方建中　戴曉曉

摘要城市建設和發(fā)展是社會文明和進步的重要標志,但是這種快速發(fā)展伴隨著對私人利益的不斷侵犯。隨著私有財產(chǎn)權“入憲”和《物權法》對公民私有財產(chǎn)保護的明確規(guī)定,公民維護個人利益的意識不斷加強。兩者的交匯使得原本存在的公私利益沖突急劇升溫。本文以杭州市豐潭路加油站建設和四季青定海村拆遷為例,從法律的角度,探尋了公私利益矛盾的原因,以期找到維護公私利益的平衡點,為緩解和解決此類沖突指明方向。

關鍵詞城市建設 土地征用 房屋拆遷 公私利益 平等保護

中圖分類號:D08文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-269-03

一、問題的提出

近年來,伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進,各類征用土地大量增加,由此引發(fā)的公私利益沖突也不斷出現(xiàn),影響較大的如:“重慶釘子戶事件”①、“珠海‘護城河事件”②、“江蘇句容正盤山隧道事件”③、“南京‘釘子房頂事件”④。

其實關于征地、拆遷的問題從上世紀90年代以后逐漸引起人們的注意,2004年“修憲”和2007年《物權法》頒布后,此類問題更是成為輿論關注的焦點。

不斷見諸媒體的報道,很值得我們深思。城市的建設和發(fā)展一定要以犧牲公民私人利益為代價嗎?如此頻繁的政府與百姓沖突,其根源何在?解決此類問題的出路又在何方?帶著這些疑問,我們選擇發(fā)生在杭州的兩個典型案例作為研究對象,希望通過深入的調(diào)查與分析,能對上述問題找到一些的答案。2007年在杭州的豐潭路發(fā)生了“毀綠建加油站,遭到居民反對”的事件。同年,杭州市又發(fā)生了“杭州農(nóng)民千萬住宅被強拆,申請行政復議無門”的事件。

二、研究方法和數(shù)據(jù)分析

由于杭州市定海村房屋拆遷地的被拆遷戶部分已經(jīng)遷走,我們主要采用個案訪談的方式進行調(diào)查。而對豐譚路加油站的調(diào)查,我們共發(fā)放了150份問卷,回收150份,有效的有145份,有效率約為97%,同時我們也進行了個別訪談。

經(jīng)過調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn)雙方爭論的焦點主要有以下幾點:

矛盾一“公私利益”界定的爭議:根據(jù)問卷統(tǒng)計顯示,95%的居民認為建加油站不是出于公共利益或者直接目的并非出于公共利益。他們認為,加油站的建設破壞了原有綠地,可能加大車流量,造成交通堵塞,汽車尾氣增多,小區(qū)周圍環(huán)境質(zhì)量下降,也會對其房產(chǎn)價值造成不利影響。85%居民不支持在此建加油站,10%居民強烈反對,只有4%居民支持。因此居民對加油站的建設是否出于公共利益提出質(zhì)疑。

定海村被拆區(qū)域雖將被用于建造市民公園,但與此同時將建造大量的茶室和地下車庫等營利性機構,村民普遍認為這樣的拆遷應屬于私利征收,而非政府所聲稱的公益征用。

矛盾二拆遷和建設程序的合法性爭議:98%的居民認為他們的知情權遭到了損害。杭州市城市建設規(guī)劃局聲稱,建加油站的早在2005年的3月就已發(fā)布過告示,但這個告示是張貼于距離小區(qū)有一河之隔的公共廁所的墻上,95%居民根本不知道這個告示。工程開建后,由于居民對這樣的告示不滿意,2007年的9月26日,杭州市規(guī)劃局在雅士苑、金城花園、恩濟花園等小區(qū)重新張貼告示,公示張貼后,有1800戶左右居民簽名反對豐潭路建加油站。

在定海村,由于拆遷許可證只在《杭州日報》上刊登公告,有95%居民表示不知道此次拆遷的具體時間、具體步驟,有30%的居民是通過村委會通知才知道要被拆遷,有20%的居民是通過居民之間的議論得知的。

矛盾三關于糾紛司法救濟的爭議:當四季青定海村居民向浙江省國土資源廳提出行政復議,要求依法撤銷該許可證時,浙江省國土資源廳以其超過了法定的申請期限(從2007年9月26日在報紙上公告算起的60日內(nèi))為由駁回了他們的請求。此后,杭州市西湖區(qū)人民法院和杭州市中級人民法院均認定其“超過法定的申請復議期限”,至此,救濟手段用盡。

三、公私利益沖突的原因分析

導致這種沖突的原因是多方面的,我們將從下面三方面來分析原因:

