孫　敏

摘 要教育事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和民生,但在我國,教育投資存在總量不足、結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象,限制了經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)一步提高。究其深層次原因,本文認(rèn)為在于政府教育投資行為的“缺位”,進(jìn)而分析了產(chǎn)生缺位的原因,并提出轉(zhuǎn)變教育理念、拓寬教育融資渠道、加強政府施行行為能力等積極的政策建議。

關(guān)鍵詞 教育投資;政府教育投資;行為缺位;層級結(jié)構(gòu);地區(qū)差距

教育事關(guān)民生,是發(fā)展科技事業(yè)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ),也是經(jīng)濟可持續(xù)增長的關(guān)鍵要素。因此,在現(xiàn)代化建設(shè)中,教育必須擺在優(yōu)先發(fā)展的地位。要優(yōu)先發(fā)展教育,增加教育投資是基本條件和物質(zhì)保障。由于教育的公共品屬性,尤其是在義務(wù)教育領(lǐng)域,教育投資主體不能完全由市場決定,需要政府進(jìn)行有效地引導(dǎo)和調(diào)控。在外部性更強的義務(wù)教育領(lǐng)域,由政府投資或政府補貼私人進(jìn)行投資;在具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域,則需要政府引導(dǎo)市場適當(dāng)介入,形成政府、企業(yè)和個人等多元主體并存、各有側(cè)重的教育投資格局。

從實踐看,我國教育投資總量不足、投資結(jié)構(gòu)失衡,而政府在教育領(lǐng)域的投資行為也存在一定程度的“缺位”現(xiàn)象。本文試就此現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析,并提出相應(yīng)的對策和建議。

一、我國教育投資的基本特征

近年來,我國在教育投資方面取得了飛速的發(fā)展,教育投資總量逐年增加,從1991年的731.50億元增加到2007年的8 418.84億元,年均增長率為53.4%,其中,財政性和非財政性教育投資總額分別從1991年的617.83億元、113.67萬元增加到2007年的8 280.21億元、3 867.86億萬元,前者增幅為13.4倍,后者的增幅高達(dá)34倍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財政性教育投資的增長幅度。但是,我國教育經(jīng)費絕對不足與相對不足的現(xiàn)象依然存在,主要表現(xiàn)在:

(一)教育投資(尤其是財政性教育投資)占GDP的比重過低

20世紀(jì)90年代以來,教育投資總量及其占GDP的比例在不斷升高,從圖1可看出,這一比例在90年代初期有所下降,從1991年的3.36%下降到1993年的3%,隨后逐步回升,至2007年達(dá)4.87%。這表明:近年來我國GDP每年以兩位數(shù)的速率高速增長,但得益于科學(xué)發(fā)展觀和科教興國戰(zhàn)略的有效實施,教育投入的增長速度比GDP增速還要快,說明國家對教育的投入力度不斷加大。

圖1教育投資占GDP的比重(根據(jù)中國統(tǒng)計局2007年公布的數(shù)據(jù)整理)

但從國際比較看,仍處于落后水平。從表1可以看出,2005年,在OECD的30個國家中,有21個國家的教育投資占GDP的比重超過5%,平均值是5.8%,中值是5.6%。而2005年我國教育投資占GDP的比重為4.58%,2007年也僅為4.87%,低于OECD平均水平約1個百分點。很多國家甚至在1995就已經(jīng)超過了中國目前的水平。

從財政性(預(yù)算內(nèi))教育投資占GDP的比重看,我國政府預(yù)算內(nèi)教育投資占GDP的比重較為平穩(wěn),基本保持在2%左右,最高的年份為2.60%,最低僅為1.77%。近年來,這一比例有所上升,2007年為3.32%,比2006年的2.57%增加了0.65個百分點,總體呈現(xiàn)平緩上升的態(tài)勢。但從國際上看,我國的預(yù)算內(nèi)教育投資占GDP的比重仍較落后,美國、英國、日本三國在1990年的同類指標(biāo)已經(jīng)分別達(dá)到了5.2%、4.9%和4.7%,就算人口、經(jīng)濟等基本狀況與我國近似的印度和俄羅斯的同類指標(biāo)也分別達(dá)到了3.9%和3.5%。著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧對美、英、法、日本、印度等38個市場經(jīng)濟國家的教育投資與人均GDP間關(guān)系的數(shù)量分析表明:當(dāng)人均GDP達(dá)到3 000美元時,教育投資所占比重不應(yīng)低于3.29%,達(dá)到800～1 000美元時,所占比重不應(yīng)低于4.06%,而我國2005年人均GDP已達(dá)到14 040元,教育經(jīng)費所占比例僅為2.8%,不僅與國際水平相比存在較大差距,而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國《教育法》明確規(guī)定的4%的目標(biāo)。

