錢炳漢

【摘 要】隨著社會(huì)事務(wù)的紛繁復(fù)雜，國(guó)家賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰中一定的自由裁量權(quán)已成為必然趨勢(shì)。但就在授權(quán)的同時(shí)卻沒有對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行更好的約束，在實(shí)際生活中行政處罰自由裁量空間寬泛、裁量幅度大、處罰結(jié)果顯失公正的情況屢見不鮮。自由裁量權(quán)力的運(yùn)行取決于執(zhí)法人員的主觀好惡和知識(shí)結(jié)構(gòu)水平，造成了大量的侵害相對(duì)人權(quán)益的事項(xiàng)。本文認(rèn)為自由裁量權(quán)本身不可控，再加上持有者的利己考量，因此筆者試圖通過對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)制的必要性分析，探討對(duì)其規(guī)制的內(nèi)在動(dòng)因。

【關(guān)鍵詞】行政處罰;自由裁量權(quán);必要性

自20世紀(jì)羅斯福新政以來行政權(quán)力出現(xiàn)了大幅度的向政治、司法、立法三個(gè)維度的擴(kuò)張?！靶姓?guó)家”這一理念從西方到東方不斷的深入社會(huì)生活。當(dāng)然這是社會(huì)發(fā)展的使然，因?yàn)檎缜拔乃f由于經(jīng)濟(jì)、文化的高速繁榮，社會(huì)事務(wù)的層出不窮，公共危機(jī)的此起彼伏，再加上法律不可能對(duì)任何行為進(jìn)行事無巨細(xì)的規(guī)定，因此必然需要作為公共權(quán)力中心的政府更加高效、科學(xué)、合理的解決社會(huì)問題不斷提高政府能力。這其中就包含了行政機(jī)關(guān)在對(duì)具體社會(huì)事務(wù)進(jìn)行靈活效率的處理。有的學(xué)者就直接指出“效率是行政追求的終極目標(biāo)，效率是行政管理學(xué)研究的主題?！庇捎谛姓C(jī)關(guān)的執(zhí)法人員不是理性的“公權(quán)人”，擁有較大的裁量幅度必然會(huì)出于自身利益考慮。這樣勢(shì)必會(huì)影響最終行政處罰決定的客觀性和公正性，違背法律授予裁量權(quán)的目的。權(quán)益受到損害的注定只會(huì)是處于劣勢(shì)的處罰相對(duì)人。這種裁量權(quán)雖然不會(huì)必然導(dǎo)致不公正的結(jié)果，但至少為不公正提供了契機(jī)，為此我們必須要對(duì)行政處罰的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制，使其在一定限度內(nèi)運(yùn)行符合權(quán)利健康運(yùn)行的一般規(guī)律。

一、行政處罰自由裁量權(quán)的濫用對(duì)行政法治造成沖擊

行政處罰自由裁量權(quán)本身是國(guó)家法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的選擇、裁量、決定權(quán)力，但它不是無限擴(kuò)張的權(quán)力而是一種合乎法定目的的有限度的權(quán)力。自由裁量權(quán)法定的目的就是解決行政事務(wù)更好的服務(wù)于社會(huì)公眾，它是實(shí)現(xiàn)行政法治和法治社會(huì)的重要工具，換句話說這種權(quán)利的本身是手段而不是目的。由于執(zhí)法人員出于自身動(dòng)機(jī)和不良的目的考慮必然會(huì)損害居于弱勢(shì)的相對(duì)人的權(quán)益，這種行為就是對(duì)法律賦予裁量權(quán)目的的誤讀從而帶來權(quán)力的尋租濫用。對(duì)執(zhí)法人員的行為如果不加以控制那么勢(shì)必會(huì)使政府的公信力在公民的眼里達(dá)到折扣，使執(zhí)法人員隨意處罰無視法律的威嚴(yán)造成大量的處罰結(jié)果不公的現(xiàn)象呈幾何增長(zhǎng)。

