陳申燕

摘要本文對如何規(guī)范行政訴訟中法官的自由裁量權(quán)做了簡要的論述,以期對解決法官在行使自由裁量權(quán)過程中所出現(xiàn)的問題有所助益。

關(guān)鍵詞行政訴訟 自由裁量權(quán) 審判組織

中圖分類號:D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-347-02

一、法官自由裁量權(quán)的界定

存在于行政訴訟中的法官自由裁量權(quán)是一個居中性的法理概念,是指從事行政訴訟的法官或?qū)徟薪M織在審理行政案件的過程中,依照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)和相關(guān)的行政法律法規(guī)的規(guī)定,以法的原則和法理為指導(dǎo),參照規(guī)章和公序良俗,對經(jīng)過庭審質(zhì)證的證據(jù)和無需質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行逐一、綜合審查,運用法律推理和行政管理的科學(xué)和規(guī)律,進(jìn)行全面、客觀和公正地判斷、選擇,并作出符合法律法規(guī)或法律原則的裁判過程。據(jù)此,法官和審判組織(合議庭、審判委員會)都是行使自由裁量權(quán)的主體,行政訴訟法第六條雖規(guī)定,“人民法院審理行政案件,依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度?！钡珜徟薪M織也是由若干單數(shù)法官組成的,他們分別根據(jù)規(guī)則獨立心證,并提出各自的裁判意見,故存在于行政訴訟中的法官自由裁量權(quán)可以簡單理解為,法官在司法活動中合理合法地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力①。本文思考的是合議制度下的法官自由裁量權(quán)。

二、目前我國行政訴訟中,法官行使自由裁量權(quán)方面所存在的主要問題

(一)因法官的主觀因素影響其行使自由裁量權(quán)

1.過度行使自由裁量權(quán)。一種情形是,成文法律規(guī)則并沒有授予法官自由裁量的權(quán)力,而法官誤以為授予了并按他的理解進(jìn)行了自由裁判。另一種情形是,往往附有自由裁量權(quán)行使的條件,且條件十分嚴(yán)格或者有比較確定的內(nèi)容,但法官由于理解偏差,超越了這些條件的規(guī)定行使自由裁量權(quán)。

2.不行使或怠于行使自由裁量權(quán)。法官沒有行使或怠于行使了裁判的權(quán)力,即未出現(xiàn)權(quán)力行使的結(jié)果和表現(xiàn)形式;法官雖然行使了裁判的權(quán)力,但并不是經(jīng)過仔細(xì)慎重的理性思考與衡量的過程,而是憑著主觀直覺或臆斷作出的。前一種情形是法律明示法官只在作為之間進(jìn)行選擇,那么,法官的不作為就是明顯地不行使權(quán)力了。后一種情形是從權(quán)力行使過程的角度看的,法官憑主觀直覺或臆斷來自由裁量案件可能會導(dǎo)致與合理性偶然吻合或違背了法律或正義。②

(二)因客觀因素影響法官正確行使自由裁量權(quán)的

由于法院屬地化管理等因素,法官不得不要考慮外部的壓力或影響,這種非正常因素的影響嚴(yán)重地影響了司法的公正性。

(三)行政裁判文書體現(xiàn)不出法官心證過程

行政裁判文書在寫法和樣式上一直套用事實陳述、法律適用、判決結(jié)果三大塊老格式,沿襲著“查明”、“根據(jù)”、“認(rèn)為”、“判決”的模式。按肖揚院長的說法,是千案一面,造成大量上訴、纏訴。裁判文書過于簡略主要表現(xiàn)為:裁判文書結(jié)構(gòu)簡單不能全面反映訴訟活動中起訴、立案審查、質(zhì)證認(rèn)證過程等諸方面內(nèi)容;敘述的案件事實不夠祥實;質(zhì)證認(rèn)證過程表述不清晰;判決理由缺乏層層推理過程,說服力不強;適用法律的法官心證欠缺說理性。由此使裁判文書體現(xiàn)不出法官自由裁量的過程等。

(四)無統(tǒng)一的行政訴訟案例指導(dǎo)

最高院近年來在公報中轉(zhuǎn)載的行政案例較簡練,涉及面窄,量也不夠,更未形成制度。而各省市編報的行政案例在具有說服力的法理解釋方面較欠缺,從而使法官在審理事實無法查明、法律無明文規(guī)定的類似案件時缺乏統(tǒng)一的參照依據(jù)。