(二)教育投資的層級結(jié)構(gòu)不合理

教育投資的層級結(jié)構(gòu)是指,在教育支出總量既定的情況下,教育投資在各級各類教育中的分配問題。這是宏觀教育決策中最重要的問題,其合理配置是各級教育協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

綜上,在教育領(lǐng)域中,義務(wù)教育具有較強的公共產(chǎn)品屬性,非義務(wù)教育,特別是高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育等具有較明顯的私人產(chǎn)品屬性。因此,作為公益代表的政府,教育投資的分配應(yīng)向義務(wù)教育或基礎(chǔ)教育傾斜,而對屬于混合公共品的高等教育,應(yīng)逐步提高市場資金的介入程度。從世界各國教育投資的規(guī)律看,在基礎(chǔ)教育尚未普及時,政府通常是優(yōu)先保證基礎(chǔ)教育的發(fā)展。在我國,目前初、中等教育尚未普及,理應(yīng)保障對基礎(chǔ)教育的投資。而事實上,教育經(jīng)費分配存在不合理現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在:

1.教育投資主要集中在學(xué)校學(xué)歷教育方面,所占比例高達(dá)82.99%,非學(xué)歷教育投資僅占17.01%,其中用于中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、特殊教育學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)等方面的投資比例不足7%。

2.對高等教育投資比例過高。按國際統(tǒng)計口徑計算,2007年,這一比例高達(dá)37.78%,非高等(包括小學(xué)、中學(xué)以及中學(xué)畢業(yè)后接受的職業(yè)教育)教育投資比例僅為62.22%。而OECD30個國家用于高等教育的比例平均僅為28.30%,比我國低近10個百分點。

3.三級教育生均經(jīng)費嚴(yán)重失衡,從表2可以看出,雖然我國三級(初、中、高等)生均經(jīng)費從1:5.56:20.48降為2007年的1:4.60:7.17,但三者差距仍然過大,用于基礎(chǔ)教育的比例仍然過低。而發(fā)達(dá)國家(以O(shè)ECD30國為例)的相應(yīng)比例平均僅為1:1.26:1.54,三級結(jié)構(gòu)基本均衡。我國教育經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)的不合理制約了我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

(三)教育投資地區(qū)差距存在擴大化的趨勢

我國幅員遼闊,各個地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平很不均衡,進(jìn)而影響教育資源在各地區(qū)間的合理分配,經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū),人均教育經(jīng)費越高,反之則越低。這種差距的擴大,影響了各地區(qū)教育、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而影響到整個國家教育的振興和現(xiàn)代化的進(jìn)程。要減輕這類問題的危害,就需要政府、尤其是中央政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,通過采取有效的措施,縮小地區(qū)之間的差距,改善地區(qū)不平衡的狀態(tài)。但長期以來,我國由于各種原因?qū)е碌慕逃顿Y地區(qū)配置不合理的局面不但沒有改善,反而有擴大化的趨勢。這主要表現(xiàn)在:

1.東、中、西以及東北地區(qū)教育投資分布差距巨大。

在教育投資方面,東部地區(qū)歷來是重點投資對象,占教育投資總額的比例也最大。而中西部地區(qū)和東北地區(qū)加起來的總額才相當(dāng)于東部地區(qū)的水平。2007年,我國的教育投資在各個地區(qū)之間的分布呈現(xiàn)出明星的不均衡狀態(tài),東、中、西和東北部四個區(qū)域的教育投資梯度特征非常明顯,所占比例分別為49.32%、20.35%、21.96%和8.36%,東部地區(qū)集中了大部分的教育投資。財政性教育投資在四個區(qū)域的分布比例為47.85:19.00:24.30:8.85,私人投資在四個地區(qū)的分布比例為52.11:22.91:17.54:7.44(見表3)。從動態(tài)角度看,東部地區(qū)的教育投資從1991年以來的平均增長速度也明顯快于其他地區(qū)。