(一)立法方面

第一,公共利益的界定模糊。當前,我國各界對公共利益的理解也存在差異。中國政法大學的教授費安玲表示,公共利益可以被理解是涉及文化、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等社會公共事業(yè)和國防建設等符合絕大多數(shù)人愿望的非直接商事性質(zhì)的利益。也就是說,社會公共利益既不是某些個人的利益,也不是某些團體的利益,更不是直接具有商業(yè)性質(zhì)的利益,而是涉及關系人們生活質(zhì)量的環(huán)境、交通、醫(yī)院、學校等社會公共事業(yè)或公眾安全的國防事業(yè)等方面的利益。梁慧星教授則對對公共利益作出了一個列舉式的解釋:“所謂公共利益,指道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育,環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝的保護、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè),以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！标愋旅駝t認為:“公益概念最大的特色,即表現(xiàn)在其內(nèi)容的不確定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性。由于現(xiàn)代的憲法思潮,對公益概念的認知,將逐漸由對不確定多數(shù)受益人的重視,轉向對公益的質(zhì)量上,易言之,所謂最重要的社會利益,是以憲法的基本精神來決定,準此,即使對少數(shù)的受益人(例如對國民中少數(shù)的社會弱者,給予特別的扶持行為)的扶持措施,亦可認為是合乎現(xiàn)代公益之概念?！痹诂F(xiàn)實生活中,由于對于公共利益的理解歧義叢生,政府擁有很大的自由裁量權,以至于濫用征收權。

針對這種現(xiàn)象,地方立法又沒有跟上國家立法。2004年修憲,2007年《物權法》頒布,然而在杭州,其立法卻存在滯后性?！蛾P于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》是在2003年制定頒布的,《關于建立被征地農(nóng)民基本生活社會保障制度的知道意見》是在2003年制定頒布的,《浙江省人民政府關于加強和改進土地征用工作的通知》是在2002年制定頒布的。根據(jù)我們的調(diào)查,有70%的居民認為公私利益之所以未能達到平衡,立法的滯后和不完善、有法不依及執(zhí)法不嚴是最主要的原因。

根據(jù)現(xiàn)有法律,2007年3月16日通過的《中華人民共和國物權法》第42條:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”2004年的憲法修正案第20條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這兩條法律條文都明確指出,要征收土地或者房屋拆遷,其前提是必須出于“公共利益”。

第二,補償校準缺乏科學合理性。在國家立法層面,《城市房屋拆遷管理條例》第23條規(guī)定:“拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償,也可以實行產(chǎn)權調(diào)換。除本條例規(guī)定的特殊情況外,被拆遷人可以選擇拆遷補償方式?！庇纱丝梢?房屋拆遷補償還沒有統(tǒng)一的標準,而是把權力下放給拆遷房屋所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府,由各地房屋評估機構估出最后價格,根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同來考慮。因此就會導致補償標準的不統(tǒng)一、隨意性大,出現(xiàn)了補償不合理的情況。具體到本案,杭州市房屋拆遷補償標準按照《杭州市房屋重置價格》執(zhí)行。對于這樣的補償標準,拆遷戶的意見紛紛,房屋拆遷的補償保準遠遠沒有達到房屋在市場上的價格,等于每一個住戶都是在虧本賣房。最終導致這樣的局面,誰更“頑固”,誰就能夠獲得多一點的補償,這也已經(jīng)成為拆遷戶的一個共識。這是不是損害了其他拆遷戶的合法的權益,是不是也損害到了公共利益?

(二)執(zhí)法方面

第一,征用過程不透明,雙方信息不對稱,造成居民的知情權被剝奪。公示的意義在于讓利益相關人充分了解相關信息,但事實上,很多公示明顯不規(guī)范,有掩人耳目的感覺。按照國家法律規(guī)定,“若要進行拆遷,則必須要在拆遷區(qū)域內(nèi)張貼公告?！敝袊ù髮W終身教授江平認為:“杭州市國土資源局在頒發(fā)拆遷許可證時,只采用了在《杭州日報》上刊登公告這一種方式,而未在拆遷區(qū)域內(nèi)張貼公告,這一公告方式的合法性和合理性問題值得考慮?！边@些“舍近求遠”的公示方式,剝奪了行政相對人的知情權,變相剝奪了被拆遷人的訴訟權,存在一定的主觀惡性,最終導致公共利益和私人利益的對峙。

第二,雙方無對等的談判機制,聽證會流于形式。土地使用權人與開發(fā)商、地方政府沒有一個環(huán)節(jié)能夠平等對話。原本聽證會聽證能相對擴大行政參與權,避免行政機關武斷地做出行政決策。然而所謂的“聽證”在實踐中卻變了味。據(jù)了解,四季青定海村就拆遷問題開聽證會,參加人員都由村主任來定,聽證會進行得十分“順利”。