在我國(guó)的行政處罰實(shí)際操作中行為沒有遵循相關(guān)的原則（比例原則、一事不得再罰原則），更重要的是處罰裁量的空間過大，且處罰決定的做出和處罰力度完全由執(zhí)法人員一句話說了算。長(zhǎng)此以往一方面會(huì)激怒本已浮躁的社會(huì)破壞政府與公眾的關(guān)系，另一方面會(huì)助長(zhǎng)執(zhí)法人員的權(quán)力欲望帶來更多的處罰不公，這是一個(gè)誰也不想看到的雙損格局?？傊绻姓幜P自由裁量權(quán)用得適當(dāng)就能提高行政效率更好的維護(hù)社會(huì)公平正義，如果不考慮相關(guān)因素把它看做是部門小金庫的手段那么就會(huì)沖擊行政法治激發(fā)更多的社會(huì)矛盾。為此我們必須要對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行有序地、合理地控制。

二、行政處罰中自由裁量余地過大損害相對(duì)人利益

（一）行政執(zhí)法人員認(rèn)定情節(jié)輕重的裁量權(quán)過大

由于當(dāng)前在行政處罰規(guī)章、條例中對(duì)某一違法情節(jié)的規(guī)定在用語上不規(guī)范、統(tǒng)一，這就造成執(zhí)法人員在實(shí)際情境中，處罰決定的做出很大程度上依賴主觀意志。例如《治安管理處罰法》第24條規(guī)定“對(duì)于……可以處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。受到拘留處罰的可以同時(shí)責(zé)令十二個(gè)月內(nèi)不得進(jìn)入體育場(chǎng)館觀看同類比賽……”從該條例可以看出行政執(zhí)法者能針對(duì)認(rèn)為情節(jié)嚴(yán)重的同時(shí)處以含罰款、拘留、十二個(gè)月內(nèi)禁止觀看比賽的三種處罰。然而法規(guī)上對(duì)情節(jié)輕重的法定條件的界定卻是空白。法律條文語義含糊，情節(jié)模糊導(dǎo)致執(zhí)法人員在事實(shí)認(rèn)定上主觀隨意性十分可觀，這就為權(quán)力濫用和尋租提供了合法的盾牌。

（二）處罰事項(xiàng)裁量的空間過大

由于不同的行政執(zhí)法人員有著不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)、法律素養(yǎng)和思維動(dòng)機(jī)方式，因此必然出現(xiàn)同一部門的不同人員對(duì)同一事件認(rèn)定結(jié)果存在差異，不同地區(qū)的相同部門對(duì)要件的認(rèn)定也會(huì)出現(xiàn)偏差，這就嚴(yán)重削弱了做出行為的客觀性，公正性和合法性。例如《治安管理處罰法》給出的“擾亂公共秩序”、“妨害社會(huì)管理”、“侵犯人身權(quán)利和和財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等許多抽象的難以細(xì)化量化的標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了不同行為主體最后的行為結(jié)果必然擺幅過大，產(chǎn)生處理結(jié)果的不公。

（三）處罰的作為或不作為具有隨意性

我國(guó)諸多領(lǐng)域的行政處罰條例上，對(duì)處罰與不處罰界限比較模糊。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則的責(zé)任條款中，有9處出現(xiàn)了“可以處”字樣;在《發(fā)票管理辦法》上出現(xiàn)“可以并處”，“可以分別出”字樣的條款為5處。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在面臨處罰對(duì)象的時(shí)候?qū)αP與不罰有選擇權(quán)，這難免不會(huì)出現(xiàn)事實(shí)上應(yīng)該處罰的卻由于與處罰對(duì)象有一定的利益關(guān)系或執(zhí)法人員自身的心情好惡而主觀上不去處罰。并且很多條款上既沒有對(duì)處罰數(shù)額進(jìn)行規(guī)定，又沒有對(duì)處罰的具體幅度進(jìn)行規(guī)制，這樣的處罰結(jié)果必然顯失公正。

從上述幾方面我們可以論證行政處罰自由裁量權(quán)的作用很有可能達(dá)不到預(yù)期效果，本來對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重威脅的行為由于執(zhí)法人員出于部門利益或者單方面判斷事物的能力十分有限而沒有給予相應(yīng)的適當(dāng)?shù)奶幜P。這種行為從某種程度上鼓勵(lì)了相對(duì)人的違反行為使這一群體認(rèn)為造成之一結(jié)果的原因是處罰權(quán)力的漏洞以后可以繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。我們不能任由裁量權(quán)自由的擴(kuò)張，必須對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行有計(jì)劃有步驟，科學(xué)的合理的加以管控。

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