徐　明　杜黎明

[內(nèi)容摘要]主體功能區(qū)建設(shè)是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的重要途徑，四川地震災(zāi)后重建是一次強制性的空間結(jié)構(gòu)變遷。四川主體功能區(qū)建設(shè)和地震災(zāi)后重建具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。論文在分析四川地震災(zāi)后對主體功能區(qū)建設(shè)的影響的基礎(chǔ)上，重點對主體功能區(qū)建設(shè)促進災(zāi)后重建的路徑進行了探索。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同；災(zāi)后重建；主體功能區(qū)

災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)都是國土開發(fā)的具體形式，二者具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。一方面，地震災(zāi)害影響著主體功能區(qū)建設(shè)，相對于非災(zāi)省區(qū)，四川主體功能區(qū)建設(shè)的途徑、模式和重點都存在明顯的差異；另一方面，災(zāi)后重建中遇到的現(xiàn)實困難也需要借助國家、四川省的主體功能區(qū)建設(shè)政策予以克服。論文在分析四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一性、地震災(zāi)害對主體功能區(qū)建設(shè)的影響的基礎(chǔ)上，對主體功能區(qū)建設(shè)促進災(zāi)后重建的路徑選擇進行了研究。

一、四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一

科學(xué)發(fā)展觀是災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)的基本指導(dǎo)思想，災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)是在不同時空條件下踐行科學(xué)發(fā)展觀的具體表現(xiàn)，這是災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)可以協(xié)同推進的最根本的原因。具體而言，協(xié)同推進災(zāi)后重建和主體功能區(qū)內(nèi)在的統(tǒng)一性表現(xiàn)在以下四個方面。

(一)統(tǒng)一于以人為本謀發(fā)展、

“以人為本”是四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)共同遵循的準則。國家汶川地震恢復(fù)重建總體規(guī)劃明確提出要堅持“以人為本，民生優(yōu)先”的原則，提出要把保障民生作為恢復(fù)重建的基本出發(fā)點，把修復(fù)重建城鄉(xiāng)居民住房擺在突出和優(yōu)先的位置，盡快恢復(fù)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，積極擴大就業(yè)，增加居民收入，切實保護災(zāi)區(qū)群眾的合法權(quán)益。主體功能區(qū)建設(shè)則力圖打破長期以來把做大一個地區(qū)經(jīng)濟總量作為出發(fā)點和唯一目標(biāo)來縮小地區(qū)差距的思維定勢，將縮小區(qū)域差距定位為縮小地區(qū)間人民享有的公共服務(wù)和生活水平的差距，定位為使居住在不同地區(qū)的人民都享有均等化的基本公共服務(wù)，都享有大體相當(dāng)?shù)纳钏健o論是災(zāi)后重建還是主體功能區(qū)建設(shè)，都將促進人的全面發(fā)展、提高人民生活水平作為一切工作的出發(fā)點，作為衡量工作成效的準繩，這是四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)能夠得以協(xié)同推進的基點。

(二)統(tǒng)一于因地制宜謀發(fā)展

國家汶川地震恢復(fù)重建總體規(guī)劃明確提出要堅持“因地制宜，分步實施”的原則，將地震災(zāi)區(qū)分為適宜重建區(qū)、適度重建區(qū)和生態(tài)重建區(qū)三種類型，以便于從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，在充分考慮經(jīng)濟、社會、文化、自然和民族等各方面因素的基礎(chǔ)上，合理確定重建方式、優(yōu)先領(lǐng)域和建設(shè)時序。主體功能區(qū)建設(shè)則力圖打破所有區(qū)域都要加大經(jīng)濟開發(fā)力度的思維定勢，通過主體功能區(qū)劃，將承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟、集聚人口的功能，支撐全國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展的區(qū)域同承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境功能的區(qū)域區(qū)別開，承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境功能的區(qū)域的發(fā)展主要不是做大經(jīng)濟總量，而是保護好自然生態(tài)。只有因地制宜地推進災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)，才能既遵循經(jīng)濟規(guī)律，又遵循自然規(guī)律，實現(xiàn)既快又好的發(fā)展。