2.城鄉(xiāng)分布。

我國城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡,尤其近年來,城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大,這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展程度、人民生活水平上,更體現(xiàn)在教育投資上。

據(jù)2007年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告顯示:

(1)在各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出增長方面,全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為2 207.04元,比上年的1 633.51元增長35.11%。其中,農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為2 084.28元,比上年的1 505.51元增長38.44%,低于全國平均水平122.76元。全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為2 679.42元,比上年的1 896.56元增長41.28%。其中,農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出為2 433.28元,比上年的1 717.22元增長41.70%,低于全國平均水平246.14元。普通小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出增長最快的是西藏自治區(qū)。

(2)在預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出方面,全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為425.00元,比上年的270.94元增長56.86%。其中,農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為403.76元,比上年的248.53元增長62.46%,低于全國平均水平22.24元。全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為614.47元,比上年的378.42元增長62.38%。其中,農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為573.44元,比上年的346.04元增長65.71%,比全國平均水平地41.03元。[2]可見,全國范圍內(nèi)城市生均教育投資均高于鄉(xiāng)村。

二、政府教育投資行為“缺位”分析

教育投資中存在的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題是由包括政府、企業(yè)和個人在內(nèi)的教育投資主體共同作用的結(jié)果,其原因是多方面、多層次的,我們認(rèn)為,最根本的原因在于政府在教育投資領(lǐng)域的行為“缺位”。

(一)政府對全社會教育投資的導(dǎo)向存在偏差

目前,我國正處于社會主義初級階段,經(jīng)濟建設(shè)仍然是這一時期的主要任務(wù),因此,一直以來,物質(zhì)資本投資都是我國政府財政支出的重點,而這一公共投資戰(zhàn)略確實極大地促進(jìn)了我國經(jīng)濟的發(fā)展。而教育投資屬于人力資本投資,其投資周期長,收益性不明顯,因此長期以來,我國政府以及社會在教育投資方面存在很大的認(rèn)識偏差,相關(guān)部門也未對教育投資給予足夠的重視。筆者認(rèn)為其原因主要在于:

1.計劃經(jīng)濟體制的影響。

在計劃經(jīng)濟時代,政府對教育實行大包大攬的家長式管理方式,這導(dǎo)致社會普遍認(rèn)為教育投資是政府的事情、是完全由政府提供的“福利”,而企業(yè)和個人對教育投資重要性的認(rèn)識存在較大的欠缺,政府也沒有從思想上意識到,教育是全社會的任務(wù),需要全社會所有教育需求主體的積極參與,僅僅由政府進(jìn)行家長式的管理是行不通的。

2.政府決策部門的政策取向?qū)θ鐣逃顿Y的引導(dǎo)存在一定偏差。

由于我國長期以來將教育部門視為非生產(chǎn)性部門,視教育投入為消費,而非投資,這種傳統(tǒng)觀念以及教育投資收益的長期性和滯后性,與我國的政績考核體系產(chǎn)生沖突,導(dǎo)致有些負(fù)責(zé)人只注重短期效益,而忽視了教育投入。但財政資源是有限的,當(dāng)更多的財政資金投入到其他領(lǐng)域時,教育投入短缺就不足為怪了。

2007年以來,由美國次級住房抵押貸款引發(fā)的金融危機開始在全球范圍內(nèi)蔓延,成為繼20世紀(jì)30年代大蕭條以來最嚴(yán)重的金融危機,幾乎所有國家都深受其害,中國亦不能幸免。為了抵御國際金融危機的影響,我國政府借鑒1998年應(yīng)對亞洲危機的成功經(jīng)驗,宣布將實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,并在兩年多時間內(nèi)安排40 000億元資金用于擴大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。40 000億元資金投入領(lǐng)域主要涉及民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建?？梢灶A(yù)見,在今后一段時間內(nèi),財政投入的重點領(lǐng)域?qū)⑹俏镔|(zhì)資本,教育投資的資源依然有限。