三、從立法層面來規(guī)范行政訴訟自由裁量權(quán)

法官自由裁量權(quán)的問題首先應(yīng)該解決的是立法層面上的規(guī)制問題,它包括以下幾個方面:

(一)拓展行政訴訟法律適用

筆者建議,加快對行政訴訟法的收案范圍、法律適用等的修改。如行政訴訟法第五十二條、五十三條建議修改為,將憲法和立法解釋、司法解釋作為司法審查的直接依據(jù),將行政解釋、政府公共政策等非正式行政法淵源作為參考依據(jù)。

在當(dāng)前行政法制并不健全的背景條件下,對行政訴訟法律適用的沖突規(guī)范作完善,視地方各級行政機(jī)關(guān)經(jīng)行政準(zhǔn)立法行為或正常決策程序制定的,不違反法律禁止性規(guī)范的、切實可行的一般規(guī)范性文件,作為對法律的合理補充與延伸和我國社會主義法制體系建構(gòu)的必要組成部分,適用于行政審判合法性審查之中。行政案件審理中,只要具體行政行為有章可循、有據(jù)可依,符合立法精神和行政目的就應(yīng)認(rèn)定其具有合法性或特定效力,予以支持。

(二)拓展行政判決方式

為體現(xiàn)法院“公正與效率”的主題,避免因行政判決形式性帶來的各種問題,應(yīng)對行政訴訟法現(xiàn)有判決方式作修正和完善。一是增加實體確權(quán)判決方式,在查明事實、核準(zhǔn)證據(jù)之后,直接適用行政法確認(rèn)法律關(guān)系;二是將撤銷判決的并列強制“理由”修改為單項待定“原因”,側(cè)重于對結(jié)果的考察,即“因主要證據(jù)不足,適用法律、法規(guī)錯誤,違反法定程序,超越職權(quán)造成事實認(rèn)定不清,導(dǎo)致不能依法公正裁決的,濫用職權(quán)的,判決撤銷”。若法院在訴訟中能查明事實,應(yīng)適用確權(quán)判決方式。若校正應(yīng)適用的行政法律、法規(guī),應(yīng)依該法作出判決。雖違反法定程序或超越職權(quán)但結(jié)果仍然公正的,應(yīng)作出效力確認(rèn)判決。行政判決若有錯誤,仍可通過第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)で笏痉ň葷?jì),對公共權(quán)力的監(jiān)督與制衡機(jī)制并未滅失。

(三)建立對行政自由裁量權(quán)的司法審查制度

行政訴訟法為法院對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)。但司法審查的范圍僅局限于該法第五十四條規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”兩個方面,而且法律本身對這兩個方面的具體表現(xiàn)形式又未作任何界定,因此,筆者就此提出如下建議:

1.在立法上擴(kuò)大司法審查的范圍。一是擴(kuò)大司法對行政自由裁量權(quán)的審查范圍,不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查,其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查;不僅對具體行政行為的合理性可以審查,對個案涉及的抽象行政行為的合理性,法院也可以進(jìn)行司法審查。二是擴(kuò)大司法對行政行為的行使范圍和行政程序的審查范圍。

2.明確“濫用職權(quán)”審查的框架條件。由于濫用職權(quán)是一種目的違法,人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面,難度較大,特別是對行使職權(quán)的目的難以取證。因此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法,并要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見。

3.加強法院對“限期履行法定職責(zé)”的審查。由于不少法律、法規(guī)未明確行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限,因而何時履行法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則,如果違反這一原則,或者出于某種不廉潔動機(jī),而拖延履行法定職責(zé),也是不正確地行使了自由裁量權(quán),人民法院便可依法判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。

(四)統(tǒng)一司法解釋

本文討論的司法解釋僅指最高院在適用法律過程中對具體運用法律問題所作的有權(quán)解答和說明。③筆者認(rèn)為:司法解釋在向案例指導(dǎo)功能方面積極發(fā)展后,解釋法律主要包括以下幾類:第一,最高人民法院親自審判的,涉及的法律適用問題;第二,地方各級法院要求最高人民法院就法律適用問題作出的答復(fù)和解釋;第三,最高人民法院認(rèn)可的地方各級法院作出的涉及法律適用的正確解釋。所有涉及司法解釋的案例都應(yīng)當(dāng)在《最高人民法院公報》上予以公布。只有統(tǒng)一司法解釋,才能為更好地規(guī)制法官自由裁量權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。