(三)統(tǒng)一于結(jié)構(gòu)優(yōu)化謀發(fā)展

我國長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾已對生產(chǎn)力發(fā)展形成較強的制約，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化是災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)面臨的共同任務(wù)。災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)首先統(tǒng)一于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化謀劃發(fā)展。災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建不是簡單地讓受災(zāi)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，再現(xiàn)災(zāi)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，而是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)受災(zāi)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、與災(zāi)區(qū)主體功能不符的受災(zāi)企業(yè)關(guān)閉搬遷、承接與災(zāi)區(qū)主體功能相符的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新建開發(fā)利用受災(zāi)地區(qū)特色優(yōu)勢資源的企業(yè)中實現(xiàn)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。區(qū)域主體功能定位決定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇的基本方向，主體功能區(qū)建設(shè)同樣也是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與區(qū)域主體功能不符企業(yè)關(guān)閉搬遷、承接與區(qū)域主體功能相符的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、開發(fā)利用區(qū)域特色優(yōu)勢資源的產(chǎn)業(yè)中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次統(tǒng)一于空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化謀發(fā)展，災(zāi)后重建分區(qū)和主體功能區(qū)劃都要求生產(chǎn)空間、生活空間、綠色開敞及生態(tài)空間之間規(guī)模的適當(dāng)、比例協(xié)調(diào)。第三，統(tǒng)一于所有制結(jié)構(gòu)優(yōu)化謀發(fā)展，災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)都力求用政府投資引導(dǎo)社會資金的投向和投量，營造不同所有制的企業(yè)平等發(fā)展的良好環(huán)境，最終在所有制結(jié)構(gòu)優(yōu)化中實現(xiàn)加快推進區(qū)域發(fā)展。

(四)統(tǒng)一于追求和諧謀發(fā)展

構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園，是四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)的共同目標(biāo)。四川災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)統(tǒng)一于追求和諧謀發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，表現(xiàn)為人與自然的和諧，無論是災(zāi)后重建還是主體功能區(qū)建設(shè)，都要落腳于增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，而人與自然和諧，是可持續(xù)發(fā)展的核心要求。災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)都必須尊重自然條件對人類經(jīng)濟社會活動的約束，堅持在尊重自然規(guī)律的前提下，尊重經(jīng)濟規(guī)律。第二，表現(xiàn)為人與人的和諧，無論是災(zāi)后重建還是主體功能區(qū)建設(shè)，都涉及不同群眾之間、不同利益群體之間的利益調(diào)整，這種利益調(diào)整又是在政府主導(dǎo)下完成的。因此，政府堅持執(zhí)政為民的理念，以干群關(guān)系和諧為紐帶，實現(xiàn)不同群眾之間、不同利益群體之間的和諧是對災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)共同的要求。第三，表現(xiàn)為區(qū)域與區(qū)域之間的利益和諧。因地制宜地推進災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)，必然要求區(qū)域在自然生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和社會經(jīng)濟產(chǎn)品生產(chǎn)之間作出重點選擇。不同區(qū)域、不同主體對這兩類產(chǎn)品的需求量及需求彈性存在明顯的差異，災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)都需要借助財政縱橫轉(zhuǎn)移支付、財政橫向轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償、區(qū)域發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓等工具，協(xié)調(diào)區(qū)域與區(qū)域之間的利益，實現(xiàn)區(qū)際間利益和諧。

二、地震災(zāi)害對主體功能區(qū)建設(shè)的影響

突發(fā)的大地震，打亂了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的既有節(jié)奏。相對于沒有地震發(fā)生、按照國民經(jīng)濟既有計劃、既有的趨勢發(fā)展而言，抗震救災(zāi)、災(zāi)后重建使國家不得不調(diào)整戰(zhàn)略部署，分散了黨和政府謀求發(fā)展的注意力，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展、對主體功能區(qū)建設(shè)產(chǎn)生了深遠的影響。