其實,在西方經(jīng)濟增長理論研究中,以內(nèi)生增長學(xué)派為代表的經(jīng)濟學(xué)家們對公共投資與經(jīng)濟增長的關(guān)系有系統(tǒng)的表述。他們認(rèn)為,不同投資領(lǐng)域?qū)?jīng)濟增長的作用機理是不同的,物質(zhì)資本投資主要是通過資本積累效應(yīng)拉動經(jīng)濟增長,而人力資本投資和研發(fā)投資卻可以通過提高要素生產(chǎn)率及外部性效應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟增長。從長遠(yuǎn)看,一國經(jīng)濟的長期增長主要是由人力資本、知識和技術(shù)進(jìn)步等內(nèi)生變量決定的,這些內(nèi)生變量使新古典這種模型所說的物質(zhì)資本收益遞減的現(xiàn)象不復(fù)存在,是決定經(jīng)濟增長的根本要素。在財政政策研究上,他們認(rèn)為,由于人力資本投資、知識積累、技術(shù)進(jìn)步等具有明顯的外溢效應(yīng),因此政府應(yīng)該通過財政政策等措施解決人力資本積累的外部性問題。

3.政府職能轉(zhuǎn)變尚需時日。

政府教育投入是政府重要的職能之一。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立,構(gòu)建公共財政體制的改革目標(biāo)要求政府職能由以前注重經(jīng)濟服務(wù)的“生產(chǎn)型財政模式”向“社會公共服務(wù)型財政模式”轉(zhuǎn)變,增強財政的社會服務(wù)功能,重點關(guān)注公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。但是我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中,在公共服務(wù)領(lǐng)域里,側(cè)重于提供基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)投資領(lǐng)域,導(dǎo)致教育領(lǐng)域投入不足。而且,在教育領(lǐng)域內(nèi),政府未充分意識到不同層級教育產(chǎn)品的屬性,比如義務(wù)教育的公共品屬性更強,政府應(yīng)大力支持,而高等教育和職業(yè)教育等屬于準(zhǔn)公共品,應(yīng)由政府引導(dǎo)市場進(jìn)入,并進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。Martin(1991)、Williams(1993)和Bary(1996)等在研究各國中央政府和地方政府負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費份額時指出,雖然大多數(shù)國家的基礎(chǔ)教育是由地方政府負(fù)責(zé)提供,但任何國家的教育經(jīng)費只要是完全由政府負(fù)責(zé)提供時,教育投資的絕對不足和地區(qū)差異就在所難免。

(二)政府教育投資經(jīng)費缺乏穩(wěn)定而充足的保障

穩(wěn)定而充足的經(jīng)費來源是教育投資可持續(xù)發(fā)展的重要保障。目前,我國政府教育投資經(jīng)費主要來源于財政撥款,而財政撥款要受到財政收入以及其他支出項目的限制,用于經(jīng)濟建設(shè)的基本設(shè)施投資規(guī)模擠占了大量的可用于教育投資的經(jīng)費。在財政收入方面,我國政府財政收入主要來源于稅收。目前,我國的稅收征管體系尚不健全,稅制改革也在不斷醞釀,通過稅收方式取得的財政收入存在一定程度的不穩(wěn)定性。

另外,教育費附加是我國政府最為明確的用于教育投資的經(jīng)費來源,是我國財政性教育投資的重要經(jīng)費渠道之一。2005年,國務(wù)院發(fā)布關(guān)于修改《征收教育費附加的暫行規(guī)定》,將教育費附加征收率由1%提高到3%。由于我國的教育費附加是在流轉(zhuǎn)稅(包括消費稅、增值稅和營業(yè)稅)的基礎(chǔ)上按一定比例計征的一項附加費。十多年來,全國教育稅費(“三稅”附加、農(nóng)村教育費附加兩項)總額約占全國教育經(jīng)費總投入的10%左右,這在一定程度上緩解了教育經(jīng)費的不足。

但是教育費附加征收中也存在著不少問題,亟待改革,這主要表現(xiàn)在:

1.征收力度不夠。

稅制改革以后,增值稅、消費稅屬國稅征收,營業(yè)稅屬地稅征收。這一稅種分家、征稅機構(gòu)分家的現(xiàn)象就使得操作上很難到位。地稅部門教育費附加的征收,須根據(jù)國稅部門確定的“兩稅”稅收總額,這很容易造成少征、漏征的現(xiàn)象。

2.重稅輕費造成流失。

一些地方稅務(wù)部門只注重主要稅種的征收,而在教育費附加的計征上缺乏必要的措施。一些納稅人在觀念上認(rèn)為不納稅違法,不納費沒事。結(jié)果只申報交納主要稅種,未按章繳納教育費附加。

