準(zhǔn)化程序設(shè)計(jì)義務(wù)、保密義務(wù)等。此外,在非律師的情況下,采取必要措施,保證在糾紛解決過程中當(dāng)事人能獲得適當(dāng)?shù)膶I(yè)性知識(shí)。由于日本《仲裁法》中已經(jīng)規(guī)定了時(shí)效中斷,因此該法并沒有將仲裁業(yè)務(wù)納入認(rèn)證制度之中。

一般來說,由于行政糾紛通常涉及公共利益,因此私人是不適合介入的。但是,正如行政事務(wù)本身繁雜、專業(yè)的特點(diǎn),有些甚至連行政機(jī)關(guān)也無法獨(dú)立完成,此時(shí),無論是借助民間的專業(yè)機(jī)構(gòu),或者專家個(gè)人的力量,對(duì)于這類行政糾紛的有效、及時(shí)的解決十分的重要。當(dāng)然監(jiān)督是不可避免的。比如像前述日本ADR基本法設(shè)立的民間糾紛解決程序業(yè)務(wù)的認(rèn)證制度就是一個(gè)值得借鑒的嘗試,這對(duì)于一個(gè)國家民間ADR的規(guī)范化、制度化而言無疑起到了錦上添花的效果。

五、 結(jié)語

公權(quán)力之所以為強(qiáng)勢(shì)權(quán)力,即在于其所代表的是多數(shù)人的利益。在一個(gè)分權(quán)的社會(huì)中,盡管行政主體權(quán)力來源于社會(huì)大眾的授權(quán)和支持,但是,并不代表他們就是確實(shí)服務(wù)于公眾的。權(quán)力可以在縱向上分出高低,一樣也可以在橫向上劃分領(lǐng)域。因此,妥善運(yùn)用不同ADR的特點(diǎn),以解決行政糾紛問題,無疑是對(duì)其最佳的演繹。

注釋:

①⑨[日]鹽野宏.楊建順譯.行政法.北京:法律出版社.1999年版.第254頁,第292頁.

②[日]小島武司.陳剛譯.訴訟制度改革的法理與實(shí)證.法律出版社.2001年版.第181頁;劉曉紅.構(gòu)建中國本土化的ADR制度的思考.河北法學(xué).2007(2).第36-37頁.

③范愉.非訴訟程序(ADR)教程.中國人民大學(xué)出版社.2002年版.第24-25頁.

④[美]史蒂文·蘇本,瑪格瑞特·伍.蔡彥敏,徐卉譯.美國民事訴訟的真諦.法律出版社.2002年版.第214頁.

⑤王亞新.糾紛,秩序,法治——探尋研究糾紛處理與規(guī)范形成的理論框架.清華法律評(píng)論(第2輯).清華大學(xué)出版社.1999年版.第25-29頁.

⑥我們可以從另外的角度來看這個(gè)問題。如果行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政糾紛過分的嚴(yán)重,當(dāng)然的會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響,但是如果作為三權(quán)分立的一個(gè)重要支點(diǎn),出現(xiàn)這種情況的話,將會(huì)是對(duì)整個(gè)政治體制的災(zāi)難性破壞,ADR這種由軟法中引進(jìn)的機(jī)制是無力應(yīng)對(duì)的;而如果并未產(chǎn)生如此巨大影響,憑借公權(quán)力自身的修復(fù)力,完全可以實(shí)現(xiàn)糾紛的解決,甚至由于行政機(jī)關(guān)的特殊使命性,還可能使其面臨內(nèi)部的懲罰,因此,不必也不能求助于外部的ADR.

⑦需要指出的是,這種妥協(xié)是否允許不在本文討論范圍中。應(yīng)當(dāng)那個(gè)說,即使公權(quán)力具有不可任意處斷性,但是終究是還是規(guī)定在“不可任意”這一范圍內(nèi)的,而且所謂公權(quán)力也并不是什么高高在上的神秘體,其根本目的應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的利益。故而,適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)是可行的。當(dāng)然,如何妥協(xié)以及妥協(xié)的程度仍需技術(shù)化.

⑧楊建順.比較行政法——方法、規(guī)制與程序.北京:中國人民大學(xué)出版社.2007年版.第218-224頁.