束慶波　徐　芬　王桂波

檢察機關對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督,又稱為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。本文試從及基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐出發(fā)進行分析,并以此為基礎,就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進行研究,以期對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構建有所幫助。

關鍵詞:執(zhí)行 檢察 監(jiān)督

一、基層民事執(zhí)行監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

法律的生命在于判決,而法律的威力則在于執(zhí)行。法院的裁決執(zhí)行是否堅決,效果是否到位,是衡量一個國家法制水平的重要標志。① 執(zhí)行工作中存在很多的問題,社會對法院執(zhí)行工作的不滿意以及群眾申訴和人大轉辦的執(zhí)行案件的不斷增多,基層檢察院民行部門對此無能為力,只能通過別的途徑向辦案人員或者領導提出改正意見?；鶎訖z察機關對法院民事執(zhí)行實施法律監(jiān)督存在著種種司法困惑。

(一)法院不愿接受監(jiān)督,從上到下普遍排斥檢察監(jiān)督

1.只強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作的若干問題的規(guī)定》中雖規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督,但其監(jiān)督完全是法院系統(tǒng)內(nèi)部的。

2.檢法兩家對檢察監(jiān)督認識歧異,理論和實務領域蔓延對立。隨著民事行政檢察監(jiān)督力度的加大,最高法院拒絕人民檢察院訴前和訴中民事行政檢察監(jiān)督的批復也將繼續(xù)增加,檢法兩機關就民事行政檢察范圍的沖突愈演愈烈,不僅造成司法資源嚴重浪費,還將危及到公眾對司法機關公正執(zhí)法的信任程度。

(二)立法上的缺陷,使得檢察監(jiān)督功能沒能充分發(fā)揮,基層民事執(zhí)行監(jiān)督更是舉步維艱

1.《民事訴訟法》對民事執(zhí)行的監(jiān)督?jīng)]有作出專門規(guī)定,極大地制約和障礙了基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的開展。2.做為檢察機關本身,也存在“重刑輕民”的不良傾向,很大程度上制約了民行檢察業(yè)務的深入開展。①3.和人民法院的業(yè)務量來比,我們的民行監(jiān)督明顯滯后,不但是方式方法問題,也是一個嚴重的執(zhí)法理念問題。

總之,要解決民事執(zhí)行的監(jiān)督問題,最終需要法律規(guī)定予以明確,加大檢察機關監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的力度,才能從根本上解決民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法失衡所導致的司法困局。

二、構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性

制度的必要性是一項制度存在的基礎,從理論和實踐兩方面分析,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制都具有存在的必要性。

(一)民事執(zhí)行內(nèi)部制約體制的先天缺陷

通過相關的司法解釋,我國已經(jīng)建立了執(zhí)行機構的內(nèi)部制約體制,即上級人民法院對下級人民法院的執(zhí)行行為進行規(guī)范、制約,本級人民法院的自我制約。現(xiàn)行人民法院的內(nèi)部制約體制還存在著“監(jiān)督范圍不清、監(jiān)督程序運作不明、監(jiān)督缺乏透明度”以及規(guī)定過于粗糙、操作性不強的弊端。①

(二)其他方式監(jiān)督作用的局限

人大監(jiān)督更多地體現(xiàn)在對司法機關人、財、物方面的影響。新聞輿論監(jiān)督本身帶來的負面影響,客觀上制約了其監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。執(zhí)行案件當事人的監(jiān)督,侵犯了當事人的合法權益時,當事人有權向原執(zhí)行的人民法院或上一級人民法院提出申請,請求重新執(zhí)行。所以說其他的監(jiān)督方式都有其局限性。

(三)檢察機關的性質、職責決定了它有權對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督

憲法第129條規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”,檢察機關不僅對法院適用法律解決糾紛的審判活動有權進行監(jiān)督,而且有權監(jiān)督法院的執(zhí)行活動。首先,根據(jù)《民事訴訟法》的立法體例結構,執(zhí)行程序是廣義上的民事訴訟程序,執(zhí)行程序是審判程序的自然延伸?！皥?zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié),它關系到法律和人民法院的尊嚴?！雹倨浯?根據(jù)我國憲法規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,“對一切執(zhí)法活動都享有監(jiān)督權,民事執(zhí)行行為自然也不能例外?！痹俅?檢察機關對民事審判活動有權進行法律監(jiān)督,是我國民事訴訟法的一項基本原則。

(四)建立規(guī)范的執(zhí)行檢察監(jiān)督機制是由執(zhí)行工作的特點所決定

裁判權中體現(xiàn)行政權能是執(zhí)行工作最顯著特點。人民法院在履行執(zhí)行權能的過程中,始終居于主導地位,由于缺乏對執(zhí)行主體采取以上執(zhí)行行為的必要的外部監(jiān)督機制的設置,更加助長了執(zhí)行主體怠于執(zhí)行或者濫用執(zhí)行權力的陋習。因此,執(zhí)行工作的特點決定必須建立規(guī)范的執(zhí)行監(jiān)督制約機制。

(五)建立民事行政裁判執(zhí)行檢察監(jiān)督機制符合中國現(xiàn)實國情

執(zhí)行難在現(xiàn)實中已成為一個社會關注的老大難問題。由于現(xiàn)行民事執(zhí)行的監(jiān)督制約體制存在的諸多弊端,為了保證對民事執(zhí)行權進行有效的規(guī)范,有必要建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制,由專司檢察監(jiān)督權的人民檢察院對民事執(zhí)行進行監(jiān)督。