3.未?？顚Ｓ?。

將教育費附加征收上交地方財政后,由于地方財力不足,往往擠占教育費附加,挪為他用。據(jù)媒體報道,有的地方教育費附加被挪用了近60%。這就導(dǎo)致教育費附加在總量上難以保證。

同時,雖然中央和地方在征稅上有所分權(quán),但由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,富裕地區(qū)稅源豐富教育費附加征收的也較多,而貧困地區(qū)則由于沒有充足的稅源而導(dǎo)致教育費附加也相對較少,造成了各地方財政在教育投資方面的差異。而這種格局與地區(qū)間對教育的需求是矛盾的,越是貧窮的地方越需要教育。而現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷并不能有效調(diào)節(jié)地區(qū)間的這種差別,因此,地區(qū)間教育投資失衡的現(xiàn)象也難以得到有效緩解。

(三)政府教育投資絕對不足與相對不足并存

我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重在2007年僅為3%,不僅低于預(yù)定的4%的目標(biāo),在國際上也處于較低水平。但財政性教育經(jīng)費占教育投資總額的比例近年來不斷下降,由1991年的84.46%降至2005的61.30%,2006年、2007年略有回升,分別為64.68%和68.16%,這一事實說明,社會力量介入教育投資的力度相對增強。但從國際比較看,OECD國家財政性(公共)教育資金來源與非財政性教育資金來源的比例為85.5:14.5,歐盟19國的這一比例甚至高達(dá)90.5:9.5,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出我國目前的水平。當(dāng)然,從社會保障體系的角度看,上述各國的保障程度比我國要完善得多。但單從政府對教育投資的投入力度看,雖然我國在近年來不斷加大對教育的投入,但無論從現(xiàn)實看,還是在國際上的地位,仍然較落后。

我們可以運用教育消費需求模型[4]進(jìn)行說明。影響政府教育支出的因素有很多,其中最主要的是財政支出總額和國家教育政策的限制。因此,教育需求的增量主要包括:一是由于政府財政支出總規(guī)模增大而引起的教育需求,二是由于政府的教育消費傾向提高而限制的教育消費需求,即在政府總體支出規(guī)模不變的情況下,由于政府支出結(jié)構(gòu)的變化,教育消費的相對比例提高,而不是教育消費需求增加。具體計算及說明見表4。

從表4可以看出,20世紀(jì)90年代中期以來,政府教育消費傾向呈現(xiàn)下降趨勢,近年來基本保持平穩(wěn),這說明,政府在不斷增加教育支出的同時,并沒有引起相應(yīng)程度的教育消費需求的增加,也在一定程度上說明政府教育投資支出存在著效率缺失,即相對不足。其原因可能是多方面的,比如政府教育支出使用結(jié)構(gòu)的不合理,將大部分資源投入中經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū),而對于農(nóng)村和一些欠發(fā)達(dá)地區(qū),教育資源的配置非常稀缺,而這些區(qū)域卻是教育投資能夠發(fā)揮更大效益、外部性更強的區(qū)域。也可能是政府在對教育支出的使用方面缺乏必要的監(jiān)管,而導(dǎo)致使用效率的降低。

究其深層次原因,在于政府單純就公共支出本身的使用績效進(jìn)行分析,而沒有深入考慮教育本身公共品的屬性,與教育發(fā)展規(guī)劃、教育資源的配置、市場環(huán)境建設(shè)以及人力資本產(chǎn)權(quán)制度等結(jié)合起來進(jìn)行綜合分析。因此,才使得公共教育投資背離了其本身公共品的特征,造成了其投資結(jié)構(gòu)的盲目性。

我們在研究政府教育投資行為的時候,不能僅僅著眼于其投資總量的絕對不足,而應(yīng)該在不斷提高公共教育投資總量的同時,進(jìn)行投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、加強監(jiān)督管理,來提高有限資金的使用效率,盡可能避免出現(xiàn)相對不足的現(xiàn)象。

(四)政府對社會辦學(xué)力量的引導(dǎo)效應(yīng)較低

我國教育投資短缺的一個重要原因就是社會過分依賴政府投資,政府未能夠有效地引導(dǎo)社會資金進(jìn)入教育投資領(lǐng)域,尤其是高等教育領(lǐng)域。但是從我國實踐看,政府在對市場投資主體進(jìn)行適當(dāng)政策引導(dǎo)方面的施行行為是比較欠缺的。