(一)改變資源環(huán)境承載力的空間分布格局

汶川地震災(zāi)后重建區(qū)位于國家級限制開發(fā)區(qū)域密集分布的秦巴山地一青藏高原一川滇森林的邊緣地帶，是國家級限制開發(fā)區(qū)域向國家級重點開發(fā)區(qū)域——成渝城市帶的過渡區(qū)域。地震對四川資源環(huán)境承載力空間分布格局的改變主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，改變四川資源環(huán)境承載力的分布重心。地震進一步降低災(zāi)區(qū)總體資源環(huán)境承載力，對四川而言，一個較大面積的局部地區(qū)總體資源環(huán)境承載力的下降，必然引發(fā)整個區(qū)域資源環(huán)境承載力分布重心的偏移。第二，地震對災(zāi)區(qū)內(nèi)部的資源環(huán)境承載力分布產(chǎn)生了重要影響。地震災(zāi)害并不是同等程度地作用于整個災(zāi)區(qū)；災(zāi)區(qū)內(nèi)部，不同區(qū)域資源環(huán)境承載力遭受的損失不是等量齊觀的，地震通過改變影響資源環(huán)境承載力的主導(dǎo)因子，進而改變資源環(huán)境承載力的空間分布格局。

(二)影響經(jīng)濟社會發(fā)展的空間布局

主體功能區(qū)建設(shè)通過規(guī)范空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，進而優(yōu)化調(diào)整

經(jīng)濟社會發(fā)展的空間布局。和沒有地震發(fā)生，按照既有的規(guī)劃和發(fā)展趨勢持續(xù)發(fā)展相比，地震對經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，地震改變?yōu)膮^(qū)的資源環(huán)境承載力的空間分布格局，進而改變四川省的資源環(huán)境承載力分布格局，這種改變以主體功能區(qū)劃格局的調(diào)整為紐帶，通過區(qū)域開發(fā)強度的重新配置、區(qū)域發(fā)展功能及發(fā)展定位的調(diào)整等途徑，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的空間格局。第二，相對于沒有地震，沒有對地震災(zāi)區(qū)的空間分區(qū)，災(zāi)區(qū)居民僅僅從追求經(jīng)濟利益的角度而進行的投資決策而言，災(zāi)后重建空間分區(qū)迫使市場主體在既定的重建功能定位的前提下審視、決定其投資決策，經(jīng)濟主體決策思路的變化，將會對經(jīng)濟社會發(fā)展的空間格局施加影響。第三，地震提醒我們，地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性應(yīng)該成為考察資源環(huán)境承載力的首要因素；在考慮地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性之后，政府、市場主體可能會改變其既有的重大項目投資及項目選址決策，進而對經(jīng)濟社會發(fā)展的空間格局施加影響。第四，地震對災(zāi)區(qū)以外的社會居民、投資主體的投資決策施加影響，進而影響人口集聚、經(jīng)濟集聚的空間分布。以房地產(chǎn)投資為例，地震警示購房者考慮房產(chǎn)項目所在區(qū)域的地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性、考慮房產(chǎn)項目建筑抗震性，購房決策的變化進而會對未來的人口集聚、經(jīng)濟集聚的空間分布施加影響。

(三)縮減建設(shè)主體功能區(qū)的財政投入

推進形成主體功能區(qū)將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心定位于人，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)不是區(qū)域之間經(jīng)濟總量差距的協(xié)調(diào)，而是區(qū)域間人均GDP、享受公共服務(wù)和生活水平的大體一致。按照主體功能區(qū)建設(shè)的一般思路，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)將限制、禁止大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，要使這些區(qū)域享受與重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)大體一致的公共服務(wù)和生活水平，政府必須加大對這些區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度。地震災(zāi)害、災(zāi)后重建可能縮減國家建設(shè)主體功能區(qū)的財政投入，主要是基于以下幾個方面的考慮。

首先，地震必然對我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，對國家當(dāng)前的財政收入產(chǎn)生影響，財政收入總量的縮減必然導(dǎo)致建設(shè)主體功能區(qū)投入的縮減。第二，地震導(dǎo)致災(zāi)區(qū)、導(dǎo)致四川全省可開發(fā)利用的國土空間縮減，導(dǎo)致可以產(chǎn)生財政收入的地理空間縮減，進而對政府未來財政增收形成壓力，這種壓力轉(zhuǎn)而所加政府建設(shè)主體功能區(qū)的財政投入。第三，災(zāi)后重建必然會使政府財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，相對于沒有地震發(fā)生，原本可以用于支撐主體功能區(qū)建設(shè)的財政資金可能轉(zhuǎn)而用作支持災(zāi)后重建，進而縮減主體功能區(qū)建設(shè)的財政投入。