第三,房屋的估價不合程序?！墩憬〕鞘蟹课莶疬w管理條例》第34條規(guī)定,房屋拆遷估價機構的選擇,應由拆遷人和被拆遷人共同選定,如雙方未能就選定評估機構達成合意,由房屋拆遷管理部門從報名的具體相應法定資格的房地產(chǎn)評估機構中隨機確定。據(jù)我們調(diào)查,定海村居民有的房屋估價都是由當?shù)夭疬w管理部門下屬的房地產(chǎn)評估機構來承擔的,其公正性很令人懷疑。其次,《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第35條規(guī)定“被拆遷房屋的市場評估價格實行公示制”,“評估價格等主要情況在拆遷范圍內(nèi)公示,接受社會監(jiān)督”。當定海村居民被問到是否中知道附近其他居民的補償金額時,村民一致表示不知道。本應該公示的東西,到最后成了一個秘密!

(三)司法方面

在土地征收和房屋拆遷的過程中,其中一方通常都是社會底層的群體。這些人群在強大的政府權力和開發(fā)商面前,無論多么執(zhí)著和頑強,始終顯得勢單力薄而不堪一擊。私人利益在尋求司法救濟這最后一道屏障時宣告失敗。另外,由于法律知識的欠缺和律師、訴訟費用的昂貴,很容易使他們放棄司法的程序,轉而采取暴力對抗、上訪等方式。正如被拆遷居民,現(xiàn)在他們自己寫起訴狀,自己搜查法律條文,搜集證據(jù)在法庭上與拆遷方辯論。

四、解決公私利益沖突的可能路徑

城市改造和發(fā)展過程中出現(xiàn)的拆遷征地及公共設施的建設中糾纏了不同的利益,拆遷牽涉的主體行為均受利益的驅動。在不能有效協(xié)調(diào)的情況下,各方之間的利益相互博弈,滋生出尖銳的矛盾。因此,解決拆遷糾紛的根本辦法是理順利益關系,使之形成相互平衡的狀態(tài)。

(一)建立健全相關的法律法規(guī)

立法是規(guī)范征用中不法的行為的前提和基礎,一部完善的法律既可保護被征用者的合法權益,同時也能使征用方的利益得到保護,由此可以減少許多糾紛,有利于社會的和諧發(fā)展。因此立法機關應根據(jù)城市建設發(fā)展的需要,盡快制定相關的法律法規(guī),立法機關可以把公共利益界定、拆遷管理、服務管理、補償標準、爭議調(diào)處、監(jiān)督檢查等方面,通過制定具體的政策規(guī)章和規(guī)范性文件,建立起依法、公正、規(guī)范、有序的房屋拆遷秩序,使政府和百姓在遇到此類問題時真正做到有法可依。

建立公正合理的補償制度。作為人民政府,無論是出于什么理由,在拆遷和征用土地過程中要給民眾合理甚至是比較照顧的補償。房屋拆遷補償不僅僅是用產(chǎn)權調(diào)來保障被拆遷人的居住條件,還要在拆遷補償時不僅考慮被拆遷房屋的交換價值(即按市場評估價補償),還要考慮被拆遷房屋的使用價值;補償范圍不能再局限于對房屋自身價值按重置價格進行補償,還應考慮房屋的地理位置、用途等方面的因素,對房屋區(qū)位差價、住宅用營業(yè)房停業(yè)損失、房屋預期價值給予合理的補償。如拆遷居住房屋,除對房屋進行補償外,還應補償被拆遷人的搬家費、過渡期內(nèi)的臨時安置費。對利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營并持工商營業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房的拆遷,被拆遷人向拆遷人主張停業(yè)損失的,也應當給予合理補償。

(二)規(guī)范執(zhí)法程序

征地程序必須遵循公開、公正、合法等原則。公開是對制度真實和知情的要求,而公平是一種社會標準,公正則是社會的價值尺度。只有做到征用的程序合法,才能更好的保障被征用者的合法利益,使之避免不必要的損失,同時也緩解了征用雙方矛盾。

首先,充分保障居民的知情權。拆遷涉及當事人雙方的利益,要改變征用過程不透明、雙方信息不對稱的局面。征用土地的告示必須按照國家法律規(guī)定在拆遷區(qū)域內(nèi)張貼。政府部門還可以通過更廣泛的途徑進行公示,例如通過村民委員會、居民委員會、村里或者小區(qū)的公告欄。其次,建立良好溝通平臺。在城市舊城改造中,有少數(shù)群眾會以非理性的方式如集體上訪、圍攻政府來表達訴求。建立一個良好的溝通平臺,引導雙方作出理性的選擇,對于拆遷工作有重要的促進作用。提供完全的信息是至關重要的,在信息知情的情況下,進行互惠互利的合作。發(fā)揮信訪辦的作用,切實做好聽證,發(fā)揮政府與普通百姓之間的橋梁作用,改善政府與百姓間信息不對稱的現(xiàn)象。