1.政府對教育投資領(lǐng)域的調(diào)控不能有效調(diào)動市場參與的積極性。

近年來,非財政性教育經(jīng)費所占比重有所上升,這有可能表明市場參與的程度加深,也有可能表明財政性教育經(jīng)費投入的相對減少,從我國實踐看,應(yīng)屬于后者。目前,我國政府對教育投資領(lǐng)域的調(diào)控主要依靠增加資金投入,在綜合運用其他調(diào)控手段方面比較欠缺,如法律保障尚不健全、稅收優(yōu)惠力度較小等,這種調(diào)控方式可能與市場運行的規(guī)律、微觀投資主體的內(nèi)在需求相沖突,而不能起到調(diào)動全社會教育投資積極性的效果。這主要表現(xiàn)在:

(1)作為社會辦學(xué)力量主要構(gòu)成部分的“事業(yè)收入(包括學(xué)費和雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入等)”占教育投資總額的比重在2007年為24.53%,為所有社會力量之最高,其中學(xué)費和雜費(主要來自培養(yǎng)MBA、EMBA、MPA、JM等專業(yè)碩士生的收入)占教育投資的比例為15.82%。但這種方式存在諸多問題,最突出的就是學(xué)校壓力增大,很多學(xué)校為了創(chuàng)收,不得不在校外承接許多項目,這可能與學(xué)校的辦學(xué)方針相沖突,導(dǎo)致高校教育效率的降低。

(2)社會捐贈所占比例最低,2007年僅為0.92%。

從國際上看,高等教育經(jīng)費的主要來源是社會捐贈,如英國的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué),其經(jīng)費主要來自大財團(tuán)和社會各界的捐贈,其他一般大學(xué)得到的捐贈款占總經(jīng)費的比例也高達(dá)7%;日本公立大學(xué)所獲捐贈占學(xué)校總經(jīng)費15%,私立大學(xué)更達(dá)50%。我國遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能望其項背。這與我國的捐贈保障制度(特別是免稅制度)不無關(guān)聯(lián)。

目前,我國的捐贈免稅制度規(guī)定企業(yè)捐贈免稅額度從3%提高到了10%,個人捐贈免稅額度為30%。但與教育發(fā)達(dá)國家相比,仍存在巨大差異。在美國,依照法律,個人或機構(gòu)向公益事業(yè)捐贈,可免除收入所得稅,個人、公司免除的比例達(dá)當(dāng)年應(yīng)納稅收入的50%以上。有學(xué)者認(rèn)為,從表面上看,教育捐贈免稅會減少一部分稅收,但政府讓稅其實是一種轉(zhuǎn)移支付,相當(dāng)于把這部分收入用于辦學(xué),因此,應(yīng)采取優(yōu)惠措施,動員、激勵更多社會力量來辦學(xué)。

2.對人力資本市場的配置和調(diào)控乏力。

我國的人力資本形成和配置的調(diào)控政策缺乏系統(tǒng)性,合力不足。如人力資本市場的宏觀調(diào)控乏力,法制化、規(guī)范化程度較低,人力資本流動的中介機構(gòu)和服務(wù)管理很不健全等。尤其重要的是,我國人力資本產(chǎn)權(quán)界定、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的制度供給不完善,導(dǎo)致企業(yè)教育投資的成本與收益不對等,全社會教育投資的積極性難以得到有效釋放。

3.政府教育經(jīng)費融資渠道單一。

目前,政府主要經(jīng)費來源是財政收入,金融手段融資不力。雖然國家多次出臺文件鼓勵運用金融、信貸手段支持教育事業(yè)的發(fā)展,不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費的體制,但由于我國金融市場的不完善,金融產(chǎn)品的匱乏,因此,融資渠道仍僅限于財政資金,而金融融資渠道非常薄弱。

三、政策建議

當(dāng)然,改善政府教育投資行為缺位,首先要正確認(rèn)識政府行為的限度,即由于信息不對稱以及理性經(jīng)濟人的存在,政府對教育投資的調(diào)控不能完全矯正教育市場失靈。而且,政府行為要通過市場機制實現(xiàn),避免過多的行政干預(yù)導(dǎo)致的效率低下和尋租行為。