三、檢察機關對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督的制度建構

要構建中國特色的民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度,首先應明確檢察機關有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督,將民事執(zhí)行活動納入檢察監(jiān)督的范圍,并對監(jiān)督的范圍、方式及監(jiān)督程序等作出具體明確規(guī)定。

第一,合理界定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。筆者認為檢察機關的監(jiān)督不應當貫穿于民事執(zhí)行的全過程。檢察機關只需監(jiān)督已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判是否確有錯誤,執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中是否有重大違法行為。

第二,明確規(guī)范民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式。對執(zhí)行實施行為進行監(jiān)督,不能采用抗訴方式,而應采用“檢察建議”方式。筆者主張,檢察機關對民事執(zhí)行監(jiān)督的方式應采用發(fā)出說明理由通知書、必要時直接參與民事執(zhí)行、發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書和檢察建議等四種方式。

(一)發(fā)出說明理由通知書或者督促執(zhí)行意見書

人民法院在執(zhí)行實踐中拖延執(zhí)行、超期執(zhí)行的現(xiàn)象十分普遍。從客觀原因來看,為了逃避執(zhí)行,被執(zhí)行人往往會采取一些不正當手段阻礙執(zhí)行及時開展;此外有些人民法院執(zhí)行裝備簡陋、執(zhí)行人員力量配備不足也影響了執(zhí)行工作的效率。從主觀因素上看,地方保護主義的存在、執(zhí)行人員欠缺工作積極性等也導致了上述現(xiàn)象的發(fā)生。①此時,由人民檢察院根據(jù)執(zhí)行當事人的申請,向人民法院發(fā)出說明理由通知書,有利于消除執(zhí)行當事人心理上對執(zhí)行工作的不滿,也可以對執(zhí)行工作起到良好的監(jiān)督作用。

(二)必要時直接參與民事執(zhí)行

早在1990年,最高人民法院和最高人民檢察院就發(fā)出了《關于開展民事經(jīng)濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知》,其中明確規(guī)定人民檢察院可以應人民法院的邀請或者當事人的申請,參與民事執(zhí)行。對于涉及重大公共利益、執(zhí)行當事人人數(shù)眾多、執(zhí)行國有資產(chǎn)的案件,都可以允許人民檢察院參與執(zhí)行過程。賦予人民檢察院民事執(zhí)行參與權,其目的是基于案件性質的特殊性,由人民檢察院參與以便對執(zhí)行過程進行更好、更有效的監(jiān)督。換句話說,民事執(zhí)行參與權實際上是人民檢察院執(zhí)行監(jiān)督權的延伸,是檢察監(jiān)督權的體現(xiàn)。

(三)發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書

糾正違法執(zhí)行通知書,是指檢察機關對執(zhí)行中較為嚴重違法行為作出書面糾正意見,通知人民法院糾正的一種監(jiān)督方式。在執(zhí)行實踐中,已經(jīng)有地方人民檢察院采取這種監(jiān)督方式。在民事執(zhí)行中,執(zhí)行法院發(fā)生嚴重違法執(zhí)行行為時,經(jīng)自行發(fā)現(xiàn)或執(zhí)行當事人、案外人申訴,人民檢察院可以向執(zhí)行法院發(fā)出糾正違法通知書,督促執(zhí)行法院糾正違法執(zhí)行行為。其中嚴重違法執(zhí)行行為應當包括執(zhí)行法院違法采用執(zhí)行措施或強制措施,給執(zhí)行當事人、案外人造成嚴重損失;故意拖延委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行等情形。對于人民檢察院的糾正違法執(zhí)行通知書,執(zhí)行法院應當接受。無故不糾正的,人民檢察院可以報送執(zhí)行法院的上級人民法院,由上級人民法院督促執(zhí)行法院糾正違法執(zhí)行行為。執(zhí)行法院接到通知后,認為通知不符合實際情況,可以向人民檢察院作出說明,由人民檢察院進行審查。

(四)提出檢察建議

檢察建議,是人民檢察院針對執(zhí)行法院輕微的違法執(zhí)行行為,通過向執(zhí)行法院發(fā)出檢察建議,要求執(zhí)行法院予以糾正。輕微違法行為,如執(zhí)行人員行為不當,執(zhí)行法院采取執(zhí)行措施、強制措施不當尚未造成嚴重損失或后果。由于所針對的違法執(zhí)行行為的違法程度較輕,檢察建議的法律效果與糾正違法執(zhí)行通知書有所不同。人民檢察院針對人民法院的嚴重違法執(zhí)行行為發(fā)出的糾正違法執(zhí)行通知書,執(zhí)行法院一般應當接受;而人民檢察院針對輕微違法執(zhí)行行為發(fā)出的檢察建議,一般而言,法院可以做接受的表示也可以不接受,即主動權在法院。也正是因為此,檢察建議在實踐中可以比較靈活的運用,運用的范圍比糾正違法執(zhí)行通知書更廣泛。

當然,不論是何種方式的提出,都要以當事人或案外人的申請為前提。沒有當事人或案外人提出申請,檢察機關不能也不應主動介入。這是因為民事執(zhí)行涉及到私權的處分,依照處分原則,當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利。如果執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊構成犯罪的,即使沒有當事人或案外人的申請,檢察機關也可以依法追究其刑事責任。

(作者單位:杭州市余杭區(qū)人民檢察院)

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① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督[M].法律出版社,2005.

① 譚秋桂.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督問題探析[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].中國檢察出版社,2004.515.

① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執(zhí)行的檢察監(jiān)督[M].法律出版社,2005.