四、在司法實踐中規(guī)范行政訴訟自由裁量權(quán)

(一)充分發(fā)揮行政訴訟案例指導(dǎo)制度對法官自由裁量權(quán)的指導(dǎo)作用

雖然我國不存在“判例”的立法字句,但是,二審法院改判的生效判決,對下級法院的較強的參考作用等判例的準(zhǔn)法律約束力是客觀存在的,而且實行行政訴訟案例指導(dǎo)制度,也是一種相對低廉的司法改革措施。

1.案例指導(dǎo)制度之趨勢。受自由法學(xué)、法社會學(xué)派關(guān)于主張法官造法、發(fā)現(xiàn)“活法”等理論的影響,在行政審判實務(wù)中,案例指導(dǎo)的作用日益加強,呈現(xiàn)出一種積極鼓勵法官發(fā)揮其在填補法律法規(guī)漏缺方面的造法功能、發(fā)現(xiàn)社會生活中的活的法律的趨向、法官以個人的法律解釋方法來彌補法律規(guī)定的不足,已經(jīng)起到了十分明顯的效果,法院的案例也已逐漸成為法的淵源。④

2.案例指導(dǎo)制度對法官自由裁量權(quán)的限制。案例的積極效果主要體現(xiàn)在其限制了法官自由裁量權(quán)的主觀任意性。具體表現(xiàn)在:一方面,按照遵循先例的要求對于相同或相似的情況,必須適用相同的規(guī)則,判決的結(jié)果應(yīng)當(dāng)大體保持一致。一旦先例建立起來,則法官在裁判中受先例的拘束,從先例中領(lǐng)悟解決同類問題的法律思維模式和方法,促使相同案情得到大體相同的裁判。另一方面,在遇到“法律漏缺”的情況下,法官可以依據(jù)先例確立的規(guī)則作出裁判,根據(jù)對法律的解釋填補漏缺。⑤

3.加強調(diào)研和案例編發(fā)。在新的行政訴訟法法律法規(guī)出臺前,加強運用性行政訴訟理論的調(diào)研和疑難、典型判例的總結(jié)、編發(fā)工作尤為重要。作為行政訴訟法律理論的研究者和實踐者,應(yīng)把調(diào)研和判例總結(jié)、編發(fā)工作作為己任,自覺投身于完善立法、規(guī)制法官自由裁量權(quán)的行列中去,從而依法維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政,維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

(二)加強行政裁判文書的說理性,增加法官自由裁量權(quán)運作的透明度

增強行政裁判文書的說理性,是有效約束法官行使自由裁量權(quán)的方法之一。增強裁判文書的說理性,即指無論法官如何認(rèn)定事實、適用法律、理解法律,無論法官如何判決,均要求法官在裁判文書中表述證據(jù)認(rèn)定理由及由此確認(rèn)的案件事實;在說理部分中清楚地表述其適用法律的理由和依據(jù)及判決理由包括合議庭少數(shù)成員的不同意見等。為避免裁判文書省略心證過程,使其真正成為向社會公眾展示法院文明和法官公正司法形象的載體,文書表述應(yīng)情理并茂;用語應(yīng)規(guī)范、通俗;說理應(yīng)融會法理、邏輯推理、法律適用、案例引用于一身,并充分反映法官的法律功底和對社會、人生的領(lǐng)悟。⑥

注釋:

①王祺國.論司法自由裁量權(quán)的合理運用.中南政法學(xué)院學(xué)報.1993(3).

②③沈巋.超越成文法法律規(guī)則的有限選擇—淺議行政訴訟中的司法自由裁量權(quán).法律教育網(wǎng).http:www.chinalawedu.com.

④王利明.論中國判例制度的創(chuàng)建.判例研究.2000(1).

⑤天津市高級人民法院推出的《關(guān)于在民商事審判中實行判例指導(dǎo)的若干意見》就是這方面的表現(xiàn).

⑥鄧冰,蘇益群編譯.大法官的智慧.法律出版社.2004年版.