因此,本文認(rèn)為,要改善政府教育投資行為“缺位”的現(xiàn)象,需要重點關(guān)注以下幾方面:

(一)轉(zhuǎn)變教育投資的觀念,制定符合我國國情的教育發(fā)展戰(zhàn)略

教育投資的觀念必須轉(zhuǎn)變。一是要從人力資本投資的角度,更加深刻地認(rèn)識教育投資的功能和作用,而不僅僅局限于教育的公共品屬性,只有這樣,才能將人力資本投資的屬性和特點與教育投資的成本、收益結(jié)合起來,有利于完善我國的教育投資機制。二是不僅要正確認(rèn)識教育的生產(chǎn)性,還要知道教育投資的收益比物質(zhì)資本投資要大而深得多。只有這樣,才能將教育投資與其他物質(zhì)資本投資等同看待,增強教育投資對經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵式推動作用。

另外,要制定符合我國國情的教育發(fā)展戰(zhàn)略。教育的重要性有目共睹,要想將我國豐富的人口資本轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y本,教育的戰(zhàn)略地位至關(guān)重要。在教育戰(zhàn)略的制定上,要結(jié)合我國國情以及人力資本的特點,確定各類教育投資主體的投資重點,就企業(yè)而言,具體的專業(yè)技能培訓(xùn)是最好選擇;就個人而言,合乎個人興趣的專業(yè)化訓(xùn)練是體現(xiàn)個人價值的最好途徑;而對政府來說,則需要從社會整體進(jìn)步的角度,確定教育投資的戰(zhàn)略布署,在我國基礎(chǔ)教育尚未完全普及的情況下,集中于基礎(chǔ)教育,是因為這是一個外部性最大、社會效益最強的領(lǐng)域。

(二)拓寬教育投資資金的融資渠道

1.教育附加“費”改“稅”。

借鑒國際經(jīng)驗,開征教育稅是拓寬財政性教育經(jīng)費來源的重要途徑。這樣教育附加費就從過去依賴流轉(zhuǎn)稅的“費”變?yōu)楠毩⒌亩惙N。由于教育投資與個人收入高度相關(guān),可以個人所得為稅基,采取累進(jìn)制稅率,在征收權(quán)限歸屬方面,可由中央和地方共享,并根據(jù)中央和地方對教育調(diào)控范圍的不同,合理劃分分成比例,這樣既能保證地方教育投資的資金來源,又使中央政府能有力地調(diào)控各地區(qū)在教育投資方面的差異。

2.拓寬非財政性融資渠道。

首先,發(fā)行教育公債。教育公債是債券投資者對未來教育投資的儲備,可用于彌補教育基本建設(shè)投入的不足。教育公債可由中央政府統(tǒng)一發(fā)行,然后按照教育戰(zhàn)略向各地政府按一定比例將資金和債務(wù)一同劃撥。其次完善助學(xué)貸款制度。政府通過有目的、有選擇地發(fā)放貸款,可以優(yōu)化人力資本的知識結(jié)構(gòu)和分布結(jié)構(gòu),對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和收入分配都有積極作用。再次,發(fā)行教育彩票。據(jù)統(tǒng)計,全球有150多個國家發(fā)行慈善、體育、文化、教育彩票。美國許多著名學(xué)府都曾得益于教育彩票籌集的資金。因此,我國可以借鑒國際經(jīng)驗,發(fā)行教育彩票。另外可嘗試教育股票的發(fā)行,還可加大優(yōu)惠力度,鼓勵社會捐贈。

(三)加強政府對全社會教育投資行為的調(diào)控

首先,要優(yōu)化教育投資環(huán)境,這就需要健全教育投資的相關(guān)法規(guī),創(chuàng)新人力資本產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)人才流動。其次,要對不同層級的教育采取有差別的調(diào)控措施,比如對基本教育要加強干預(yù),而對于高等教育則要適當(dāng)市場化,并通過財政、金融等手段間接調(diào)控市場主體的投資活動,如允許企業(yè)的培訓(xùn)支出在會計上作為成本扣除等,以鼓勵全社會進(jìn)入教育領(lǐng)域的積極性?！?/p>

參考文獻(xiàn)

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(作者單位:上海財經(jīng)大學(xué)投資系)