第三,合法估價房屋。拆遷補償中核算標準的制定機構與認定機構應當相互獨立。在現(xiàn)實操作中,核算標準的制定與進行認定的機構往往是同一個機構。這中間會出現(xiàn)許多影響標準合理的因素,從而不利于保障被拆遷人的合法利益。核算標準的制定機構與認定機構分離,有利于實現(xiàn)公平公正,更好的維護被拆遷人利益。所以,房屋拆遷估價機構必須由拆遷人和被拆遷人共同選定,按市價進行真實評估。

(三)保障公民司法救濟權

首先司法權必須獨立于行政權,即可以在必要時候越過行政權,直接訴諸法院。同時司法權對行政權的應該行使必要的監(jiān)督。一旦行政權失去了法律的制約,容易滋生專制集權作風。所以,行政權的行使必須在法律允許的范圍內(nèi),不得逾越。

考慮到一般公民法律知識的欠缺和律師、訴訟費用的昂貴,使他們放棄司法的程序,轉而采取暴力對抗、上訪等方式這種情況。因此可以設立專門的法律援助基金,由人民法院為那些沒有能力支付律師費用的被拆遷人指派專業(yè)律師,并準許其緩交或免交訴訟費用,協(xié)助他們維護自己的合法權益。如果是公益拆遷引發(fā)的糾紛,就應該對政府提起行政訴訟。如果是商業(yè)拆遷引發(fā)的糾紛,應該是開發(fā)商和房屋所有人作為平等的民事主體所出現(xiàn)的糾紛,雙方當事人應該提起民事訴訟。

除此之外,我們還可以采取其他一些措施來尋求城市建設中公私利益對峙的出路。例如:為居民購買養(yǎng)老等社會保險,對居民的生活予以保障。通過多層次的補償安置和合理的分配,充分體現(xiàn)被拆遷人對拆遷地塊所享有的合法土地權益;加強有關政策法規(guī)的宣傳,提高群眾的法律意識,在合法權益受到不必要的侵害時,有能力用法律來維護自身的權益。

五、最新立法的改進及缺陷

2009年2月10日,就在距離我們完成本次社會實踐調(diào)查不到半年的時間后,杭州市政府出臺《杭州市城市住宅房屋拆遷貨幣補償實施意見》,這份《意見》意見的相關規(guī)定充分證明了我們在此前調(diào)查中相關結論的正確性,同時,我們認為該《意見》尚有進一步完善的空間?！兑庖姟穼ρa償標準作出具體規(guī)定,對安置、補償?shù)钠谙拮鞒隽嗣鞔_的規(guī)定。

同時,我們也應看到這個《意見》仍有改進的余地:

第一,行政機關自己不能成為公共利益的判斷機關。國務院《拆遷條例》的第七條和浙江省《拆遷條例》第九條規(guī)定建設用地規(guī)劃的許可由房屋拆遷管理部門審批即可。恰恰這些規(guī)劃涉及公民房屋的征收征用,由行政機關自身來制定規(guī)則又自己來執(zhí)行規(guī)劃,違背了程序正義,公民權利存在受侵害的可能。

第二,是否實行強制拆遷由行政部門自身來裁決,違背了基本的“正當程序”原則。國務院《拆遷條例》第16條和浙江省《拆遷條例》18條規(guī)定,拆遷人與被拆遷人等達不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。這種由行政機關政府依據(jù)自身制定的法規(guī),來作出強制性行為的做法,很難保證公平公正,或許司法的介入是解決的路徑之一。

六、結語

要處理好城市改造和房屋拆遷問題,解決城市建設中公私利益沖突,一方面,被征地一方必須顧全大局,全面支持國家建設,在規(guī)定時間內(nèi)及時搬遷,保證拆遷工作的順利進行;另一方面,政府對被征地一方的合法權益,特別是經(jīng)濟利益必須充分保障。城市建設一定會快速發(fā)展,只要我們能從立法、執(zhí)法和司法三種方面加以完善,這一過程中的公私利益一定會從對峙轉為和諧。

注釋:

①2007年3月19—4月2日,“最牛釘子戶”楊武、吳萍一家拒絕拆遷,他們的房子以高出地面17米而成為一座“孤島”,在房頂上揮舞鮮艷的五星紅旗,從而“重慶釘子戶事件”成為輿論.

②http://www.syhouse.com.cn/News/news_info/21779-2.html,2009年8月4日最后訪問。

③滬寧城際鐵路暴力施工調(diào)查:鬧事者稱打死人賠錢.http://news.sina.com.cn/c/2008 -10-07/143916409943.shtml.

④南京釘子戶防強拆房頂釘1.8萬枚鐵釘.http://news.qq.com/a/20081112/002901.htm.

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