(四)加大主體功能區(qū)建設(shè)的人口轉(zhuǎn)移壓力

按照建設(shè)主體功能區(qū)的基本思路，要通過主體功能區(qū)建設(shè)形成人口分布、經(jīng)濟布局、資源環(huán)境空間分布三者協(xié)調(diào)的格局，必須引導(dǎo)人口合理流動，使經(jīng)濟聚聚區(qū)成為人口集聚區(qū)，資源環(huán)境承載力較強的地區(qū)成為人口集聚區(qū)。具體而言，就是限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的既有人口向重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)流動、轉(zhuǎn)移。地震災(zāi)害、災(zāi)后重建加大主體功能區(qū)建設(shè)的人口轉(zhuǎn)移壓力，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，地震災(zāi)害、災(zāi)后重建擴張了待轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模。地震災(zāi)害使大量的人口喪失居所，進一步釋放了人口轉(zhuǎn)移的推動力；地震災(zāi)后使部分群眾的心理遭受嚴重的挫傷，一些人完全因為心理挫傷而產(chǎn)生移民的愿望，進而釋放人口轉(zhuǎn)移的推動力；地震災(zāi)害產(chǎn)生了為數(shù)不少的需要社會收養(yǎng)、救助的人口，在這些人口原居地適宜居住空間縮減、社會救助能力有限的情況下，必然會釋放人口轉(zhuǎn)移的壓力；災(zāi)后重建分區(qū)中，生態(tài)重建區(qū)的許多人口必須馬上轉(zhuǎn)移，這再一次釋放人口轉(zhuǎn)移的推動力，在人口轉(zhuǎn)移壓力多重釋放的情況下，待轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模必然會在短期快速擴張。第二，地震災(zāi)后、災(zāi)后重建導(dǎo)致可集聚、可吸納人口的空間相對縮減。地震災(zāi)后毀損了四川的國土空間，導(dǎo)致適宜人居總體空間縮小，進而增強主體功能區(qū)建設(shè)的人口轉(zhuǎn)移壓力；災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建、公共設(shè)施重建從空間開發(fā)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個角度進一步擠壓適宜人居空間，從而增強主體功能區(qū)建設(shè)的人口轉(zhuǎn)移壓力。

(五)增強主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的供給壓力

推進形成主體功能區(qū)要求正確處理自然生態(tài)財富和社會經(jīng)濟財富之間的關(guān)系，要求處理好人口再生產(chǎn)、自然生態(tài)再生產(chǎn)、社會經(jīng)濟再生產(chǎn)之間的關(guān)系，要求協(xié)調(diào)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和經(jīng)濟產(chǎn)品的供給能力。地震災(zāi)害、災(zāi)后重建增強了主體功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的供給壓力，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，地震直接毀損了較大規(guī)模的森林、草地等綠色空間，降低了地震災(zāi)區(qū)的森林覆蓋率，減少了生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的生產(chǎn)空間。第二，地震導(dǎo)致的地質(zhì)結(jié)構(gòu)的變化，使得部分森林、綠色空間的生態(tài)生產(chǎn)能力下降，進而增大生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的供給壓力。第三，災(zāi)后重建工程可能侵占、擠壓既有的綠色生態(tài)空間，進而增大生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的供給壓力。第四，災(zāi)后重建可能會改變原本投人生態(tài)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟資源的投向和投量，進而產(chǎn)生因生態(tài)再生產(chǎn)的經(jīng)濟資源投入不足而出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給能力受影響的現(xiàn)象發(fā)生。

三、主體功能區(qū)建設(shè)促進災(zāi)后重建的路徑

推進形成主體功能區(qū)，加強對國土開發(fā)的空間管制，是我國經(jīng)濟實現(xiàn)安全發(fā)展的重要保障。主體功能區(qū)建設(shè)涉及面廣，是一次廣泛而深入的利益調(diào)整過程。相對于主體功能區(qū)建設(shè)，災(zāi)后重建是一項局部的、短時期的工作，四川一是可以利用國家的主體功能區(qū)建設(shè)政策加快推進災(zāi)后重建，二是可以在主體功能區(qū)建設(shè)中鞏固和發(fā)展災(zāi)后重建的成果。

(一)主體功能區(qū)建設(shè)和災(zāi)后重建政策協(xié)同加快推進災(zāi)后重建

汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建總體規(guī)劃從財政政策、稅費政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、對口支援政策、援助政策等方面，構(gòu)建災(zāi)后重建的政策框架。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，主體功能區(qū)建設(shè)政策體系將由財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、環(huán)境政策、應(yīng)對氣候變化政策等組成。從主體功能區(qū)建設(shè)政策體系和災(zāi)后重建政策體系的構(gòu)成看，雖然財政政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策是兩類政策體系的共同構(gòu)件，但在兩類政策體系中，這些政策的側(cè)重點各不相同，為兩類政策協(xié)同留下了作用空間；另一方面，地震災(zāi)區(qū)又可以充分利用建設(shè)主體功能區(qū)的投資政策、人口政策、環(huán)境政策等，加快推進災(zāi)后重建。

1.財政政策協(xié)同加快推進災(zāi)后重建。災(zāi)后重建的財政政策重在建立恢復(fù)重建基金，支持利用國外貸款，以及調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對災(zāi)后重建的財政投入。主體功能區(qū)建設(shè)的財政政策則通過完善財政轉(zhuǎn)移支付、建立生態(tài)補償機制等途徑以加大對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)建設(shè)的支持力度。因此，地震災(zāi)區(qū)的適宜重建區(qū)和生態(tài)重建區(qū)一是可以積極爭取納入國家限制開發(fā)和禁止開發(fā)的范疇，以爭取國家對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，二是加強協(xié)調(diào)，充分論證區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的積極意義和重要作用，完善生態(tài)環(huán)境建設(shè)方案，以爭取國家對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償政策，爭取生態(tài)受益地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，以加快推進災(zāi)后重建。

2.產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同加快推進災(zāi)后重建。災(zāi)后重建的產(chǎn)業(yè)政策包括重振旅游經(jīng)

濟、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持骨干企業(yè)、扶持中小企業(yè)、推動科技創(chuàng)新、促進商貿(mào)流通、調(diào)整行業(yè)準入、淘汰落后產(chǎn)能等方面的內(nèi)容。建設(shè)主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的核心在于，依據(jù)區(qū)域主體功能、區(qū)域的資源環(huán)境承載力，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢與規(guī)律，確定不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)與其主體功能不符合的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主體功能的發(fā)揮及其區(qū)內(nèi)的既有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在某種程度上是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。建設(shè)主體功能區(qū)，客觀上需要對發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移進行經(jīng)濟補償，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的制度安排也將會成為推進形成主體功能區(qū)中的重要制度安排。在災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建中，充分利用災(zāi)后重建的產(chǎn)業(yè)政策，認真評估適度重建區(qū)和生態(tài)重建區(qū)產(chǎn)業(yè)重建中的損失的發(fā)展權(quán)，做好爭取主體功能區(qū)建設(shè)中發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟補償?shù)臏蕚涔ぷ?，利用發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟補充，加快推進災(zāi)后重建。

3.土地政策協(xié)同加快推進災(zāi)后重建。災(zāi)后重建的土地政策涉及地震災(zāi)區(qū)用地計劃調(diào)整，對恢復(fù)重建項目實行特殊供地，以及節(jié)約集約用地等方面的內(nèi)容。城鄉(xiāng)區(qū)域之間人地掛鉤、用地增減規(guī)模掛鉤，是主體功能區(qū)土地政策的重要組成部分。災(zāi)后重建中，可以通過合理確定各類用地規(guī)模，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，強化土地的節(jié)約與集約利用，力爭將災(zāi)后重建中土地利用納入主體功能區(qū)建設(shè)中的人地規(guī)模掛鉤、用地增減規(guī)模掛鉤的范疇，利用主體功能區(qū)建設(shè)中的人地掛鉤、用地增減規(guī)模掛鉤杠桿，為災(zāi)后重建拓展資金來源渠道，以加快推進災(zāi)后重建。

(二)單純的主體功能區(qū)建設(shè)政策推進災(zāi)后重建

主體功能區(qū)政策和災(zāi)后重建政策的設(shè)計思路和政策目標(biāo)存在差異，除了兩類政策協(xié)同推進災(zāi)后重建外，還可以利用單純的主體功能區(qū)政策推進災(zāi)后重建。

1.利用主體功能區(qū)投資政策加快推進災(zāi)后重建。主體功能區(qū)投資政策總體分為政府投資和社會投資兩個部分，主體功能區(qū)建設(shè)中，政府預(yù)算投資將分為按領(lǐng)域安排和按主體功能區(qū)安排兩個方面，政府投資是主體功能區(qū)發(fā)揮主體功能的重要保障，同時，政府投資對市場的引導(dǎo)，還是引導(dǎo)社會投資，促使社會資金運動與主體功能區(qū)建設(shè)的要求相一致的重要手段。對地震災(zāi)區(qū)而言，一是可以將災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建和構(gòu)建區(qū)域發(fā)揮主體功能的骨架支撐結(jié)合起來，積極爭取按功能區(qū)安排的投資，用以支持災(zāi)區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)移民、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護等，二是積極爭取將災(zāi)后農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護納入按領(lǐng)域安排投資的范疇，以加快推進災(zāi)后重建的步伐。

2.利用主體功能區(qū)人口政策加快推進災(zāi)后重建。主體功能區(qū)人口政策重在對人口流動的引導(dǎo)，具體包括兩個方面，一是引導(dǎo)適宜外遷人口積極從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)遷出，二是促使優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)積極吸納人口。地震災(zāi)害毀壞了大批民眾的家園，部分民眾不可能再在原居地重建家園，災(zāi)后重建必然牽涉人口移動、災(zāi)民異地安置。按照四川建設(shè)主體功能區(qū)的要求，從加大促使人口外遷的推力，加大促進人口在重點開發(fā)區(qū)集聚的吸引力兩個方面著手，引導(dǎo)受災(zāi)人口有序流動，不僅有利于加快推進災(zāi)后重建，而且有利于形成主體功能區(qū)的人口分布格局。

3.利用主體功能區(qū)環(huán)境政策加快推進災(zāi)后重建。主體功能區(qū)環(huán)境政策重在運用環(huán)境管理工具，將主體功能區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活污染排放控制在環(huán)境承載力的范圍內(nèi)。_5 J建設(shè)主體功能區(qū)將引入排污權(quán)許可證、排污權(quán)交易等制度安排。一方面，地震災(zāi)害毀損了災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，另一方面，地震也強制性地關(guān)停了一些污染源。在災(zāi)后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建中，災(zāi)區(qū)可以通過關(guān)閉遭受地震損害的污染企業(yè)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，剩余排污權(quán)、排污指標(biāo)，并通過主體功能區(qū)建設(shè)中的排污權(quán)交易，獲得經(jīng)濟收益，積極利用建設(shè)主體功能區(qū)的綠色信貸、綠色保險、綠色證券等工具，開辟、拓展災(zāi)后重建的資金來源。

4.利用應(yīng)對氣候變化政策加快推進災(zāi)后重建。促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展，是主體功能區(qū)應(yīng)對氣候變化政策的一個著力點。災(zāi)后恢復(fù)重建中，災(zāi)區(qū)，特別是生態(tài)重建區(qū)，可以通過加大天然林資源保護、退耕還林以及防護林體系建設(shè)的力度，增加陸地碳儲存和吸收，通過碳交易獲得經(jīng)濟收益，以加快推進災(zāi)后重建。

(三)在主體功能區(qū)建設(shè)中鞏固和發(fā)展災(zāi)后重建成果

相對于主體功能區(qū)建設(shè)而言，三年的災(zāi)后恢復(fù)重建是一項短期工程；災(zāi)后重建政策持續(xù)的時間長度遠少于主體功能區(qū)政策的持續(xù)時間。災(zāi)后重建的任務(wù)、災(zāi)后重建的政策都存在許多共同之處，雖然許多災(zāi)后重建項目建設(shè)期在三年之內(nèi)，但項目存續(xù)時間、項目效益的持續(xù)時間將遠遠超過三年。項目建成之后，項目的維護和運行還需要借助于一定的政策工具。協(xié)同推進災(zāi)后重建和主體功能區(qū)建設(shè)，不僅可以借用持續(xù)期較長的主體功能區(qū)建設(shè)政策保障災(zāi)后重建項目的維護和運行，而且可以利用主體功能區(qū)建設(shè)政策進一步完善災(zāi)后重建項目建設(shè)，提高項目建設(shè)質(zhì)量。

主要參考文獻：

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